学校结构包括组织结构以及相应的权力结构。组织结构将在下一章详细讨论，这里主要讨论的是学校的权力结构，而且是学校的内部权力结构，即学校内部权力的分布、构成及制衡关系。不同国家有着不同的教育制度和教育理念，不同的制度和理念又决定了不同国家之间学校内部权力结构的差异。我国中小学实行的是校长负责制，中小学校长的选任实行政府派任制，权力由政府赋予，形成纵向垂直型的权力结构。西方大多数国家中小学校长的产生是两个步骤：公开聘任或民主选举—再由政府或教育行政部门任命。其权力首先来源于公众赋予和竞聘者自身具有的专长权，然后是政府确认，形成横向平行型的权力结构。

一、国内外中小学校的学校结构

由于国家之间政治制度、经济状况、社会发展以及国情的差异，学校结构也存在差异，即使一个国家在不同的历史发展阶段，学校结构也是不一样的。下面将介绍国外一些国家的中小学学校结构。

在美国，无论公立学校还是私立学校都设有董事会，它是学校的最高权力机关。美国学校董事会成员大多由校外人士组成，董事会必须代表不同社会集团和阶层的利益，其成员往往包括各方面的代表，有政府官员、企业家、法官、律师、牧师、校友、其他社会名流等。在美国的学校管理结构中，州政府虽然掌握着学校教育立法权和学校教育大政决定权，但美国的学区是直接、具体实施州教育政策和管理公立中小学的最基层的教育行政机构。尽管美国各州、各学区赋予校长的职权明显不同，但是，中小学校长是负责学校全面工作的法人代表的地位在全国则是相同的。无论美国中小学校长自身怎样定位，与欧美其他国家中小学校长权力相比，美国中小学校长不仅工作职权大——对内负责全校工作，对外代表学校，而且职权范围十分宽泛。

法国属于中央集权制的国家，法国的教育行政机构，独立于一般行政体系之外。教育部对下属大学区、省、县、区实行垂直的教育行政领导。法国中小学实施校长负责制。学校理事会是协助校长工作、参与学校管理的学校内部组织。它由校长、行政和服务部门代表、教育教学人员代表、学生家长、学生代表和地方人士各5人组成，校长为理事会主席。学校理事会的主要职责有：讨论和研究校内的规章、教师和家长互通情况的方式、教学班的定额、学生上学交通、学校食堂管理、课外活动等问题。另外，法国中小学还设置教师委员会、学生委员会、家长委员会，共同参与学校管理。法国中小学校长具有双重作用：他们既是国家代表，拥有权力，又是执行工具，负责准备、执行学校行政会议的决议。校长的职责包括检查教学进度；负责维护秩序和安全卫生；对违纪行为进行惩戒，并向司法主管机构提起诉讼；监督和评价教师业绩等。

英国中小学的学校结构，从总体上讲属于董事会领导下的校长负责制，因此，校董事会可以说是学校最高的权力机构，在英国，无论是私立学校还是公立学校都有董事会。私立学校董事会由于承担着对学校投资的责任，因此拥有更大的权力。公立学校董事会可以被看作是吸收社区、教育局、学生家长和教职工共同参与学校管理并对学校实施集体领导和广泛监督的一种机构。校董事会在人员构成上坚持公平的原则，即家长代表、社区代表、教育局代表和学校教职工代表的人数应大体相等。私立学校董事长一般由给学校出资最多的法人单位的代表担任。公立学校董事会的董事长原则上由社区代表担任。董事会下设各种专门委员会，其中最主要的是财政预算委员会、课程计划委员会和人事管理委员会。英国学校董事会的具体职责可以概括为以下几个方面：（1）确定办学方向；（2）讨论通过学校内部的管理规章制度；（3）讨论通过学校财政预算方案；（4）招聘和任命校长；（5）讨论解聘教师等。校长是学校首席行政长官，向校董事会负责，执行校董事会的决议及学校的日常行政管理事务。英国中小学校长的职责和权力可以概括为：具体负责学校的日常管理工作；管理学校的政策、规划；管理教学；管理教职员工；管理预算等等。

德国的“学校议会”是中小学学校的决策机构，由教师和家长代表组成，人数各占一半，其职责是决定诸如选用教材、经费使用、学生成绩评定、家庭作业情况等问题。德国中小学校长以法定的会议主持人的身份出席会议，通过会议管理学校并行使其职权。德国中小学设校长一名，由地方教育部门任命。除了校长和副校长，还有校长秘书一人，学校没有其他行政人员。由于德国中小学校长一律任课，甚至要上一门主课，各州保留着对学校行使管理权，所以，他们的行政工作较少，主要为执行州教育部的教学计划，负责组织家长委员会，进行教学分工及安排教学计划，具有负责学校的校舍设备、财务和公共关系的职能。

