2021年11月1日至11月12日，《联合国气候变化框架公约》

第26次缔约方大会(COP26)在英国苏格兰格拉斯哥举行，本次大会在落实《巴黎协定》与应对全球气候变化的国际治理谈判中取得了重要的阶段性进展，令气候治理共识进一步得以深化，令碳中和与《巴黎协定》气温目标进一步得到认可。COP26所取得的多项气候成果在未来全球气候治理进程中均将发挥重要作用，对未来各国低碳减排路径、国际气候治理合作、绿色金融市场投资、全球绿色经贸往来等领域的发展前景和演进方向也具有一定的启示意义。

本次会议的时点具备历史性，一是COP26大会本应于2020年举行，但却因全球新冠肺炎疫情而推迟，从而本次大会将深入涉及后疫情时代全球经济复苏、绿色复苏、气候治理的综合进程，疫情凸显了可持续发展的重要性，各国逐渐意识到应当以绿色发展为框架开展经济转型，并与应对全球环境气候变化相结合；二是2021年作为全球“碳中和元年”,越来越多的国家在联合国的敦促和呼吁下集中设立或重申到本世纪中叶实现碳中和(温室气体净零排放)的重要承诺，在此背景下，自COP26大会起，碳中和主题将始终贯穿于未来历届气候大会谈判与博弈之中，21世纪全球气候治理的转折将始于“碳中和元年”;三是包含跨国碳市场交易规则在内的《巴黎协定》实施细则历史遗留问题亟待谈判得出最终结果，以应对日益严峻的国际碳减排形势，COP26需要尽快达成进一步共识以推动联合国2030年可持续发展议程的顺利开展。

对于中国而言，中国在应对全球气候变化上正迅速提升国际影响力，逐步实现了从参与到深入参与并广泛合作，再到引领全球气候环境治理的过程，展现了全球第一大碳排放大国，同时也是第一大碳减排大国的责任担当，开启了世界历史上规模最大、效率最高、影响最广的一次绿色低碳减排运动。同时，就COP26而言，中国和发展中国家在全球气候治理谈判的舞台上正开始发出越来越多的声音，受到了世界各国尤其是发达国家的关注和重视。对此，中国必须在气候谈判上提高大国话语权和竞争力，在全球碳中和进程的背景下争取发展中国家在工业化进程中应有的合理权益。

一、COP大会与全球气候治理的历史背景

COP大会可以称为应对全球气候变化领域的最高规则会议，每年几乎全球所有国家和地区都会在COP大会上展开国际气候谈判并争取权益。

1992年6月，《联合国气候变化框架公约》开放签署，1994年3月，该公约正式生效，随后自1995年至今，缔约方会议(COP)已累计举办到了第26次，其间通过一系列持续的国际谈判和博弈形成了大量气候治理的国际成果，为各个缔约国，尤其是为发达国家制定约束性的法律义务，以控制温室气体排放、减缓气候变化，使当前的全球生态系统和社会系统能够自然地适应气候变化，确保粮食生产免受威胁以及令世界经济发展能够可持续地进行，并在发达国家与发展中国家之间的责任分配、发达国家对欠发达地区的国际支援等方面展开协商。

全球气候变化问题与国际气候治理议题先是经历了近30年的曲折发展后达成了共识，又经过了20年的谈判才逐渐以本世纪气温升高幅度可控为目标建立起覆盖全球各国的气候治理国际体系。其间，COP会议作为气候谈判的一项重要载体贯穿其中。

具体而言，纵观近半个世纪以来的气候治理史，应对全球气候变化的核心逐渐从单一的降低温室气体排放转变为控制世纪气温变化幅度、多角度多举措应对气候问题、推进全球绿色转型与可持续发展进程等目标相结合的综合治理体系。

1972年6月，第一届联合国人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩举行，各国政府首次共同讨论环境问题，并提议重视工业温室气体过度排放造成的环境问题。

