南非位于非洲大陆最南端，是世界上唯一同时拥有三个首都的国家。南非人口近5000万，主要由黑人、白人、有色人和亚裔四大人种构成，全国分为9个省，各省有立法、任免公务人员的权力，负责本省经济、财政和税收等事务。17世纪后，荷兰、英国相继入侵南非。20世纪初，南非一度成为英国的自治领地。1961年5月31日，南非退出英联邦，成立南非共和国。1994年4月，南非举行首次由各种族参加的大选，曼德拉当选为南非首任黑人总统，这也宣告，南非的种族隔离被废止。
南非教育资源分布不平衡，因长期实行种族隔离的教育制度，黑人受教育机会远远低于白人。1995年1月，南非正式实施7至16岁儿童免费义务教育。现有大学21所，理工学院15所，教育学院和技术学院157所，接受过高等教育的人口占总人口约9.1%。
一、当代南非高等教育评估历史
（一）当代南非高等教育发展简况
南非是一个传统的英联邦体系国家，其经济、法律、教育等制度都承袭于英国模式。南非全国现有21所公立大学和15所技术大学。公立大学主要为研究型的综合性大学，招有本国学生和外国留学生约14万人，技术大学提供高等教育职业教育，招有本国学生和外国留学生约20万人。
早在1829年，南非就建立了全国首个高等教育机构——南非学院，后改名为今天的“开普敦大学”。1910年南非联邦建立前，殖民政府颁布了多项教育法律，如1905年的《开普学校教育法》，1907年《史末资将军教育法》和1909年《南非法案》等，使南非种族隔离教育制度逐渐形成。1910年开始，南非联邦成为英国自治领地。种族隔离教育制度愈演愈烈，直到“1948年南非全面推行种族隔离制度，教育按种族、地理和意识形态划分为19个不同的部门，建立了黑人、白人、有色人和印度人4种教育体制，实行‘分散管理’和‘学校分离’，从而造成南非各民族，尤其是黑人和白人之间的文化教育水平的巨大差异”。[1]1953年颁布了《班图教育法》，1959年颁布了《大学教育扩充法案》和《哈雷堡学院转交法》，这种高校按种族分别建立的体制，使高等教育种族隔离和种族歧视政策逐渐形成。虽然它使有色人种青年接受高等教育机会有所增加，但南非各种族之间，特别是黑人与白人之间接受的教育类型、教育水平、教育质量呈现巨大差异。
1961南非退出英联邦后成立新的南非共和国，开始致力于为各种族提供平等接受高等教育的机会。1979年，南非政府颁布《面向黑人的大学修正案（第52号）》，高等教育在法律上进入非种族化阶段。但南非种族隔离制度的终结是在1994年。当年，南非举行第一次多种族大选，黑人领袖纳尔逊·曼德拉当选国家总统。新政府把教育作为重建与发展的首要任务，根据《南非重建与发展计划》基本国策，提出了消除种族隔离的教育改革计划。1997年7月，南非教育部发表高等教育白皮书，确定高等教育改革措施，要求消除种族隔离制度，实现人人享受高等教育的平等权利，并对招收黑人学生的学校给予政策及资金上的倾斜。从此，南非高等教育的发展走上了民主、平等的道路。
（二）当代南非高等教育评估的历史发展
长期以来，南非实行种族隔离教育制度，“形成了黑人教育、白人教育、混血人种教育和印度人教育等四种体制”，[2]隔离制度影响到南非的各级教育。南非的“高等教育发展缓慢，全国也没有一个统一的教育部门对高等教育进行管理，而是实行各种族教育的各自管理，南非至少设立了17个从种族上划分的教育部，其中有11个部负责黑人教育，白人和非白人在高等教育的办学条件、生源质量及师资数量和质量等方面存在巨大的差别”。[3]由于全国没有统一的教育职能管理部门，对高校教育的管理以及质量管理更多的是高校自己的事务，高校把衡量高等教育质量的“一个重要指标是看大学毕业生是否能够在英国大学继续高一级学位的学习”。[4]
