“**”的结束意味着中国重新开启了中断多年的现代化建设之路，这一过程中依然可以看到斯科特的所谓国家权力“规划”的影子。如果教育在“革命”时期是作为“无产阶级专政的工具”的话，那么它现在则转向“服务于经济建设”。为了顺利实现这一历史性转变，它就需要被纳入国家的计划经济体制之中，接受一个超经济的政治体制控制。[1]伯顿·克拉克把国家权力分为政治权力和官僚权力（政府行政权力）两个方面。政治权力对高等教育的卷入在于不断提升高等教育的政治优势（Ascending Political Priority），如高等教育在提供公平的入学机会、提升科学生产率和提供有用的人力等方面的作用会使得政府部门、立法者、大众传媒等把高等教育看作一个值得注意的问题的程度会不断增加。[2]

随着经济建设的恢复和发展，以及“四个现代化”目标被重提，一场涉及工农业、文化教育科技等各个方面的整顿随之展开。教育领域的整顿是从批判和清理“两个凡是”和“两个估计”的极左思想开启的，其最终目的是确立教育、科技在实现“现代化”过程中的关键地位，从而使科学技术是生产力，科教兴国成为一种新的意识形态。因此，当高等教育的政治优势被提升后，政治权力的卷入便具有了“合法性”。和之前一样，教育功能的转变仍然是建立在经济基础与上层建筑保持一致的认识之上，它被要求在任何时候都要为“无产阶级政治服务（现阶段是为社会主义建设服务），与生产劳动相结合”，并没有在根本上改变教育对政府的依附属性，只是从一极走向另一极。

尽管不同国家存在一定的差异，但政治权力总是和行政权力在一定程度上如影随形，二者通过两重的或相互渗透的方式对教育这样的公共部门进行控制。行政权力对高等教育的卷入与其责任相关。在任何时候，只要政府想对高等教育负起某些责任，某些机构和制度就会相应生成。“**”后作为教育秩序整顿的结果是政府包揽了办学的一系列权力，集举办者、办学者、管理者于一身，而政府之外的其他力量对办学的介入实际上非常有限。教育由政府全额拨款，无偿提供，个体免费接受教育。作为“代价”，个体必须无条件接受政府统一的计划安排。因此，“**”后重建的教育体系具有高度的集中性和统一性，实际上是“**”前教育制度的复制和延续。

“**”后，直到20世纪90年代初之前，中国的高等教育体制基本上延续着这样的状况。政府（中央和地方）是高等教育几乎唯一的供给者，高等学校依然被看作培养自己干部的机构。[3]为应对经济建设对人才的需求而重建的学术标准实际上成为选拔干部的工具。高等学校招生受到严格的限制（不仅要求学习成绩好，政审、体检都是按照干部的标准进行的）入学后免学费，公费医疗，毕业后包分配，当干部。这使得高等学校实际上成为政府的附属部门，是一个封闭的，与市场无涉的社会领域。[4]

当然，为适应“**”后经济建设对大批建设人才的迫切需求，“两个积极性”被重提，同时，政府各部门、各行业的办学得到了鼓励。不过，这一阶段高等教育规模扩张主要是在中央政府的行政指令下通过大规模发展正规教育而实现的。[5]地方和部门办学尽管在扩大高等教育规模中发挥了积极的作用，但是在整个计划经济体制下，却形成了“条块分割”的办学局面。中央、地方、部门、行业办学相对封闭，各成系统，导致学校、专业重复设置，办学规模和效益低下。

到20世纪90年代以后，社会主义市场经济体制改革的发展使得教育体制现状与经济体制改革的不对称性日益突出。“**”后，鼓励一部分地区、一部分人先富起来的经济政策随着经济体制改革的发展已经深入人心。[6]1993年，十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中提出收入分配要“体现效率优先、兼顾公平的原则”。[7]相应地在市场中，经济的运作基础和方式已经变成企业自主经营，民众自由择业，劳动力对人才的需求主要由市场调节。反之，教育改革仍然延续着计划经济时代的国家权力特征，决策权高度集中，管理方式单一，培养目标单一，教育内容全国统一，院校层次结构单一。这个高度一致的教育行政管理体制难以顾及到中国各地区、各行业、各种社会人群的文化和教育需要。[8]导致经济体制与教育体制在社会里的运行本质上不相吻合。[9]1993年颁布的《纲要》指出，要改革政府对教育包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制。增强教育主动适应经济和社会发展的活力。《纲要》对政府与学校、中央与地方之间的关系进行了厘定，进行了包括办学管理体制，招生就业分配体制等方面的改革。尽管我国高等教育体制变革是自上而下由政府实施的，在很大程度上是政府自我革命的过程，既是改革的对象又是改革的推动者的政府行为往往是自相矛盾的特征[10]。但是，随着教育体制改革的深入，市场的介入，各种利益的分化已不可避免，随之各种矛盾和冲突便接踵而来，并在高校扩招后变得突出起来，主要体现在中央与地方；政府与学校；不同群体、机构之间，等等，正如孙立平所指出的，现在进入了一个利益博弈的时代。[11]