1988年，政府间气候变化专门委员会(IPCC)由世界气象组织和联合国环境署合作成立，于1990年首次发布《气候变迁评估报告》并指出工业化时期二氧化碳和温室气体排放带来的气候变暖问题。

1992年6月，联合国环境与发展会议在巴西里约热内卢召开，《联合国气候变化框架公约》达成，要求各成员国以“共同但有区别的责任”为原则自主开展温室气体排放控制。

1997年，IPCC协助各国在日本京都草拟了《京都议定书》,目标在2010年全球温室气体排放量比1990年减少5.2%。但是随后二十年间，《京都议定书》并没有达到理想的效果，“共同但有区别的责任”原则也没有发挥出强烈的约束作用。虽然欧盟成员国普遍在1990年左右达到温室气体排放峰值，但到2010年全球总排放量不仅没有减少，反而比1990年增长了近46%,美国同样也没有实现气候承诺。

2015年12月，法国巴黎，联合国195个成员国在2015年联合国气候峰会上通过了《巴黎协定》,以取代《京都议定书》,敦促各成员国努力将全球平均气温上升控制在较工业化前不超过2摄氏度、争取在1.5摄氏度之内，并在2050—2100年实现全球碳中和目标。

当前，《巴黎协定》是全球气候治理体系的核心与基础，现共有178个缔约方，但其在五年间的执行力度并没有达到联合国的预期，部分国家没有切实践行减排承诺，或所制定的减排方案无法满足既定的气温控制目标，未能朝正确方向前进。为此，在2020年12月《巴黎协定》签署五周年之际，联合国与英法等国共同召开了2020气候雄心峰会，联合国秘书长古特雷斯呼吁全球各国领导人“宣布进入气候紧急状态，直到本国实现碳中和为止，并采取更激进的减排措施把可持续发展目标写入具体政策且加以落实”。碳中和呼吁得到全球上百个国家的响应，其影响范围进一步扩大。

因此，自2021年COP26大会起，21世纪气温上升控制与实现碳中和两项世纪性、历史性的重要目标将成为后续国际气候谈判与合作的最核心议题，伴随着21世纪全球能源、经济、贸易、金融转型。随着气候变化问题日益严峻，气候治理上的国际权益将越来越关系到各个经济体的发展前景和国家实力，国际关系正在随着气候治理进程不断升级和重塑，自“碳中和元年”到2030年联合国可持续发展议程，21世纪第三个十年将是“气候剧变”的十年，在应对气候变化的国际进程中掀起新一轮的世界政治经济大变局。

二、COP26进展与成果：全球碳市场的历史性突破

在COP26开始之前，社会各界对于大会期待不一，部分业内人士对大会抱有较高预期，认为将会创造气候历史，但更多人对大会预期较低，认为在应对气候变化上并不会有更实质的、更有效的进展。

事实上，COP26纵然没有令所有人满意，但在一定程度上却取得了阶段性的成果，例如，最大的两个碳排放国——中国和美国，联合发布了气候声明，为各国树立了气候治理与合作的重要参考；大会在减少煤电使用、控制甲烷排放、建立气候基金等方面达成了一系列国际共识；更值得关注的是，COP26关于《巴黎协定》中碳排放额度的国际转让问题谈判达成了协议，在建立全球碳市场的进程中迈出了历史性的一步。

首先，应对气候变化的国际共识得到了全球各国的高度肯定与重视，中国再次向世界进一步展现了气候责任的大国担当。

2021年11月13日，COP26会议通过了《格拉斯哥气候公约》,该公约要求各国维持《巴黎协定》所提出的把全球气温升高幅度控制在1.5摄氏度以内的目标，以及逐步减少煤炭使用。

