（一）从政策制定过程看

1.单一——微调时期（1978-1984年）

该时期，河南省对学生实行“免费入学加助学金”的政策。由于这一时期人均收入水平较低，虽然不需要支付学费，但是接受高等教育的杂费、生活费、交通费等成本仍然给受教育者及其家庭带来了一定压力，因此人民助学金政策的执行在很大程度上解决了受教育者的后顾之忧。但是单一的人民助学金形式不能有效地激励受教育者提高学习效率，1983年奖学金制度的建立使学生资助从单一的助学金模式变革为人民助学金与奖学金并存的模式，提高了学生的学习积极性，并引导大学生选择国家急需的专业，这一模式持续到1986年。总的来说，这一模式存在着学生资助形式单一、资助来源窄、资助水平较低的问题。这一时期河南省自费走读生的招收，标志着传统的计划招生体制引入了市场调解手段的萌芽，既增加了学生的入学机会，又能部分弥补学校经费不足的问题，受到了群众的好评。但是自费走读生招收规模较小，还不具有影响高等教育全局的力量。

2.增量——开放时期（1985-1992年）

1985年中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》后，学费制度改革提上了日程。1986年人民助学金制度被取消，河南省开始对高校入学新生实行奖学金和贷学金制度，先以郑州大学为试点，1987年后在高校新生中全面推行。1989年河南省开始在高校新生中实行收取学杂费和住宿费制度，每生每年学杂费标准为100元，住宿费标准为20元。1992年学杂费标准上升至200元。同时，学生资助标准也有上涨，如高等师范、农林院校的专业奖学金在原有每生每月22元标准的基础上，每生每年增发生活补助费160元。由于这一时期自费生招收规模不断扩大，河南省实行以国家任务招生为主，以招收委托培养生和自费生为辅的“双轨制”。1992年河南省明确自费生的收费方式为“每年按2000～2500元的标准向学校一次交清全部培养费用。在校期间享受奖学金，不享受助学金和医疗补助”。经过上述政策的制定，原有的免费高等教育模式已被打破，新的国家和个人共同分担高等教育费用的模式在新的学生资助体系的支持下逐步建立起来。

3.多样——转型时期（1993-1998年）

该时期，河南省地方财政收入、城镇居民可支配收入、农民人均纯收入都有了很大程度的提高。老百姓在思想上已经接受了缴费上学的理念，并且在经济上具备了支付高等教育学费的能力，高等教育入学人数持续上升，这些都为收费制度改革奠定了良好的基础。1993年河南省对学生贷款制度的改革和对贫困生资助政策的制定，也对收费制度改革形成了有效的支持。1994年我国高校招生“并轨”改革启动。1996年河南省教委、省物价局、省财政厅下发《关于我省普通高校1996年“并轨”生学费标准及有关问题的通知》，确定郑州大学等10所省属普通高校实施招生并轨改革。“并轨”生的学费标准为每生每年1500～2500元（不含住宿费），但住宿费和住宿管理费按照省里有关规定收取。同时要求国家核拨的奖贷学金和困难补助不得减少，并要从所收取“并轨”生学费中拿出20%～30%，以奖贷学金和困难学生补助的形式返还给学生。对家庭经济困难的学生，要按照规定减免学费，同时进一步完善奖、贷学金和勤工助学制度等配套政策和措施，确保学生不因家庭经济困难而辍学。这些政策的制定保证了1997年普通高校招生“并轨”工作的顺利完成。