日本中小学实行校长负责制，但强调全体教师参与、分担校务、共同经营管理学校。《学校教育法》对校长的职责作了原则性的规定：“校长掌管校务，监督所属教职员的工作”。同时规定“副校长协助管理校务，在校长缺勤、缺位时代行其职务”。日本中小学校长作为学校法人代表，依据《学校教育法》对学校实施“四项管理”和“两项监督”。“四项管理”包括学校教育的管理、所属职员的管理、学校设施的管理和学校事务的管理。学校教育的管理主要是教育课程的编写、实施、改善、修订、评价的运营管理。“两项监督”包括职务上的监督和身份上的监督。校务分担是日本中小学管理的基本组织原则。校务分担以民主性和合理性为基本原则，强调了组织的职能化和层级化。

韩国的中小学亦实施校长负责制。韩国的中小学校长的遴选程序，一般是先由本人提出申请，然后由道（相当于我国的“省”）教育厅任命。但目前有些学校已开始实行公开招聘校长的制度。为了充分调动广大家长参与办学的热情和社会各界力量发展教育的责任感，近年来，韩国中小学普遍设立了“学校运营委员会”，由学生家长、教师、教育专家、社区各界代表等组成。委员会的主要任务是：审议学校的经费预算和决算；审定教学科目及教科书；审议特别教学活动计划；制定学校宪章及校规；等等。总而言之，委员会与校长紧密配合，成为以教育自治为目标的保证学校健康运营的中枢机构。

新加坡的中小学实行董事会领导下的校长负责制。设校长一人，负责全校工作。新加坡教育部遴选中小学校长有严格的规定，但政府资助或部分资助的学校的校长必须由教育部聘用，私立学校的校长则无须经教育部审批。新加坡中小学实行校长委任制度，举行委任仪式。委任状突出了校长在学校中的关键作用。校长在很大程度上决定着学校的发展方向。新加坡中小学校长的权限只限于教学管理，因为新加坡教育部对中小学实行科学的、规范的、统一的直接管理。无论是教师的使用、教师力量的协调、教师工作纪律，还是教师休假、退休和退职待遇等问题，均由教育部管理。

二、我国中小学的学校结构

考察了国外一些国家中小学的学校结构后，下面我们再考察我国中小学的学校结构，最后对两者进行简单比较。

（一）我国中小学的学校结构

1904年1月，清政府颁布实行《奏定学堂章程》，即癸卯学制。癸卯学制对各级各类学堂的组织机构和领导体制作出了比较详细的规定。中学堂设监督一人，主管一切教育事宜。下设掌书一人（以教员兼充）；文字一人，专管学堂往来文牍；会计一人，负责学堂的款项出入；庶务一人，管理学堂的各项杂物。[1]1927年国民党南京政府成立以后，为了全面控制学校教育，进行思想控制，下令“整饬学风”，在全国中小学设置训育主任，开始实行训育制度[2]。

中华人民共和国成立后，1951年3月，教育部在北京召开了第一次全国中等教育会议，规定“执行校长责任制和教师责任制”。1952年3月18日，教育部颁发《中学暂行规程（草案）》，进一步明确“中学采取校长责任制”。1958年8月9日，中共中央、国务院发布《关于教育工作的指示》，要求“一切中等学校和初等学校，也应该放在党委的领导之下”，“在一切学校中，必须进行马克思主义的政治教育和思想教育”，不少学校增设“政教处”。[3]

1963年3月23日，中共中央发出《全日制中学暂行工作条例（草案）》，规定“校长是学校行政负责人，在当地党委和主管教育行政部门领导下，负责领导全校的工作。学校党支部对学校行政工作负有保证监督的责任”[4]。校长之下设教导处、总务处、校长办公室，成为我国中小学很长一段时期组织机构的典型模式。1978年9月22日，教育部发出通知试行《全日制中学暂行工作条例（试行草案）》，将原《暂行工作条例（草案）》中规定的“校长负责领导全校的工作”，“党支部对学校行政工作负有保证和监督的责任”的领导体制，改为“实行党支部领导下的校长分工负责制”。