而在大会召开期间，联合国发布了《2021年全球气候状况》临时报告，以向世界展现气候问题的严峻性，以及开展气候行动的迫切性。联合国指出，全球在过去7年间已经创下了有史以来最热的温度纪录(即2015年至2021年是有气温记录以来最热的7年),大气温室气体浓度、累积热量数据均创新高，气候暖化严重影响到了冰川融化(北极冰川融化造成全球海平面持续升高，严重威胁到岛屿国家和沿海城市；高山雪线不断升高致使部分河流断流，进一步带来干旱)、海洋变暖(地球系统中大约90%的累积热量储存在海洋中，气候变化对于海洋生态系统和海洋生物将造成不可忽略的负面影响)、极端天气(2021年，全球各地以高于过往的频率发生了洪水、飓风等大量极端灾害)问题。

在严峻的气候环境变化下，联合国在2021年陆续开展了大量气候问题所引发的社会经济问题研究，例如，气候变化对粮食安全、农业生产活动造成的影响。气候问题引发了人口迁移以及流离失所，尤其是海平面上升对沿海地区居民的影响和极端炎热对非洲地区居民的影响；同时，生态系统也遭到了不同程度的破坏，这些问题需要各国积极面对并采取有效措施予以应对，且光靠资金捐款和投入并不能长久地解决问题，必须不断探索切实有效可行的针对性方案。

对此，中国在缔约方大会上表明了面对全球行动紧迫性的责任承担，习近平主席的书面致辞建议表明了中国的三大原则：一是维护多边共识，国家之间尤其是发达国家和发展中国家之间，必须在已有气候危机共识基础上增强战略互信，不将气候问题当作政治斗争；二是必须开展务实的行动，尤其是西方发达国家对于气候治理和气候援助的承诺应当说到做到，否则便没有指导其他国家气候行动的公信力；三是将绿色转型作为核心目标，充分结合技术创新、能源转型、产业升级等，探索碳中和时代的发展路径。

其次，中美作为全球最大的两个经济体，同时也是最大的两个碳排放国，在气候领域的国际合作为世界各国提供了基础参照。

COP大会期间，中美两国发布了《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》,亦成为COP26的一项重要气候成果。此前在2021年4月17日，美国气候特使克里访华后，中美发表了一份《中美应对气候危机联合声明》,在该声明中，两国都计划在格拉斯哥COP26大会之前制定各自碳中和长期战略。为此，中国在2021年10月出台了《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》,且国务院同时印发了《2030年前碳达峰行动方案》;美国白宫则在11月1日公布了到2050年实现净零温室气体排放的战略(计划到2030年将温室气体排放量相对于2005年的水平减少50%—52%,比奥巴马政府时期的目标提高了近一倍)。

在COP26期间的联合宣言中，中美双方继续肯定了联合国《巴黎协定》温控目标以及所需努力的重要性，并在此框架和共识下开展气候治理的国际合作，具体来看：

第一，在合作内容方面，中美计划将开展标准合作，包括21世纪20年代减少温室气体排放相关法规框架与环境标准，在标准合作上的话语权将引起中国的重视和争取；同时，将开展产业与技术合作，包括部署和应用技术，如碳捕集、利用、封存和直接空气捕集，这些都将成为气候治理中后期(从碳达峰到碳中和时期)必须部署和主导的关键技术，直接关系到绿色技术的国际实力竞争，以及碳中和目标是否能够顺利实现。

第二，美国在联合宣言中提出了一些自身正在进行并继而要求中国也着手开展的工作，例如，将甲烷排放检测与减排纳入温室气体减排工作之中并要求中国制定相关战略；同时，美国制定了到2035年100%实现零碳污染电力的目标，实现电力行业的完全脱碳，而中国目前计划“十五五”时期逐步减少煤炭消费，出于客观条件和能源安全等方面的考虑还无法立即摆脱和弃用煤电。

