一、财政投资政策的演变脉络

（一）单一——微调时期（1978-1984年）

在单一——微调时期，政府财政投资是河南省高等教育经费最主要的来源渠道，只是在1980年之后，关于国家层面和省政府层面的财政投资责任有所划分和调整。

1978年12月，党的十一届三中全会是中国社会主义发展史上的一个重要里程碑。各项事业包括中国高等教育也进入了全面改革和迅速发展的新阶段，高等教育财政在短暂沿用“**”时期的制度之后，迅速进入了调整和变革的时期。

1978-1979年，河南省高等教育财政仍然沿用“**”时期的做法，与“财政单列，戴帽下达”的财政制度相适应，实行计划单列，高等教育经费绝大部分来自国家财政拨款，学生上学不用交学费，而且能得到助学金，大学生实行统招统分。

1980年起，我国推行了“划分收支，分级包干”的财政管理体制改革，中央和地方财政开始“分灶吃饭”，高等教育经费按照其行政隶属关系分别划拨，中央财政负责划拨各部委所属高校经费，地方所属高校经费由各省、市、自治区财政解决。河南省大多数高校都是省属高校，因此所需高等教育经费主要由省政府划拨，但从经费来源上看，政府财政投入依然是各高校经费的主要甚至可以说是唯一途径，只是经费来源的行政隶属关系发生了转移而已。

（二）增量——开放时期（1985-1992年）

在增量——开放时期，河南省高等教育投资政策逐渐开放，投资总量不断增加，政府财政投资政策也相应地做出了调整。

1.对高校拨款方式进行改革

1986年，根据国家教委和财政部联合发布的《高等学校财务管理改革实施办法》，高校的拨款方式开始实行“综合定额加专项补助”的经费拨款方法，改变了“基数加发展”的平均分配的经费拨款办法，在经费短缺的情况下，以“综合定额”为基础，将高校的教育经费与其事业发展计划和学生人数紧密挂钩，以此确定高等教育经费的投资方向和投资量，从而有利于经费的合理配置，有利于促进高等教育事业的发展。“对高等学校来说，它（高等学校财务管理改革）增加了经费安排的主动性、自主性以及经费管理的责任。”[1]

2.投资数量逐渐增长

1985年中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》是该时期的纲领性文件，同年8月19日，中共河南省委、省政府在《关于贯彻〈中共中央关于教育体制改革的决定〉的意见》中指出：“对于高等学校的基建投资，应根据招生数量的扩大相应适当增加。”“新建院校要采取多种形式办学，多种渠道集资，安排好基建经费。1986年，河南省用于省属高等学校的基建经费补助增加到3000万元，用于各级教育学院、师范学校和重点中学的基建投资补助增加到1000万元，‘七五’期间每年递增百分之十。” 1988年8月19日，河南省政府召开常务会议，研究了教育及其他问题。会议确定对省教委实行教育经费总包干，即全省每年对教育拨款的增长，按财政年度收入增长比例另加一个百分点计算，年初由财政给予安排，年终按实际执行情况进行结算。

（三）多样——转型时期（1993-1998年）

1992年，中国共产党第十四次全国代表大会明确了建立社会主义市场经济体制的目标，社会经济体制改革走向深化，包括高等教育投资体制在内的教育体制也面临着巨大的转型与变革，高等教育投资改变了政府包揽办学的格局，逐步建立起以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。在政府财政投资政策上，该时期在政府财政投资的立法保障、投资的政府间责任调配及投资方式上均发生了明显变化。

1.以国家正式文件和法律的形式规定了教育经费的增长原则，以保证教育的优先发展地位

1993年2月13日中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》，是20世纪90年代乃至21世纪初教育改革和发展的蓝图，是建设有中国特色社会主义教育体系的纲领性文件。其中要求：各级政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生平均公用经费逐步增长。这项规定被通俗地称为教育经费的“三个增长”。1994年10月17日，经过一年多时间的调查研究和认真准备，河南省委、省政府《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》正式出台，明确到20世纪末河南省教育改革和发展的总体思路和目标，提出要深化高等教育管理体制，积极推进高等教育的改革和发展，普通高等教育以政府办学为主，积极促进多种形式的联合办学；除了确保教育投入的“三个增长”，改革教育经费管理体制外，针对河南省教育事业摊子大、发展不平衡的省情，省政府还专门设立实施“211工程”专项经费或基金，从1995年起，省财政安排500万元、省教委安排300万元，作为启动资金，以后每年递增10%以上，主要用于扶持一所重点高校和全省高校10个左右的重点学科进入国家“211工程”，建设2～3个国家级基础研究基地和工程（技术）研究中心。[2]