1984年3月3日，教育部发出《关于全日制普通中学校领导班子调整工作的意见》，确定普通中学党政要分工，领导成员要少而精，实行党支部领导下的校长负责制；1985年5月27日，中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，规定学校逐步实行校长负责制，建立和健全以教师为主体的教工代表大会制度。1993年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）指出：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠教职员工办好学校。”“实行校长负责制的中小学和其他学校，党的组织发挥政治核心作用。”这是改革开放以来中央文件第二次提到学校内部领导体制改革。从《中共中央关于教育体制改革的决定》发表到《纲要》发表，历时8年。至此，校长负责制这一新的领导体制已完全确立。

总之，自1985年以来，我国中小学的管理结构主要是以校长负责制为核心的管理结构。校长负责制的核心是校长全面负责，校长是学校的法人代表，在学校里拥有最高的决策权和指挥权；党支部起保证监督的作用，校长要主动接受党组织的监督，在干部任免和重大决策上要主动征求党组织的意见，要定期向党组织通报工作，并认真听取党组织的意见和建议；要充分发挥教职工代表大会民主管理和监督的作用，校长要定期向教职工代表大会报告学校工作，让教职工代表审议，提出意见和建议。制定学校的重大规章制度，应提交教职工代表大会审议、修订、通过。校长、学校党组织、教职工代表大会这三要素之间相互制约，互为补充，缺一不可，形成有机结合的统一体。因此，正确认识和处理好三者之间的关系，是实行校长负责制的关键。目前普通中小学的一办（办公室）、三处（教务处、总务处、政教处）成为普通中小学组织结构的一般模式。

我国普通中小学组织结构以及各机构的基本职能

校长办公室：在校长领导下处理日常校务的办事机构。教导处：组织管理学校教学和学生思想政治教育。有些学校将教导处分为教务处和政治思想教育处。总务处：管理后勤服务系统，如经费安排、物资供应保管、校舍修整、设备安置、校办产业等。教研室：以科目为依据建立的研究性组织，不是行政性组织但行使一定行政职能；组长要组织教学研究，检查教学进展，帮助新教师以及教师业务水平和教学能力提高。年级组：同一年级的教师组成的集体。使得教育教学活动能有效沟通，全面掌握教学进展和学生的综合表现。

我国普通中小学基本组织结构图

此外，我国《社会力量办学条例》第21条规定：“教育机构可以设立校董会。校董会提出校长或者主要行政负责人的人选，决定教育机构发展、经费筹措、经费预算决算等重大事项。”《民办教育促进法》第19条更明确地规定：“民办学校应当设立理事会、董事会或者其他形式的决策机构。”可见，民办学校的控制权属于理事会或董事会。《民办教育促进法》第21条更具体地规定了理事会或董事会的职权，包括：“（一）聘任和解聘校长；（二）修改学校章程和制定学校的规章制度；（三）制定发展规划，批准年度工作计划；（四）筹措办学经费，审核预算、决算；（五）决定教职工的编制定额和工资标准；（六）决定学校的分立、合并、终止；（七）决定其他重大事项。”这些法律条款规定了我国民办学校的学校结构。

（二）我国与其他一些国家中小学学校结构的差异

从某种程度上说，以科层制为组织特征的中小学学校组织结构，在国内外并无太大差异。当然，有些国家的学校组织结构正在发生很大变化，例如从科层组织向扁平化组织方向发展。但是，从权力结构而言，这种差异要较大一些。西方一些国家中小学校的结构一般是董事会（理事会）下的校长负责制，尽管校长具有很大的权力，但是，这种结构注重学校内部权力的分散和参与，家长、教师、学生、社区、社会知名人士等以合法身份参与学校管理，多方利益和权力主体互相制衡。例如，美国董事会必须代表不同社会集团和阶层的利益，其成员往往包括各方面的代表，有政府官员、企业家、法官、律师、牧师、校友、其他社会名流等。英国学校董事会在人员构成上坚持公平的原则，即家长代表、社区代表、教育局代表和学校教职工代表的人数应大体相等。日本中小学实行校长负责制，但强调全体教师参与、分担校务，共同经营管理学校。意大利则是由学校管理委员会、学校教师理事会和学生家长委员会共同管理，当然决定权在学校管理委员会。由此可见，在国外的中小学校中，校长权力处于多方面利益主体的制衡中，学校结构较为合理。在我国，由于学校与教育行政部门的权力垂直关系明显，校长权力往往缺乏横向的制约，导致学校决策权集中在校长个人手里，党支部监督和教代会这两翼的制衡力量远未实现，这都是未来学校结构变革的方向。