第三，关于发达国家支持发展中国家减排问题，中美提出了一些重要共识，例如，双方重申了共同但有区别的责任和各自能力原则，应在气候问题上充分考虑不同国情，肯定了发达国家持续到2025年每年集体动员1000亿美元的目标并以此来回应发展中国家的客观需求，同时中美将推动相关发达国家资金的落实。但是该共识的前景有待进一步观察，美国对于发展中国家的资金支持未必到位，且不可避免地会卡在国会那一关，并可能在资金不到位的前提下胁迫他国按自身意愿开展气候行动。

最后，跨国碳交易和全球碳市场建设进程在COP26大会上取得了关键性的突破进展。

此前，《巴黎协定》第六条关于国际间碳市场与减排成果国际转让问题的谈判迟迟没有达成共识，但在COP26大会上，该议题终于得到了阶段性的进展，是COP26最值得关注的一项重要历史成果。全球碳市场谈判是一个全球气候治理领域多年来的历史遗留问题，《巴黎协定》第六条允许碳减排成果的国际间转让，比如，A国在B国投资清洁能源，不仅能让B国实现能源转型和基础设施绿色升级，也能将为B国实现的减排成果计入A国，在国际气候治理大框架下对A国和B国双方而言在理论上是互利共赢的市场体系。从实际操作角度，碳减排成果的国际转让以各国自主承诺目标为基础，让减排成本较高、实现目标较难的国家向其他已经超过减排承诺量的国家购买碳信用额度，购买方减少一个排放单位(一吨二氧化碳当量),出售方则增加一个。

国际间碳交易有利于那些大力开展清洁能源出口投资的国家，比如，中国在2021年9月宣布停止海外煤电项目，进一步提高对“一带一路”沿线国家的绿色投资；国际间碳交易也有利于具备发展清洁能源自然条件但缺乏技术和投资的国家，比如，巴西碳交易的顺利开展能为有清洁能源发展需求的国家带来对外国投资的吸引力，并加快发展中国家的碳减排进程。

COP26为全球碳市场的建立迈出了关键一步，而其中还存在三个需要在后续气候谈判中解决和改善的问题：一是如何避免碳减排量在两国之间的重复计算，需要对国际间碳排放的核算制度和交易制度进行统一和完善；二是确保减排力度净增长，而不是拆东墙补西墙，使国际间碳市场沦为亡羊补牢的政治博弈场；三是交易机制的问题，怎样设计碳排放转让制度，尤其是参与国家较多的时候，买卖公开下要避免大宗跨国碳信用交易对于国际碳价的冲击。

三、从气候大会看国际减排格局变化趋势

历届COP气候大会，各国齐聚一堂，共论应对全球气候变化与推动世界可持续发展进程的责任划分、规则制定、路径选择等问题，历年大会的重要进展均是各方博弈的共同结果，并不断影响全球低碳减排格局的演进方向。

首先，在气候治理与低碳减排的国际格局下，《巴黎协定》在深化共识的基础上不断细化具体规则。

历次《联合国气候变化框架公约》缔约方大会均更进一步肯定应对全球气候变化的国际共识，这一共识的深化维护了国际社会的多边信任机制。虽然COP26大会召开前部分业内人士预计本次大会谈判取得颠覆性成就和转折的可能性较小，且根据当前现状而言，

实现《巴黎协定》1.5摄氏度目标的难度过大，尽力维持原有的2摄氏度目标也仍需要极大的努力，但是，即便在控温幅度的实际目标上有所争议，但各国在应对全球升温和极端天气的态度上从未像如今这样高度一致。

近年来，《巴黎协定》已成为世界共识，从今往后的气候大会谈判并不集中在是否要肯定《巴黎协定》,而是如何落实：

一是采取哪些路径举措来全面有效实施《巴黎协定》》,当前各国仅处在碳中和目标的提出阶段，还没有大国探索出有效的和具备借鉴参考价值的具体实施路径，也缺乏受各国信赖和认可的国际合作机制。

二是在气候目标的自主贡献上，各国对于承诺目标的落实与执行程度是否能建立起有效的激励约束惩罚机制，过往的历史经验表明，以美国为首的部分国家多次未能兑现减排量承诺，也没有承担相应的责任与后果。