4.多元——发展时期（1999-2008年）

该时期，河南省高等教育规模迅速扩大，高等教育结构得到了较大调整，多元化的高等教育投资机制逐步规范和完善，学生收费制度逐渐成熟，同时学生资助制度开始采用金融贷款等新手段来进行创新。2000年后河南省开始推动助学贷款的实行。2004年河南省委、省政府下发《关于加快高等教育改革与发展的意见》，提出高校可以按照学校办学水平和专业类别拉开学费收费档次，允许学校在一定幅度内自主调整。实行学分制的学校按照规定的学分收费项目和标准收费。民办高校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门批准并公示。在学生资助方面，该文件指出，教育、财政、金融部门和学校要通力合作，完善助学贷款管理办法，大力推进助学贷款业务的开展，使之逐渐成为资助经济困难学生的主渠道。充分发挥“河南省政府奖学金”的作用，奖励家庭经济困难的优秀学生。高校继续实行“绿色通道”制度，不断完善以“奖、贷、助、补、减”为主要内容的资助体系。河南省教育厅、发改委、人事厅等单位联合印发的《关于进一步促进民办高等教育发展的意见》指出，对民办普通高校的受教育者，开展国家助学贷款业务，省财政按照省属公办普通高校的贴息办法、贴息比例给予贴息。2005年河南省相关部门与国家开发银行合作建立“强化高校管理，激励约束并重，各方共担风险”的国家助学贷款“河南模式”。由国家开发银行提供的首批1.9亿元国家助学贷款发放到河南省32所高校的4万名学生手中。从此以后，助学贷款的“河南模式”得到了社会的广泛认可，取得了较好的成效。河南省还不断对高校收费项目和标准进行规范，并提高奖学金标准，设立国家励志奖学金，扩大资助面，逐步完善学生资助体系。

（二）从政策执行过程看

1.高校学生欠费现象日渐突出

自1997年河南省高校全面实行收费并轨以后，由于相对于居民收入的增长速度，居民教育支出增长更为迅速，与收入水平之间的差距逐渐拉大，加上其他政策原因，高校学生欠费现象越来越突出。具体表现为欠缴学费的学生人数越来越多，欠费率逐年提高。2000年以前，河南省各院校学生欠费金额一般在几万元至几十万元之间，但是到2002年前后，大部分院校学生欠费金额达到五六百万元至一两千万元之间。个别院校学生欠费率甚至达到30%以上。虽然河南省高校坚持“决不让一个贫困大学生因经济困难而辍学”的原则，为经济困难大学生开启了入学的绿色通道，但是越来越沉重的欠费负担给高校的正常运行带来了不小的压力。多元化学生资助体系的建立对减少学生欠费现象起到了重要作用。尤其是对于因家庭经济困难而引起的学费拖欠，国家助学贷款政策的实施，使得学生欠费现象在贷款资助实际到位后有了很大的改观。

2.国家助学贷款政策在实施中出现了很多新的问题

根据河南省郑州经济管理干部学院2002年的调查[1]，在国家助学贷款实行过程中出现了校银合作一冷一热的现象，首先就是因为出台的文件仍然存在着一些不够完善的地方，银行需要把文件中的一些原则性规定细化为具体可行的操作办法；其次，贷款风险较高，使得银行积极性降低。虽然文件中规定各商业银行发放助学贷款，发生呆坏账分别由各商业银行总行核实后，按实际发生额在所得税前按规定核销，但这种摊派性的行政任务与商业银行作为企业而遵循的市场规则是相悖的。此外，当时国家还没有建立一套完整的学生信用档案体系，对信用贷款无法有效约束。调查还发现，学校的办学实力、教育质量、社会信誉决定了学生的就业情况，进而影响到银行发放贷款的积极性。各银行为了防范助学贷款风险，制定出一系列“补充规定”，办理程序趋向复杂化，办理效率低，速度慢，不能满足经济困难学生及其家庭的需求。

3.建立国家助学贷款“河南模式”

为了更好地保障贫困学生接受高等教育的机会，在教育部和河南省政府的领导下，2004年河南省与国家开发银行密切合作，探索建立了“强化高校管理，激励约束并重，各方共担风险”的国家助学贷款“河南模式”，在一定程度上解决了管理方面存在的问题，在全国率先取得了重大突破。该模式主要有以下特点[2]。

第一，进一步完善风险补偿金的管理、使用办法，建立激励约束机制。一是改革风险补偿金的管理办法，将风险补偿金由直接支付给银行作为收入改变为由国家开发银行作为专项资金进行管理。二是将风险补偿金的支付与高校的管理绩效直接挂钩。贷款到期后，视其还款情况对相应的风险补偿金进行结算。若学校管理得好，贷款违约额低于缴纳的风险补偿金数额，剩余部分全部奖励给高校；若学校管理得不好，贷款违约额超过缴纳的风险补偿金数额，高出部分由教贷中心、高校和国家开发银行按比例分担。三是用风险补偿金补偿后的违约本息由高校继续催收，回收的贷款本息及罚息返还高校。四是合理确定风险补偿金的比例。如果风险补偿金的比例过高，财政和高校负担过重，会影响贷款的发放量；若风险补偿金的比例过低，则不利于激励机制的建立。在深入调查研究和友好协商的基础上确定风险补偿金的比例为14%。