首先，办学和管理体制改革导致中央与地方，以及地方之间的利益分化，典型体现在高校招生的本地化倾向方面。主要包括两个层面的问题：其一，地方举办的公立高校招收本地学生的倾向；其二是部属院校招生本地化倾向。由于办学和管理权下放到地方，各地需要依据经济发展水平从当地公共财政中自行筹资兴办高等学校，因此自然要着眼于本地区的人群。不同地区由于经济发展水平不同，兴办高等教育的能力也就存在很大差异，由此在一定程度上导致区域高等教育入学机会的不均衡。对于地方院校招生本地化问题，尚无太大的争议，对于后者则不然，人们期待主要由中央财政投入的部属院校打破“地域性歧视”，更多地面向全国开放。但是，面对在“共建、合作”体制下地方政府对部属院校的财政投入，中央政府就不能不考虑地方利益。

其次，政府与学校以及学校之间的利益分化。尽管高校自主权在法律和现实中都缺乏有效的保障，公立高校在一定程度上仍然是政府的一个附属部门，或准行政部门，典型体现在现在的公立学校都具有相应的行政级别，但政府与学校以及学校之间依然存在着利益分化的问题，学校“自主”与“放权”问题，背后实际都潜含着对利益的诉求。在市场经济背景下，高等教育中的经济主义倾向已经非常明显。[12]这其中既有被动的原因，也有主动的诉求。如高等学校（特别是地方高职高专院校）由于办学经费局促，总是不断通过违背政府意愿的“非规范”途径向学生收取各种费用，并试图抬高学费标准。而政府限制收费标准的举措由于其投入不足而显得颇为尴尬。另一方面，在市场经济体制下，资源的配置主要通过市场调配，这就导致不同学校为争夺生源、经费等展开竞争。尽管在目前，政府还在相当程度上掌握着资源配置的权力，并在一定程度上是依照院校的行政级别进行分配，但不同学校为争夺资源（如招生名额、新专业设置等）展开的竞争依然激烈。由此导致的结果是部属院校、地方大学、高职院校差异格局的基本形成，但办学目标、办学定位趋同的情况依然严重，加剧了高等教育规模和质量、平等与优秀之间的矛盾。

另外，需要指出的是，当高校招生自主权不断扩大后，高等学校是否应当承担起公平的责任——即出于公平的愿望招收不符合其自身标准的学生——是一个需要讨论的问题。如果假设高校自主权是真实的，其依据自己的标准择优录取是合理的，那么高校本身并没有必须的义务去以“公平”的名义招收不符合标准的学生。如果推进公平的责任应当是政府的，那么政府就需要在确保公共利益的前提下尊重高校自身的利益。而这种尊重意味着，如果高校承担起推进公平的责任，那么他们的举措应当得到补偿。

最后，不同群体利益的分化。在高等教育入学机会分配标准中，无论是学术标准还是经济标准，都使个体在一定程度上摆脱了（家庭出身）等先赋性因素的影响，使高等教育机会的获得更多地借助于个人的能力和努力。但这些入学标准潜在地暗含着“优胜劣汰，适者生存”的竞争原则，因此，必将导致不同群体在获得高等教育机会方面差距的扩大，尤其是当这种标准被权力和金钱腐蚀后，将更是如此。还有一点不容忽视的是政府与其他团体、机构利益的分化。例如在发放国家助学贷款过程中，银行的利益就需要国家给予考虑。