三是在气候目标的国际责任划分问题上，发达国家能否兑现为发展中国家提供资金、技术、能力建设等方面的支持承诺，否则无法在气候问题上建立起大国威信。

其次，中东摆脱石油依赖开展能源转型，非洲欠发达地区争取气候治理体系下的合理权益，将会逐渐成为未来国际气候谈判中两项重要内容。

在格拉斯哥COP26大会的尾声，埃及和阿联酋两国分别确定举办2022年的COP27及2023年的COP28两次大会，体现了在应对气候变化和低碳转型下非洲和中东地区的发展趋势。

对于非洲来说，埃及确定承办COP27时表示其将是一次真正的非洲会议，希望在气候等优先领域取得融资进展，以跟上世界在减缓碳排放和碳中和方面的步伐。在气候危机下，非洲高温干旱地区受到的影响远远高于城市化和工业化进程较为领先的国家，且非洲一些不发达国家应对气候危机的能力较弱，也缺少开展低碳转型和绿色升级的基础。本次COP26大会亦多次强调了发达国家的义务和对于发展中国家和欠发达地区的援助，尤其是1000亿美元承诺如何兑现，以及采取何种资金援助的方式与计划来推动非洲地区开展气候适应工作。

对于中东来说，阿联酋、沙特等靠石油资源起家和储量较高的国家目前正积极寻求绿色转型，沙特在2021年10月宣布到2060年实现碳中和，原本对于气候变化与碳排放问题并不积极的沙特，在近两年态度发生了转变，而阿联酋近两年来也积极开展绿色交通、蓝绿氨能源转型以及召开绿色经济峰会。承办COP28体现了中东地区在国际政治经济形势向清洁低碳转型的大环境下，一是需要减少对于石油的依赖，二是通过开展基础设施建设、发展氢能等清洁能源、建立绿色城市等进行产业转型。

最后，全球碳市场取得历史性实质进展后，国际间碳交易将为各国带来前所未有的巨大机遇。

COP26大会关于《巴黎协定》第六条国际碳市场实现了重要的谈判成果，具体而言：

第一，是否开展国际间碳信用的转让。长期以来谈判未能获得进展的原因之一是碳信用额度的重复计算问题，这在不同国家之间有利益分歧和谈判博弈，例如，巴西等国家希望通过热带雨林或清洁能源获得的碳减排信用在出售后能够重复计算，但一些购买为主的国家认为此举将产生不公平并影响全球减排整体进程。但巴西在本次大会上表示愿意在计算问题上妥协后，国际碳市场谈判有了阶段性的进展，使之可以为各国提供实现环境完整性所需的工具，有助于私人资本流向发展中国家的绿色投资市场。为避免重复计算，国际碳市场建立了监督机制，只有在得到联合国授权的情况下，一个国家才能将自愿减排用于其国家自主贡献，且自愿减排所在国必须对任何销往国外的减排单位申请进行相应调整。

第二，COP26大会谈判通过了新的市场规则，允许《京都议定书》时期建立的清洁发展机制CDM碳信用进入新的市场，高达40亿吨，但是为了防止国际碳价波动、维持碳市场效用、完善碳定价机制，建立了额外的限制，首先是规定2013年之后登记的CDM信用额才可用于《巴黎协定》体系下的国家目标，并且CDM剩余的信用额结转被限制在1.2亿吨左右。

第三，大会关于国际碳市场的谈判对于跨国企业而言存在一定的机遇，首先，利于投资森林开发保护和可再生能源基础设施的国际项目，潜在的市场规模极大；其次，可以充分利用好国际碳市场这个交易机制，国家对外进口碳信用，企业可以再向国家购买碳补偿用于自身减排；最后，跨国性的第三方机构认证业务具备发展前景，设立协调碳市场的通用标准存在需求。