20世纪80年代中期，随着对种族隔离制度的反感以及反对，人们认识到种族隔离制度是提升南非高等教育质量的主要障碍之一，因此，消除高等教育中隔离制度斗争的呼声日渐高涨，但对高等教育质量的评估方式还主要是通过同行评价，主要应用于课程，以及对于试卷和硕博论文的外部评价。
到1990年，南非共有21所大学和15所技术学院。其中，南非的大学分为“历史性优质大学”（历史性白人大学）和“历史性劣质大学”（历史性黑人大学），[5]前者为历史悠久的名校，享有较高声望，后者为建校时间较晚，教育质量和社会地位较低的高校。1991年，南非全国教育政策研究会（National Education Policy Investigation Civil Society）呼吁在公正、平等和发展的框架下关注中等后教育的质量问题，指出保持教育质量和公正的平衡是制定教育政策的根本依据，“南非大学校长委员会（The Council on University Principals，CUP）和技术学院证书委员会（The Certification Council for Technical Education，CCTE）分别对大学和技术学院的质量进行监控和评估”[6]，但南非真正的高等教育质量保障体系的建立还是在曼德拉执政时期。
1994年4月，曼德拉当选为南非总统。曼德拉当选，标志着南非历史上第一次民选新政府上台，也标志着南非长达400多年种族隔离制度的结束。从此，南非开始了国家的重建和转型。在教育改革上，除新宪法规定要保护全体公民基本的受教育权利和平等进入学校的机会以及颁布的《重建与发展白皮书》中提出要让全民接受免费教育外，政府还提出对高等教育发展作重新设计。南非在消除高等教育种族隔离和不平等的过程中，解决提高高等教育质量以及在不同种族之间平等接受高质量教育的问题也必然包含在内。
1995年，南非颁布了《南非资格认证法案》，成立了南非资格认证署（South African Qualifications Authority，SAQA），该局由教育与劳动部门任命的29名成员组成，主要负责建立完整的国家学习框架、加强教育和培训的质量监管，减少因种族歧视等造成的教育不公平问题。[7]1995年1月，南非大学校长委员会决定成立大学“质量促进部”，开展大学质量管理的探索。1995年2月，成立的高等教育国家委员会（National Commission on Higher Education，NCHE）提出要建立一个完整、统一的高等教育体系。[8]高等教育发展纳入了全国证书资格框架（National Qualification Framework，NOF）的监督下，同年，南非校长委员会成立大学的“质量促进部”负责对高等院校进行评估。
1996年，南非国家高等教育委员会发表了《国家高等教育委员会报告：变革框架》，阐述了高等教育质量保障的有关问题。国家高等教育委员会认为，要解决当时不同院校间质量差异的问题，建立综合的、以发展为目标的质量保障体系将是十分有效的方式，同时，需要将私立高校纳入到整个高等教育体系之中。国家高等教育委员会还建议将强化质量作为高等教育的重要任务，认为质量不仅关系到高校自身的管理和声誉，而且已经成为处理政府和大学之间关系的基本要素，政府既要通过管制和立法手段，又要通过激励和常规评估来引导大学的发展。
1997年，国际高等教育质量保障网络会议在南非召开，南非的高等教育质量评估进展以及取得的成绩引起了国际的广泛关注。
1997年年初，教育部颁布的《高等教育法》提出设立“高等教育质量委员会”，以期建立高等教育质量外部保障体系。同年，教育部的《高等教育的变革》白皮书指出，根据《高等教育法》的要求，应该建立一个高等教育质量委员会对全国高等教育的质量进行监督，以求建立一个完善的质量保障体系。此白皮书还提出了高等教育质量委员会的具体职责：高等教育项目的审批、高等教育制度的改革和促进教育质量的发展。1998年3月，南非教育部成立了高等教育委员会负责全国高等教育事务以及筹备建立高等教育质量委员会，对高等教育质量进行评估和管理。
