（一）从政策制定过程看

1.单一——微调时期（1978-1984年）

该时期，是包括河南省在内的全国各地，包括高等教育事业在内的各项社会事业的恢复发展时期。党的十一届三中全会召开后，河南省各项事业迅速摆脱“**”的影响，走向恢复、调整和提高的道路。该时期人民温饱得到了解决，但少有积蓄，没有能力为接受高等教育支付成本。当时的计划经济体制又决定了企事业单位、社会团体等社会组织不可能有资金和权力去捐资助学。民间社会财富尚未得到较好的培育和积蓄，与境外的开放与联络刚刚恢复，国内外的个人捐赠条件尚不具备。此外，与计划经济相适应，当时我们实行的是高度集中的国家银行体系。实行“统存统贷”的银行，根据国家的生产、销售计划提供资金，仅仅扮演会计出纳的角色，分支机构没有经营自主权，更不可能对高校进行融资支持。因此，政府财政在高等教育投资中的主导责任显得尤为重要和突出，采取财政投资为主的高等教育投资政策，并对学生免收学费、发放助学金，允许高校通过校办企业创收，向委培生和自费生收费等的高等教育投资政策符合当时的经济社会发展状况。政府财政投资政策主要解决的问题：一是财政尽量多拿一些钱给教育，二是如何将有限的经费合理地配置到各个学校。

2.增量——开放时期（1985-1992年）

1990年 11月，河南省第五次党代会提出了“科技兴豫，教育为本”的战略方针，坚持把发展教育事业作为振兴河南的基础。1989年，河南省开始实行按学年度收取学杂费和住宿费制度，1989-1992年，生均学费水平分别为89元、170元、128元、160元，相当于当年城镇居民可支配收入的8%、13.4%、9.24%和9.95%，相当于当年农民人均纯收入的19.47%、32.26%、23.73%和27.19%，在这样的经济形势和支出比例下，让人民群众分担一部分高等教育成本是可行的。河南省城乡个体企业蓬勃发展，所有制结构发生了明显的变化，在此背景下，鼓励高校利用自身的人才、智力等优势参与社会经济活动，获取一定收益以弥补教育经费不足，在思想上、制度上、环境上都具备了一定的基础和可行性，因此出台指导高校创收的政策是十分必要的。同时，随着对外开放的深入，境外金融机构也逐渐参与进来，因此出台相关政策规范和保障高校信贷融资也很急迫。但从省内金融机构来看，受国家宏观政策的限制，河南省内金融机构参与高校投融资的可能性还很小。此外，我国改革开放刚刚起步，人们的生活还不富裕，社会财富积累不足，个人或团体对高校的捐资助学行为尚不多见。该时期的政府财政投资仍然占据高等教育投资的绝大部分份额，政府财政投资政策主要是顺应高校管理体制改革的趋势，简政放权，提高高校经费使用的自主性、自律性。鼓励高校根据自身优势发展校办产业，提供社会服务，积极创收。为此，1992年，河南省委批转了省委宣传部、省教育厅党组《关于河南省高等学校管理体制改革的若干意见（试行草案）》，提出了扩大学校办学权限，扩大学校财务管理权限，改进学校内部领导体制的若干办法。[4]

3.多样——转型时期（1993-1998年）

1993年1月国务院转发《关于加快改革和积极发展高等教育的意见》，其中提出要逐步建立财政拨款为主、多渠道筹措经费的投资体制。该时期，河南省地方财政收入、城镇居民可支配收入、农民人均纯收入都有很大程度的提高。老百姓在思想上已经接受了缴费上学的理念，并且在经济上具备了支付高等教育学费的能力，同时，积极探索多渠道筹措高等教育经费，这些都为高等教育投资体制的改革奠定了良好的基础。该时期河南省的教育经费主要由政府和学生共同承担，其他经费来源的比重仍然很低，但政府投入所占的比重开始下降。政府财政投资政策主要是进一步划分政府间投资责任，提高高校自主权。实行成本分担机制，允许学校按培养成本的一定比例收取学杂费，以开辟新的经费渠道。

4.多元——发展时期（1999-2008年）

该时期是河南省高等教育跨越式发展的关键期，高等教育规模迅速扩大，高等教育结构得到较大调整，多元化的高等教育投资机制逐步规范和完善。与此相适应，政府财政投资政策的主要方向：一是进一步加大政府投资高等教育的力度，为河南省高等教育大众化提供更有力的支持。2004年3月22日，河南省委、省政府下发的《关于加快高等教育改革与发展的意见》指出，“省、市政府要确保国家举办的高等学校的经费逐年持续稳定增长。确保财政预算内教育经费的增长高于财政经常性收入的增长，使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，并逐步达到全国平均水平。” “今后要实行省与省辖市分级办学，财政供给体制要保持相对稳定，市级政府要强化责任意识，切实保证对所举办高等学校的经费投入。……逐步提高高等学校基础设施投入在省、市政府本级基本建设统筹资金中的比重。”二是学生培养成本分担机制基本形成，学杂费所占比例与财政投入所占比例大体相当；利用信贷资金应对高校扩招的跨越发展需要成为必然选择；学校创收、社会捐赠也成为学校经费的必要补充。三是明确重点的投资方向，使高等教育资源投入产生更大的效益。2001年9月6日，在河南省教育厅印发的《河南省高等学校管理体制改革和布局结构调整方案》中提出要加大对新组建高校的财政投入。2004年下发的《关于加快高等教育改革与发展的意见》指出，增加财政专项资金，支持重点学校、重点学科和重点实验室建设，支持“人才强校工程”的实施。省、市政府要设立高校信贷贴息专项资金，用于所属高校经批准的教学、科研和基本建设项目的贷款贴息。