三、学校结构变革

20世纪80年代中期以来，无论是实行中央集权教育行政管理体制的国家，还是采取地方分权制的国家，学校结构都在发生重大变革，而且具有一些共同的特征。

（一）促使学校由权威结构向专业结构转变

如今，许多学校的结构保持着权威结构模式。学校结构是自上而下的，权威结构是机械的，权力与权威几乎完全依靠严格的组织结构。高度科层化的结构不仅影响教师教学的积极性和创造性，对学生的学业成就与创新也会有消极影响。传统的学校组织结构是科层制的取向，组织结构模式基本上是金字塔式的。校长与员工之间的关系是上级与下级、管理与被管理、权威与服从的关系。组织结构上的科层管理体制决定了组织结构层次、组织成员之间的关系和组织管理的科层取向。这会导致学校的科层化与教师的日益专业化之间可能会有持续不断的冲突。如果学校的组织结构变得更加专业化，那么，化解冲突和紧张的机会将会大大增加。如果科层化特征与教师的专业化相互补充，就会减少教师与管理人员之间的冲突，提高学校效能。因此，当今学校结构变革的一个重要内容就是如何促使权威结构向专业结构转变，在科层取向与专业取向之间找到平衡，使学校走向专业科层制结构。

专业科层制是一种较为理想的结构，也是当今学校结构变革的目标之一。而专业科层制的组织结构是扁平化的。20世纪末，随着全球化、信息化尤其是知识经济的到来，一系列新的因素开始冲击传统的组织模式。没有生机、缺乏创新的半封闭直线制组织系统已无力应付日新月异、具有个性和创造力的信息化和知识化社会的挑战。传统的金字塔式的学校组织结构是：校长——副校长——中层干部——年级组长、教研组长——教职员工。从校长到普通教职员工，中间至少有三个管理层次；而扁平化组织结构可以精简为：校长——年级组——教职员工，校长直接管理年级组，教务处、政教处、总务处等中层部门为校长、年级组和教职员工服务。总之，扁平化组织结构使上级的施令变成了同伴的协调，从熟练的操作者变成了知识的工作者，从被动的重复性的劳动变成了主动的关心和创新，注重团队精神，从而实现“共同愿景”。

（二）赋予学校更多的自主权

一个组织越是受到外部的控制，就越容易出现集权化和科层化。如今，人们普遍希望通过重新设计学校结构，使学校走向更大程度的分权化与更高程度的专业化。当今许多国家学校结构改革的一个重点内容就是促使学校由权威结构向专业结构转变。完全理想的学校结构是专业模式，这在现实中是很难实现的。但是，促使学校走向准专业科层制或专业科层制则是可能的，也是改革者们孜孜以求的目标，即通过赋予学校更多的自主权，促使校长专业化和教师专业化的实现。

例如，美国“学校董事会”和韩国“学校运营委员会”都实现了学校管理的自治，是一种民主化运营模式的领导机构。从宏观上来看，从美国基础教育的管理机构和决策过程看，政府注重从宏观上管理，而具体的管理权力主要下放给社会、基层和学校，因此学校董事会（或董事长）是学校的法人代表，对学校财产拥有法人所有权；职业校长由学校董事会聘请，直接对学校董事会负责，接受董事会的委托专职从事学校经营工作，拥有学校的经营权，政府不得干涉学校的具体工作。州、郡、市和学区的教育董事会与当地教育局关系相对独立，它们负责社会与政府的联系，代表社会依法对本地教育进行决策，所作决策交由政府教育部门执行；同样，“学校运营委员会”也打破了韩国政府集中控制教育的局面，实现了学校所有权与经营权的分离，向其宪法规定的教育自治的目标迈出了实质性的一步。

在我国，1994年《中共中央关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》第十五条即指出：学校教育、家庭教育、社会教育应紧密配合。学校要主动同家长及社会各方面密切合作，使三方面的教育互为补充、形成合力。近年来，我国也在不断推进学校结构的变革，向学校放权，例如，新课程改革促使校长获得了更多的权力，其中最主要的就是课程设置权。但是，我国现行的校长负责制还需进一步加以完善。一方面要向学校放权，使学校在人事权、办学权、财产权和课程设置权等方面，真正具有相应的权力；另一方面要对校长的权力进行监督，防止校长权力膨胀和扩大。