第二，建立“两个平台”，即以河南省教育贷款管理中心为管理平台，统一管理全省的国家助学贷款业务；以各高校助学贷款管理机构为操作平台，全面管理对学生的贷款受理、审核、合同签订、贷款本息催收、贷款信息管理等国家助学贷款管理的具体事宜。这样，可以有效地加强对国家助学贷款的管理，大大分散了银行方面的工作难度和压力，同时克服了管理和责任相互脱离的状况。

第三，建立国家助学贷款计算机网络管理信息系统。该系统不仅要满足银行业务管理的要求，又要满足国家助学贷款信息与人民银行个人诚信系统、教育部等有关部门信息系统相关数据的衔接。该系统的建立，可以为国家助学贷款业务的开展提供技术支持。因而金融机构在该时期高等教育投资中的地位日益突出，并且发挥了积极作用，为河南省高等教育的快速、健康发展做出了突出贡献。“河南模式”的创新，使得学生贷款政策在多元——发展时期的有效性得到了较大提高。

（三）从政策执行结果看

1.增量——开放时期（1985-1992年）

1989年，河南省高等教育学费总收入为726.4万元，占地方GDP、居民储蓄和财政支出的比重分别为0.009%、0.026%和0.083%，这三个指标都不到0.1%。随着高等教育收费金额的扩大，学费总收入逐步提高，占地方GDP、居民储蓄和财政支出的比重呈现出不断上升的趋势。到1992年，这三者的比重分别达到了0.011%、0.023%和0.119%。但是总体而言，学费收入还处在一个比较低的水平上，高等教育的主要收入还是以财政支出为主。

从生均学费水平占城镇居民人均纯收入的比重来看，比重维持在相对较低的水平。在该时期的前四年内，只有1990年突破了10%，达到了13.41%。其余的年份都维持在10%以下。而从生均学费水平占农民人均纯收入的比重来看，比重水平相对较高，相对于当年农民纯收入的19.47%、32.26%、23.73%和27.19%。从人均纯收入绝对值来看，城镇居民人均纯收入远高于农民人均纯收入，并且二者之间差距呈现不断扩大的趋势。1985年，城镇居民人均纯收入为653元，而农村居民纯收入为328元，二者之间的差额有将近一倍；1992年，分别为1608元和588元，城镇居民人均纯收入是农村居民纯收入的三倍，1989年，生均学费占农村居民人均纯收入的比重为19.47%，是城镇居民的2.5倍。到了1992年，这一指标扩大了3倍。这说明高等教育收费后，农村居民的经济负担远远高于城镇居民。从这一时期的学生资助力度来看，生均资助金额基本上相当于生均学费水平，有效地解决了高校在校生的学习和生活问题，群众的满意度较高。

2.多样——转型时期（1993-1998年）

该时期，随着高等教育在校生数从1993年的105414人增加到了1998年的148935人，学费收入比重也从1993年的2.88%快速增长到1998年的21.02%。从学费总收入的绝对值来看，1998年河南省高等教育学费总收入达到了2.956亿元，总量上比1993年提高了3.53倍，占河南省GDP、居民储蓄和财政支出的比重分别提高了0.03%、0.03%和0.95%，比重提高较小。

从生均学费水平占居民人均收入的比重来看，一方面，比重增长过快；另一方面，城乡差距一再拉大。在1993年前，生均学费水平一直保持在10%以内。随着生均学费水平的提高，生均学费水平占城镇居民人均纯收入比重1993年达到了33.93%，比前一年提高了28个百分点。1994年和1998年，生均学费水平占城镇居民人均纯收入的比重分别达到了45.67%和40.83%。也就是说，城镇人均纯收入的1/3用于支出高等教育的学费。而由于农村居民人均纯收入提高相对缓慢，1993年生均学费水平占农村居民人均纯收入比重达到了95.71%，比1992年提高了70个百分点。在1994年甚至达到了131.46%，表明了生均学费水平远远超过了农村人均纯收入水平。1994年生均学费水平占居民人均收入比重的城乡差距达到了85.79个百分点。

生均学费快速增长，生均助学金增加缓慢并低于生均学费，二者差距呈现出不断扩大的趋势。1998年，生均学费金额达到了1723元，比1993年增长了1000多元，而国家资助金额为514元，仅增长了290元，增长金额远低于学费的增长速度。因此，这一时期的学生资助政策有效性较低。

