现代市场经济社会中，政府的具体目标往往是由公平、效率等基本目标派生出来的，即公共政策的效能一般以效率（或效果）和公平为衡量标准。

（一）效率

效率（Efficiency）一般被界定为投入产出之间的关系，是所获得的效益与投入成本的比例，可采用成本收益分析等量化标准分析，当某种政策的作用无法用量化的效益或成本来表现时，效能则表现为效果。Mircea Badescu（2007）认为效率包括投入效率和产出效率，前者即如何对一个实体投入更少，而得到相同水平的产出，后者即如何在资源耗费相同的情况下使该实体产出更多，这种实体可为国家，也可为大学部门，以及普通学校。Deborah Stone（1996）认为效率的衡量涉及很多因素，在投入方面，它涉及如何计算投入，如何确定某种投入与某种产出的关联，如何确定某种投入的机会成本（投入于某种事物就意味着牺牲对其他事物的投入）；在产出方面主要涉及：第一，如何确定产出目标，如学校是争取科研多出成果，追求教学多培养人才，还是希望咨询多为社会服务；第二，在多种产出目标的条件下如何决定这些目标的组合比例，如对一个学校，如果教学、科研和服务都要做，这三者的地位和比重问题如何安排。一些学者从经济学的观点出发，指出政府干预之所以能够提高效率，主要是由于当经济衰退、资源不可获得时，要想走出衰退靠市场自我修正机制太慢，而政府行动可以有效地解决这个问题；政府决策还可以有效降低不完善信息下的市场交易成本。换句话说，政府通过其政策选择来建立或影响“游戏规则”，为市场提供有效制度环境。

（二）公平

公平（Equity）简单来说就是指收益在不同群体间的公平分配程度，由社会效果来衡量。Deborah Stone（1996）认为公平可以归纳为三类：第一是机会公平，每人都有同等的获取分配物的机会，但不保证最终都能得到。第二是分配公平，这又有两种情况：一是，分配物对于一定范围的人群是一样的，但对于该范围之外的人可能就不同了；二是，在不同的个体或集体之间是平等的，但对这些个体的背后或群体内部的每个人来说可能并不平等。第三是最终状态公平，它会充分满足每个人不同的偏好、实际需求和价值追求。[8]

（三）效率与公平

效率与公平通常不能两全，因为要获得更大程度的公平就不可避免地以牺牲效率为代价。阿瑟·奥肯（Arthur Okun） （1975）曾就效率与公平的取舍发表过精辟的见解：“我们无法按市场效率生产出馅饼之后又完全公平地进行分享。”[9]经济学家们关于效率与公平的争论可以为公共政策基本目标确定的困难性提供佐证。亚当·斯密、哈耶克、弗里德曼和科斯等人主张效率优先，认为只要能保证高效率地生产，促进社会总财富尽快增长，在此基础上通过适当的制度性补偿就可以兼顾、确保或促进公平[10]。艾哈德指出：“与其喋喋不休地争辩国民财富的分配，倒不如集中所有的人来增加国民财富要明智得多；何况争辩不休往往会走入歧途，耽误国民收入的增长，有了一个较大的蛋糕，就不难让每个人分得较大的一份，如果只有一个较小的蛋糕，尽管讨论了怎样的分法，但总不能使每个人多得一点。”[11]美国哲学家与伦理学家罗尔斯等人则主张公平优先，认为收入分配的不公平会导致积极性和工作热情的下降，从而降低工作效率。罗尔斯在1971年发表的《正义论》一书中指出：“正义是社会制度的首要价值……某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。” [12]他认为按收入能力、财富和自然才干进行的分配都并非正义，最公平的配置是要在机会均等前提下实现境况最糟的人的最大效用。萨缪尔森、凯恩斯、布坎南和阿瑟·奥肯等人则主张效率和公平并重（兼顾），他们认为收入分配过度不平等不是件好事，而收入分配完全公平同样也不是件好事，平等和效率双方都有价值，应当相互并重、相互兼顾。[13]阿瑟·奥肯（1987）提出平等和效率之间存在着某种相互交替的关系，平等和效率双方都有价值，其中一方对另一方没有绝对优先权，二者发生冲突时应达成妥协，即在有效率的经济中促进平等。因此，生产领域中应坚持效率优先，而在生产领域之外，尤其在分配领域中，则应把平等原则贯彻下去，消除不平等，以促进社会公平[14]。

在经济领域之外，各国学者对以效率和公平为基本目标的公共教育政策进行了大量研究。美国20世纪60年代至80年代的教育机会均等运动中，政府进行了以补偿教育政策与学校选择制度为主要特征的改革。1966年霍普金斯大学的詹姆斯·科尔曼（1968）调查了4000所学校的60万学生。根据调查结果，他认为补偿教育政策的效果不大，教育机会的不均等仍然显著存在。为修正和改进补偿教育政策，他又提出“结果的平等”的理论[15]。也有美国学者从增强家长的参与意识和儿童的学习兴趣等方面评价补偿教育政策的有效性，认为科尔曼不应全面否认该政策的积极作用。经过对1962-1973年一代人的调查研究发现，从整体的教育成就来看，学校教育的不平等在显著减少，不同人种之间的教育不平等状况也有所改善。随后格林、罗尔斯等人也以补偿教育政策为主，进一步探讨了实现教育机会均等的策略。罗尔斯认为在分配教育资源时应对弱势地区、弱势学校和弱势人群倾斜，用对待强势和弱势的不平等的手段达到真正的教育公平的目的[16]。

20世纪90年代Raftery等人（1993）对爱尔兰的中等教育规模扩展与机会均等关系进行了研究，发现受教育机会的快速增加并不能真正消除家庭背景及阶层的影响，而减少教育系统中的不平等程度，即效率优先下并不能保证公平的实现。因此，他提出了“最大化地维持不平等”假设理论（Maximally Maintained Inequality，MMI），认为只有当高阶层的教育需求已经达到了某种饱和——或者说已经达到了该级教育水平的“最大化”时，特权阶层和弱势群体之间入学机会的差异才可能减小。否则，那些社会经济地位高的父母总是会寻找各种方式，使其子女受教育机会最大化。[17]Lucas（2001）进一步将MMI理论发展为EMI 理论，即“有效地维持不平等”假设理论派（Effectively Maintained Inequality），认为当数量的均等在某个教育层级实现后，应该考虑质量的不均等。社会经济处于优势的成员无论在何时何处都会确保他们自身和子女受教育机会的优势，如果受教育机会在数量上的差异是显著普遍的，那么优势阶层将获取数量上的优势；如果受教育机会在质量上的差异是普遍的，那么优势阶层将获取质量上的优势。[18]虽然MMI理论和EMI理论都是建立在中等教育理论基础之上的，但它们都对教育领域效率与公平的讨论产生了重要影响。