（三）赋予家长和社会人士参与权

学校结构的另一个变化就是赋予家长和社会人士参与权，促进学校管理的民主化。结构决定着功能，学校结构的优化，必将扩大学校的功能。家长与社会人士的参与是当今学校结构与功能变化的一个显著特点。家长和社会人士参与学校的管理，这是家庭教育权和社会教育权的体现。在国外，为了保证家长和社会的参与，法律、政策和相应的制度是家长参与的重要保障和支持。

例如，在英国，1998年的《学校水准·结构法》规定，把原来的公立学校改编成共同体式的学校，不论学校的规模与类型，学校理事会中家长代表的数量要增加，家长的任务也要扩大。学校理事会中还必须有教职员的代表，但没有学生代表。家长和教职员代表要从各种组织中选出，任期4年。家长代表要广泛听取家长们的意见，并向理事会汇报。家长的种族、阶层是多样的。在新西兰，中小学校董事会由5位家长互选委员、1位校内教师互选委员、校长等人士组成，目的在于使各种专业人士有机会参与校董事会，以增进决策权力的公平性。在20世纪70年代，德国确立了新型的“合议制学校”，几乎所有的州实现了教师、家长、学生共同来参与学校经营。1992年的《学校法》规定了“学校议会”的设置，尽管现在这类机构的名称、构成、权限都有所不同，但在16个州全部设置。这些都表明德国在吸纳家长及其他人士参与学校管理，推动学校决策民主化方面所做出的种种努力。

在我国香港，香港特区立法会2007年通过了《校本条例》，规定全港津贴学校最迟必须在2012年成立包括家长和教师代表组成的法团校董会，从而翻开了香港学校管理新的一页。在台湾，1996年《教育基本法》第八条明确规定：“在国民教育阶段内，家长有参与子女学校教育事务的权利。”基于此，各级学校纷纷成立“学生家长会”，邀请家长参与和监督学校管理。“学生家长会”扮演着学校教育“合作伙伴”的角色。

总之，家长不再是学校教育的旁观者，而是学校教育的参与者和合作伙伴。“家长参与”是近几十年来各先进国家推动教育改革的主要现象之一。其主要精神是借由下而上的社会运动，重建学校的结构，以加强学校的自主性，提升教师与校长的专业素质，促进学校决策民主化，推动学校发展。

（四）重视非正式结构的功能

科层组织强化了学校正式结构的功能，忽视了非正式结构的作用。非正式结构具有哪些功能？第一，非正式结构有助于员工对政策的理解和传播。例如，小群体的联合、非正式沟通网络、以非正式领导为中心的纪律网络以及各种教师群体间的地位结构，因为通过这些非正式结构传播的方式，政策可能更容易被教职员工所接受。事实上，一些非正式群体要比其他群体更有声望和实力。第二，除了形成非正式的社会结构，还会出现非正式的共享价值与信念——规范取向。在学校组织中，通过教职员工之间默会知识的交流，不仅促使大量信息的即时共享变成可能，更重要的是，实现了价值分享、目标分享、专门知识和技能的分享、工作任务的分担、决策的共同制定、风险的分担，以及产生共同愿景。第三，非正式结构对正式结构是有益的补充，非正式组织有助于提高凝聚力。正式结构的沟通渠道都是不充分的，需要非正式沟通系统加以补充。社会关系的形式常常强调友谊、合作与群体的保存。非正式群体是自发地、根据共同的兴趣与友谊而产生的。在学校组织的发展中，那种直接的控制和过多的干预往往不利于发挥人的积极性，团队组织更依赖成员之间的合作和沟通，其实质是依赖于人与人之间默会知识的交换或交流。虽然是一些小的事件，如共同参加活动、利用午餐时间交谈、共有教室等，能够形成一种热情友好的氛围，这种社会粘合剂足以让学校成员感到他们是属于这一群体的。凝聚力和团结是非正式群体的副产品。第四，与正式的等级制度、非人格化以及正式权威不同，在非正式组织中，这些不起主导作用，因为个性化的需要是非正式组织的动因，这有助于维护个体诚实、自我尊重和人格独立。因此，学校结构的改革离不开正式结构和非正式结构的变革。充分认识非正式结构的价值，不仅改变学校的人际关系，塑造信任机制，更为重要的是能够提高效率，增进人的创造性和主动性。

[1] 孙培青：《中国教育管理史》，人民教育出版社，2001年，第203页。

[2] 孙培青：《中国教育管理史》，人民教育出版社，2001年，第502～503页。

[3] 范国睿：《学校管理的理论与实务》，华东师范大学出版社，2003年，第287页。

[4] 范国睿：《学校管理的理论与实务》，华东师范大学出版社，2003年，第287页。