应该说，各时期的高等教育政府财政投资政策都是依据国家重大决策要求和精神，立足当时的河南省情，为解决当时河南省高等教育经费问题而提出的有针对性的举措，具有很强的指导性、时效性和适应性。

（二）从政策执行过程看

1.政策执行主体

高等教育投资政策执行主体主要是政府相关部门和各高校相关处室。政府层面，河南省高等教育财政管理机构主要包括四部分，即计委、教委、财政厅和其他厅局教育处（或社会处）。其间为了进一步加强对教育经费的筹措、管理和使用，有关部门先后调整加强了教育经费管理部门的配置。1996年省教育厅将计财处分设，专门成立了财务处；2000年省财政厅将行政事业财务处分设，专门成立了教科文处。各高校逐步将财务工作从后勤处分离出来，专门成立财务处，负责管理本校经费的分配、使用。高等教育投资政策执行组织日益健全，逐步形成了一个机构健全、协调配合的执行组织体系。并且随着教育事业的发展，教育厅和高校的财务工作队伍日益壮大，工作人员除了在数量上稳中有升外，整个工作队伍的平均年龄逐渐降低，学历结构、职称结构不断优化，大学本科以上学历人数不断增加，专业化程度逐步提高。

2.政策执行客体

从政策执行客体看，在单一——微调时期，作为一个人口众多、经济不发达、教育规模庞大的省份，穷省办大教育的省情使得河南省教育投资十分有限。在这种情况下，河南省的高等教育经费更是捉襟见肘。1978-1984年河南省高等教育经费占教育总经费的比例分别为5.99%、5.50%、7.85%、7.81%、7%、3.62%和4.78%，一直维持在8%以下运行，而同期全国的比例约在15%。在增量——开放时期，高等教育投资政策主要是处理高等教育投入机制和高校自主权的问题。这一轮高校财务管理改革的核心是通过高等教育经费筹措、分配和使用权力下放，授予学校更大的自主权，促进学校同日益活跃的经济部门加强联系，通过学校自身的努力谋求经费来源的扩大和资源使用效率的提高。在经费短缺的情况下，由“基数加发展”的简单估算模式，变为实行“综合定额加专项补助”的简单公式加估算的拨款模式，将高校的教育经费与其事业发展计划和学生人数紧密挂钩，以此来确定高等教育经费的投资方向和数量，有利于经费的合理配置，有利于高校多申请招生计划、多招学生，有利于增强高校经费管理的自主性和责任感，有利于提高经费使用效率。多样——转型时期财政投资政策所要解决的政策问题主要是进一步明确政府间高等教育投资责任。随着中央对办学和投资责任的不断下放，很大程度上激发了地方政府投资高等教育的积极性，增加了地方政府对高等教育的投资责任。多元——发展时期政府财政投资政策所要解决的问题主要是伴随着扩招带来的经费不足问题，提高经费使用效益以及高校债务化解等问题。扩招以后经费不足是河南省高等教育面临的关键问题，省委、省政府高度重视，采取多种措施，筹措高等教育经费。2004年，省委、省政府专门召开全省高等教育工作会议，下发了《关于加快高等教育改革与发展的意见》，指出进一步加大政府对高等教育的投入，并通过多种途径筹措高等教育经费。在20世纪90年代以后，为提高教育经费的使用效益，使得有限的教育投入能够在某些重点领域实现突破，中央政府开启了一些大型的高等教育专项资金项目，如“211工程”和“985工程”。河南省也增加了财政专项资金，支持重点学校、重点学科和重点实验室建设，支持“人才强校工程”的实施。从政策目标群体对政策的认同度来看，该时期的高等教育投资政策在相关政策目标群体中的认同度较高。

3.政策执行的监督约束力

单一——微调时期河南省的高等教育投资尚未建立一套严格的监督、检查和反馈制度，1983年6月，河南省审计厅成立。1984年，省教育厅在计财处设立了兼职审计人员，而高校尚未设立审计机构和安排人员。增量——开放时期，河南省加强了对高等教育投资政策执行情况的监督检查力度，在机构、人员、制度等方面不断完善。1986年9月，省教委设立了审计科。1989年，省属本科院校基本上都建立了内审机构，配备了专职审计人员。多样——转型时期，河南省对高等教育投资政策执行情况的监督检查不断完善。在制度上增强了对高校的宏观调控能力，规范了学校的经济行为，使学校的经济活动有章可循、有法可依。在组织上，1997年3月，省教委成立“河南省豫教审计师事务所”。同年5月，省教委监察室挂审计处牌子，从此，省教育行政管理部门设立了专门的审计机构，为审计、监督高等教育投资政策执行、经费使用情况奠定了组织基础。省教委、相关行政管理部门、各高校主要开展年度审计和专项审计，对高等教育投资政策执行和经费使用情况进行监督检查。