中国可重点关注减排成果国际转让的谈判，例如，特定项目的减排量额度转让，中国已宣布不再开展境外煤电项目，那么在“一带一路”沿线国家投资清洁能源发电，既能帮助该国能源转型，也能将所得的减排量计入中国，其意义在于：一是提高了中国在绿色发展上的国际影响力；二是有利于“一带一路”投资绿色化，清洁能源投资项目有助于建立低碳发展合作伙伴关系，提高发展中国家的气候话语权；三是提供了主动建立国际减排成果转让核算标准的机遇。

四、中国参与全球气候治理的未来方向

综合来看，为期两周的《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会(COP26)结束后，其谈判达成了一些基本共识，虽然没有取得各方预期最好的结果，但取得了平衡各方利益的阶段性成果和进展，并且COP26为未来碳中和时代气候行动的进程和方向奠定了一定的基础，也为中国参与气候治理指出了一些具体方向。

首先，中国应与各国一起，维护《巴黎协定》重要共识和气候成果，并实现中国承诺。

COP26大会，各国进一步肯定了必须加快气候行动，以实现将全球气温上升限制在1.5摄氏度的目标，客观情况显示2摄氏度的目标仍然是不够的，尤其是对于岛屿国家产生的影响不可忽视，本次大会通过的《格拉斯哥气候公约》显示各国将在转年COP27大会上报告他们在实现更大气候目标方面的进展。

中国应维护本次大会的主要成果和共识，包括结束化石燃料补贴、逐步淘汰煤炭、为碳定价、保护弱势社区、推动发达国家兑现1000亿美元的气候融资承诺等。其中，逐步减少煤炭使用的目标对中国的压力较大，尤其是目前40多个国家，包括波兰、越南和智利等主要煤炭使用者已同意放弃煤炭，虽然中国短期内仍不能完全摆脱对煤电的依赖和支持，但中国在煤电投资和清洁能源发电等领域正在逐渐展现出落实能源转型的决心。

中国应敦促发达国家履行相应的气候援助义务，各方一致认为需要继续增加对发展中国家的支持，反复重申了履行发达国家每年向发展中国家动员1000亿美元承诺的义务，这是发展中国家的核心关切问题，并且发达国家的承诺一定程度上难以得到保证，监督和惩罚力度有所缺乏。

中国应带动发展中国家共同发声，令世界各国重视发展中国家适应气候变化和应对气候损失的需求，适应气候变化是最为直接和迫切的需求，发展中国家由于生态环境、产业结构和社会经济发展水平等方面原因，适应气候变化的能力较弱，相比于发达国家更易受到气候变化的不利影响。但发达国家并不重视制定全球适应目标对于发展中国家的意义和价值，而是更倾向于依赖资金承诺的空头支票来按照自身意愿为发展中国家制定路径。

2021年1月，习近平主席在G20峰会上的重要讲话中提出了五点建议，其中最后一点强调了“和谐共生，绿色永续”,并且将疫情复苏、绿色转型和普惠发展等同时纳入国际性问题进行讨论，中国在气候承诺上的努力是有目共睹的。

疫情后的经济复苏压力使得落实2030年可持续发展议程面临着前所未有的挑战，疫情给全球特别是发展中国家带来多重危机，例如，饥饿人口总数已达8亿左右，并且气候问题引发的危机也会加剧贫困问题，尤其受海平面上升和极端天气影响的东南亚国家与撒哈拉沙漠以南的非洲国家，联合国预计，如果气候问题得不到有效应对，可能在未来十年落实可持续发展议程的过程中额外引起1.2亿人陷入贫困问题。支持非洲和最不发达国家实现工业化倡议、绿色发展起步、应对气候变化带来的损失是G20大国需要面对的责任，尤其是发达国家更要履行官方发展援助的承诺，为发展中国家提供更多资源，不能以气候议题作为国际政治打压的手段，应提升全球发展的公平性、有效性、包容性。