3.多元——发展时期（1999-2008年）

河南省高等教育经费来源中，财政投资所占比重从1999年的53.91%下降到了2008年的44.7%，学生收费所占比重却从1999年的28.24%上升到了2008年的44.08%。也就是说，2008年在高等教育经费来源中，财政投入和学生收费所占比重已基本持平。

图9-4 1993-2008年间河南省高等教育投资结构中财政性经费与学费比重变化图

总学费收入占地方GDP、居民储蓄和财政支出的比重逐步提高。从学费总收入占河南省国民生产总值的比重来看，1999年以前，总学费收入占河南省GDP的比重一直保持在千分之一以下。到了2000年，这一指标突破了千分之一，达到了0.154%，2001年达到了0.205%，这也是学费收入占GDP比重提高最快的几年。从总学费收入占居民储蓄的比重上来看，总体上还是处在一个比较低的水平上，同时也呈现出缓慢增长的趋势。1999年，这一比重为0.149%，到了2008年，这一指标达到了0.691%，平均每年递增千分之一左右。

这一时期生均学费水平快速提高。1999年，河南省高等教育生均需要支付学费为2603元，比上年提高了900元，增长了51%。2008年，河南省生均学费水平到达了5584元，是1999年学费标准的2倍。生均学费占城镇居民人均纯收入比重较高，并呈现出下降趋势。1999年，河南省生均学费水平占城镇居民收入的比重为57.43%，到2000年提高到了72.05%，也就是说城镇居民人均纯收入中的70%都用于支持高校在校生的学费。此后开始出现下降趋势，2007年下降到了35.25%。从生均学费占农村居民人均纯收入的比重来看，2000年这一比重达到了最高值172.93%，农村居民至少用两人的收入才能供养一名大学生。

然而生均资助金额增幅较慢。2000年生均资助金额为818元，与生均学费水平之间的差距扩大到了2600元，2007年生均资助金额才提高到1054元，相对应的生均学费却上涨到了4046元，2008年生均资助金额提高到1407元，生均学费却上涨到了5584元，生均资助金额与生均学费水平间的差距不断加大。2007-2008学年度，全省用于高校和中等职业学校的资助资金达到28.1亿元，其中：各级财政和学校投入约22.6亿元，相当于上一学年度的3倍；发放国家助学贷款5.5亿元，较上年略有增长。受资助的家庭经济困难学生达249万人次，其中高校资助82万人次，家庭经济困难学生均得到了一定资助[3]。但是从生均资助与生均学费的比较来看，它们之间的差距还是比较大的。学生资助政策的有效性因学费的飞涨而受到消极影响，这说明今后的学生资助政策仍需加强。

总的来看，河南省高等教育学费收入由1978年的零收入到2008年的588999.7万元，可谓发生了天翻地覆的变化，其中如果从学费政策实施之初（1989年）的726.4万元计算起，到2008年增长了约810倍。其中增量——开放时期（1989-1992年）增长了0.91；多样—转型时期（1993—1998年）增长了3.53倍；多元——发展时期（1999—2008年）增长了8.07倍。这说明学费总收入增长最快的是在多元——发展时期。

生均学费水平在增量——开放时期（1989-1992年）增长了0.6，多样—转型时期（1993—1998年）共增长了1.59倍，而在多元——发展时期（1999—2008年）共增长了1.15倍。这说明生均学费水平增长最快的时期与学费总收入一致。而生均资助额在增量——开放时期（1989-1992年）增长了0.25，多样——转型时期（1993—1998年）增长了1.33倍，而在多元——发展时期（1999—2008年）增长了0.17。可以看出，生均资助水平增长最快的时期是在多样——转型时期，在多元——发展时期反而慢下来；三个时期增长速度都低于生均学费水平的增长速度，特别是在多元——发展时期，表现尤为突出，这也说明了学生资助水平亟待提高。

[1] 郑州经济管理干部学院课题组.关于河南省高校助学贷款实施情况的调查研究［J］.郑州经济管理干部学院学报，2002（01）：28-31.

[2] 张可.河南省助学贷款现状及其制度完善［J］.法制与社会，2007（10）：719-720.

[3] 河南省委高校工委办公室，河南省教育厅办公室.教育要情[Z].2008（42）.