从政策执行的机构、人员，政策目标群体对政策的认同度以及政策执行的监督约束力等方面综合衡量，多元——发展时期的政策执行有效性较高。

（三）从政策执行结果看

1.高等教育财政投资规模变化情况

总的来看，河南省高等教育政府财政投资由1978年的2358.9万元增长到了2008年的545854.8万元，增长了约230倍，同期的政府财政支出由27.67亿元增长到了2281.61亿元，增长了约81倍。高等教育政府财政投资的增长速度远远高于同期政府财政支出的增长速度，但是在不同时期，高等教育财政投资的变化情况不尽相同（图9-2），其中三次比较明显的波峰分别出现在1980年、1985年和1999年，增长率分别为65.54%、83.61%和126.91%，充分反映了1978年党的十一届三中全会、1985年和1999年全教会对高等教育政府投资行为的直接影响。其中，单一——微调时期（1978—1984年）、增量——开放时期（1985—1992年）和多元——发展时期（1999—2008年）的年均增长速度都超过了20%，分别为24.57%、24.25%和29.25%，而多样——转型时期（1993—1998年）的年均增长率为13.36%。在单一——微调时期和增量——开放时期，高等教育财政投资的变动幅度较大，显示了相关政策结果的不稳定性，多样——转型时期尽管波动不大，但其总体增长水平较慢，而在多元——发展时期，除1999年因大规模高校扩招带来的政府投资急剧增长外，其他年份高等教育政府财政投资的增幅整体平缓，显示了相关投资政策的稳定性。

图9-2 高等教育投资总额、高等教育政府财政投资及政府财政支出三项增长率变化图

2.高等教育财政投资变动与政府财政支出变动情况

就增长率而言（图9-2），高等教育政府财政投资和政府财政支出在前三个时期各自波动的幅度和差异性都较大，部分说明高等教育政府财政投资政策和政府财政收支情况匹配程度存在一定问题。而在多元——发展时期，除1999年因特殊原因造成的高等教育政府财政投资和政府财政支出增幅有过大波动外，其余年份，高等教育政府财政投资和政府财政支出的增长波动幅度基本一致，显示出了高等教育政府财政投资政策与政府财政情况的较好适应性。从高等教育政府财政投资占政府财政支出的比例变化看（详见图9-3），单一——微调时期呈现的是一个“深倒U型”曲线，其中最大值为2.40%，最小值为0.85%，平均值为1.67%；增量——开放时期呈现的是一个近乎水平的直线，最大值为2.46%，最小值为2.05%，平均值为2.26%；多样——转型时期呈现的是一个 “浅U型”曲线，最大值为2.02%，最小值为1.55%，平均值为1.67%；而多元——发展时期呈现的是一个高位下滑曲线，最大值为3.34%，最小值为2.39%，平均值为2.92%。可以说，多元——发展时期政府财政在高等教育投资方面的努力程度要远远超过其他三个时期。

3.高等教育财政投资占高等教育总投资的变动情况

总体来看，高等教育政府财政投资占高等教育总投资的变动情况在四个时期呈现出阶梯式下降特征（详见图9-3），其中单一——微调时期因高等教育经费几乎全部来自国家财政拨款，加上当时统计口径还没有后续几个时期统计项目的细分，所以在该时期将高等教育总投资与高等教育政府财政投资视为一致。增量——开放时期高等教育政府财政投资占高等教育总投资的比例开始下滑，基本维持在90%左右。多样——转型时期该比例继续降低，大概维持在70%～80%的水平。多元——发展时期，除1999年为实现短期扩招，国家财政大量投资高等教育外，其余年份政府财政投资占比维持在30%～40%的水平，这和我国高等教育多元化筹资模式的建立过程是一致的。而对比高等教育政府财政投资占政府财政支出的比例变化情况，1999年前后，两条曲线呈现出“剪刀型”变化，一方面说明河南省高等教育多元筹资模式效果良好，其他经费来源渠道作用明显；另一方面也说明政府财政并未随着高等教育多元筹资模式的建立而消解自身的责任，而是积极扩大政府财政在发展高等教育中的责任担当。

图9-3 高等教育政府财政投资占高等教育投资总额和政府财政支出比例变化图

因此，从政策执行结果上看，多元——发展时期（1999—2008年）的高等教育政府财政投资政策有效性最高。

[1] 闵维方，陈晓宇.中国高等教育经费需求与投资体制改革[J].教育研究，1994（12）.

[2] 《河南教育年鉴》编纂委员会.河南教育年鉴1995[R].郑州：河南教育出版社，1995：62-69.

[3] 蒋笃运.河南教育的历史跨越[M].郑州：大象出版社，2008：223-224.

[4] 徐玉坤.河南省教育大事记[Z].郑州：河南教育出版社，1993：253.