在利益分化的情况下，就需要建立一种利益均衡的机制。政府要在尊重相关利益主体合理利益诉求的前提下，承担起自己责任。然而，如何划分政府责任是一个难题。一个政府卷入高等教育的实际情况由于不同的政治经济、历史和文化传统存在很大的差别。高德格伯勒等区分了两种政府作用的极端形式：一种是“起促进作用的国家”，即政府赞同高等教育作为为那些具有正式资格进入高等教育的人提供一个机会，不实际指挥或干预高等教育的核心；另外一种是“起干预作用的国家”，即政府积极地卷入试图影响诸如学生产品的性质、学校内部事务、一所大学和它的环境之间的关系等方面的工作。[13]不过，高等教育不断上升的政治优势使得无论是行政权力抑或是政治权力都越来越多地卷入进来。世界银行的报告告诫，国家对高等教育过多的控制已经破坏了良好管理的许多重要原则（如学术自由、共享管理、责权明晰等等），导致高等教育政治化、扩大了腐败、裙带主义和政治机会主义的可能性。[14]

在一个无限复杂的世界，仅仅依靠政治权力和行政权力对高等教育系统进行控制和整合已经不可能，它的另一选择就是市场。正如各种等级的、官僚的和政府的体制由权力关系产生，市场体制由简单的交换关系引起……交换不仅是改变事物所有权的方法，也是控制行为和组织人与人合作的方法。各国高等教育系统在依赖权力和依赖交换之间存在较大差别。[15]从政府和高等教育之间的关系变化中能够观察到一个国际趋势，即：“各国政府，在越来越把高等教育的发展、革新和多样化的责任转移到各高等院校的同时，保留制定广泛的政策特权的趋势。”[16]

“十七”大报告指出的，政府要统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，充分调动各方面积极性；要统筹规划，抓住牵动全局的主要工作、事关群众利益的突出问题，着力推进、重点突破。要实现这一目标，一个政策执行力强，制度有效率高的政府是非常重要的。

[1] 劳凯声.面临挑战的教育公益性［J］.中国教育法制评论（第二辑），2003：1-12.

[2] ［美］伯顿·克拉克.高等教育系统：学术组织的跨国研究［M］.王承绪等译.杭州：杭州大学出版社，1993.167.

[3] 杨学为.高考文献（下）1977—1999［M］.北京：高等教育出版社，2003.640.

[4] 劳凯声.教育体制改革中的高等学校法律地位变迁［J］.北京师范大学学报（社会科学版），2007，（2）：5-16.

[5] 萧今.转型时期的中国教育改革转向何方［A］.吴敬琏，江平.洪范评论［C］.北京：中国政法大学出版社，2006，（2）：171.

[6] 邓小平1978年在中共中央工作会议闭幕会上关于“解放思想，实事求是，团结一致向前看”的讲话中指出，在经济政策中，要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。一部人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。这是一个大政策，一个能够影响和带动整个国民经济的政策。见邓小平文选（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1996.152.

[7] 马国川.“效率优先，兼顾公平”原则的回顾与思考：《学习时报》总编辑周为民教授访谈录［J］.中国改革，2006，（9）：60-63.

[8] 在20世纪80年代中后期，出现了一方面高等学校毕业生难以就业的情形，另一方面许多地方、特别是乡镇企业则难以分配到大学毕业生。见袁连生.我国的高等教育发展是否速度太快、规模过大？［J］.高等教育研究，1988，（3）：19-23.

[9] 萧今.转型时期的中国教育改革转向何方［A］.吴敬琏，江平.洪范评论［C］.北京：中国政法大学出版社，2006，（2）：172-173.

[10] 陈振明.公共管理学［M］.北京：中国人民大学出版社，1999.185.

[11] 笑蜀.用新的思维重建社会秩序——孙立平访谈录［N］.南方周末，2007-12-13.

[12] 周作宇.论高等教育中的经济主义倾向［J］.北京师范大学学报（社会科学版），2008，（2）：5-15.

[13] ［荷］弗兰斯·F.范富格特.国际高等教育政策比较研究［M］.王承绪等译.杭州：浙江教育出版社，2003.6.

[14] 世界银行，联合国教科文组织高等教育与社会特别工作组编著.发展中国家的高等教育：危机与出路［M］.北京：教育科学出版社，2001.44.

[15] ［美］伯顿·克拉克.高等教育系统：学术组织的跨国研究［M］.王承绪等译.杭州：杭州大学出版社，1993.155.

[16] ［荷］弗兰斯·F.范富格特.国际高等教育政策比较研究［M］.王承绪等译.杭州：浙江教育出版社，2003.1.