其次，中国应重视气候变化与碳中和的大国话语权，坚定减排立场，按自身节奏和计划开展绿色转型，对外讲好中国碳中和故事。

2021年10月28日，中国向《联合国气候变化框架公约》秘书处正式提交了《中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措》和《中国本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略》两份文件，中国在双碳目标一周年之际集中出台了大量顶层政策文件，并且在COP26召开阶段，中国向世界表明了自身的减排立场，正确阐述了中国低碳减排的长期计划和战略。

《中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措》总结了中国2015年以来的气候治理贡献，也向国际社会阐述了中国对全球气候治理的基本立场和国际合作考虑。自主贡献文件重申了中国“30·60”双碳目标，以及2020年在气候雄心峰会上提出的碳强度、清洁能源、森林蓄积量等阶段性目标，体现了中国落实应对气候变化自主贡献的决心，并且表明中国应当探索和走自己的绿色发展道路，不为发达国家所胁迫，尤其是要争取发展中国家对于应对气候变化行动的话语权和解释权。中国提交的发展战略文件则是按照中国气候治理的理念和主张，提出了中国长期碳减排与经济发展的基本方针。

中国在未来的气候治理中，要重点处理好经济发展与低碳减排、全国与地区、双碳短期与中长期目标之间的复杂关系，以不损害经济发展开展污染治理、不损害地方经济开展全国减排、不损害长期碳中和进程追逐短期达峰目标三项基本原则为基础，尽快形成资源保护型和环境适应型的经济社会发展模式，对外坚持合作共赢、尊重事实、说到做到的气候治理原则和主张，运用双循环发展战略和新发展理念开展绿色发展和气候转型。

最后，在实现碳达峰、碳中和的过程之中，中国在有序开展减煤降碳的同时应注重能源安全问题。

COP26大会的焦点之一是全球煤电问题，虽然中国郑重承诺了“30·60”双碳目标，并且积极推进经济绿色转型，自主提高应对气候变化行动力度，现已实现在过去10年淘汰1.2亿千瓦煤电落后装机，不再新建境外煤电投资项目，积极发展可再生能源，但是在电力需求日益增长的环境下，中国同时保持了可再生能源发展的全球领先和能源的煤炭依赖度高居前列，中国应重视在能源需求下对于煤炭依赖性的扭转问题。

2021年11月，央行正式推出碳减排支持工具(先贷后借的60%专项再贷款),此后，央行又考虑再设立2000亿元支持煤炭清洁高效利用专项再贷款，用以支持煤炭绿色智能开采、清洁高效加工和开发利用等。中国每年的煤炭消耗量超过40亿吨，占全球比例超过50%,在COP26大会中，煤电问题是全球气候治理所聚焦的重点问题，目前已有40多个国家，包括波兰、越南和智利等主要煤炭使用国同意放弃煤炭；190多个国家和组织组成联盟，同意逐步淘汰燃煤发电并终止对新燃煤电厂的支持；美国在《中美应对气候危机联合声明》中提出到2035年100%实现零碳污染电力的目标，而中国目前只是计划“十五五”时期逐步减少煤炭消费。中国目前无法立即摆脱和弃用煤电，在国际脱煤运动中承受了较大国际压力，并将成为后续气候大会上的持续问题焦点。

中国煤炭自给率高，能源发展的主动权掌握在自身手里，但煤炭问题也会引发能源问题。在能源转型的长期趋势下，“十三五”期间煤炭消费增速缓慢，供给增长不足，供需关系发生失衡，煤炭库存减少，燃煤现货价格异常，电价固定下发电成本增高，煤电厂面临压力。双碳目标下的能源政策、货币政策等应保障能源安全前提，短期内以支持煤炭清洁高效利用为主，对煤电、煤炭企业和项目等予以合理的信贷支持，不盲目抽贷断贷，根据燃煤市场波动及时采取应对措施，适当允许发电企业合理制定或上浮电价。