2.以分级负责的教育管理体制改革为依托，进一步明确了政府间高等教育投资的责任

1993年的《中国教育改革和发展纲要》及1994年出台的《实施意见》提出，高等教育改革重点要放在促进多种形式的联合办学，逐步改变高校“条块分割”办学和管理体制方面存在的弊端上。在中央与地方的关系上，中央管理部门要简政放权，加强地方政府的管理职能，下放给地方办的，要将学校的事业费和基建投资基数划拨给地方政府。以此为依托和契机，1998年，国务院办公厅转发教育部等部委《关于调整撤并部门所属学校管理体制实施意见的通知》，决定郑州粮食学院、郑州工业大学、洛阳工学院、郑州工业高等专科学校、焦作工学院、郑州纺织工学院、郑州轻工业学院、洛阳工业高等专科学校8所地方所属普通高校实行中央与地方共建、以地方管理为主的体制。另外，郑州磨料磨具职工大学、郑州煤田地质学院、郑州矿务局职工大学、平顶山煤矿职工大学、焦作煤矿职工医学院、郑州煤炭管理干部学院、长城铝业公司职工工学院、洛阳有色金属职工医学院8所地方所属成人高校划归地方管理。为搞好省部共建高校工作，河南省成立了省高校管理体制改革和调整领导小组。同时还决定，对共建调整学校，中央划拨的经费如数拨付，省里出台的经费政策一视同仁，保证经费只增不减。[3]中央对办学和投资责任的下放，一方面的确调动了地方政府投资高等教育的积极性，为高等教育事业的发展提供了有力的支撑；另一方面也加大了地方政府的财政责任。尤其是对河南省这样一个教育人口庞大、省属高校居多的经济欠发达省份，中央财政拨款责任的减少，给省委、省政府带来了极大的财政压力。

3.政府财政投资方式进行了改革

《中国教育改革和发展纲要》提出：要改革对高校的财政拨款机制，充分发挥拨款手段的宏观调控作用。对不同层次和科类的学校，拨款标准和拨款方法应有所区别。河南省由“综合定额加专项补助”的拨款办法改变为“零基预算”的拨款办法，力图形成一种更为科学合理的拨款机制。

4.加强对高等教育投入水平的监控和教育经费的管理

从1994年开始，河南省教委会同省统计、财政、审计等部门对各高校教育经费管理使用情况进行审计监督，并将执行情况予以公布。

（四）多元——发展时期（1999-2008年）

1999年，国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出“积极稳步发展高等教育”的政策。自1999年开始，中国高等教育开始超常规发展。高校扩招对高等教育财政提出了严重的挑战，在这样的大背景下，河南省高等教育也进入了跨越式发展的快车道，但这种超常规的发展使河南省高等教育面临着严重的财政压力，由此也推动了高等教育多项投资政策的出台、完善和规范，形成了高等教育投资主体的多元化模式。在政府财政投资政策方面，该时期在投资力度、投资方向上有明显的调整和改革。

1.在投资力度上，政府投入大幅增加

2004年3月22日，河南省委、省政府下发了《关于加快高等教育改革与发展的意见》，指出进一步加大政府对高等教育的投入。“省、市政府要确保国家举办的高等学校的经费逐年持续稳定增长。确保财政预算内教育经费的增长高于财政经常性收入的增长，使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，并逐步达到全国平均水平。”“今后要实行省与省辖市分级办学，财政供给体制要保持相对稳定，市级政府要强化责任意识，切实保证对所举办高等学校的经费投入。省、市政府要设立高等学校信贷贴息专项资金，用于所属高等学校经批准的教学、科研和基本建设项目的贷款贴息。逐步提高高等学校基础设施投入在省、市政府本级基本建设统筹资金中的比重。”

为了减轻高校经费压力，省政府加大了对财政的投入力度，确保财政预算内教育经费的稳步增长，仅2006年，教育厅预算内财政拨款达26.24亿元，同时加大了对省属高校贷款贴息的力度。2006年，在部门预算安排贴息资金4000万元的基础上，省财政追加贴息经费1.5亿元。

2.在投资方向上，采取重点投资和向重点大学、重点学科和重点实验室倾斜的政策

在《关于加快高等教育改革与发展的意见》中，河南省委、省政府明确提出，要“增加财政专项资金，支持重点学校、重点学科和重点实验室建设，支持‘人才强校工程’的实施。”这样可使有限的资金发挥最大的效益。