2000年《高等教育法修订案》规定，自2004年开始每所公立和私立高校每6年至少要接受一次审核。其审核的目的引导高校明确自身的优势与不足，为高校建立起一套系统的、科学的内部质量保障机制，促使高校不断提高教育质量。该法案要求，高校自身对本校高等教育质量以及质量保障体制进行评估，并将自评报告递交高等教育质量委员会（Higher Edueation Quality Commillee，HEQC）院校评估部门；然后由高等教育理事会组织专家学者、高等教育管理者及非教育领域的人员对该校进行实地考察，审查该校在教学、科研和社区服务等方面的工作，并对高校质量管理体制进行评估。
南非高等教育委员根据《高等教育法》于2001年正式成立HEQC，具体负责高等教育质量审核和监督，这标志着南非高等教育质量保障体系在机构建制上的完成，也意味着南非的高等教育质量评估进入制度化和科学化时期。HEQC审核目的包括：“使高等教育机构能够向自身和利益相关者保证。所有发展、维持和完善教育质量的相应政策、系统和程序正有效发挥作用；使教育提供者和HEQC能够认识高等教育机构的优缺点所在；规范高等教育部门的质量管理，对于质量管理在高等教育的总体状况做出判断，并监控和提高整个高等教育保障系统的水平”。[9]
2005年HEQC颁布了《南非高等教育质量促进和能力发展结构框架》工作报告，着重强调院校审核的重要意义。此后，南非政府相继出台了许多促进高等教育质量提高的政策。
2004年，HEQC组织实施了第一轮为期8年的高校审核与评估，时间为2004～2011年，第一期是2004～2006年，主要针对公立高校，第二期为2007～2011年，主要针对私立高校和部分合并学校。审核前，HEQC出台《院校审核框架（2004）》和《院校审核原则（2004）》，这些文件成为南非开展院校审核的指导性文件。2007年又公布正式的《HEQC审核手册》，该手册完整地阐述了审核过程，分别从院校和审核专家小组的角度，说明了整个审核的步骤。“HEQC希望通过审核，评价每所院校实现自己特定目标的能力，并且其目标的设定要满足学校自身发展、社会需求和国家发展的要求”。[10]院校审核后，HEQC要根据《南非高等教育机构审核标准》在评估结束之后提交报告给被评估的学校，报告内容应着重指出该学校的不足并提出整改的意见与建议。这不仅能促进院校自身的发展和完善质量监督与评价体系，而且还能带动高校不断健全内部质量保障机制。
HEQC由CHE拨款，负责南非高等教育质量保障的一切事务。委员会由一个董事会来负责日常运作，有两名CHE成员作为其代表（其中一位是CHE的主席），其他成员由CHE投票从所有高等教育机构中选举产生。他们的任期3或4年，董事会每3个月举行一次例会，讨论和处理高等教育质量评估与认证工作，每年的评估结果将呈报CHE，由CHE发表年度报告，公布评估结果，提出修改建议等。至今，CHE已经出版了多份年度报告，详细公布了对各个高校的评估结果，总结了高等教育质量保障取得的成就和仍然存在的问题。通过多年的努力，南非高等教育质量内部和外部保障体系逐步建立，它为南非高等教育消除种族之间的不平等以及提高高等教育质量作出了应有的贡献。
（三）当代南非高等教育评估经验
1. 法规优先出台，使高等教育评估有法可依
高等教育评估涉及评估的主体，评估内容与评估标准以及评估的程序的合法性与公正性，当代南非的高等教育评估，从一开始就十分注意到教育评估的相关法规先行，做到评估有法可依。
如1995年南非颁布的《南非资格认定法》，建立起全国资格认证框架来监督和协调职业资格的审批制度，促使包括高等教育在内各行各业的职场培训与教育机构具有严格的认定标准。1997年《高等教育法》提出的成立高等教育质量委员会并建立高等教育的质量外部保障体系[11]，为实施高等教育评估规定了全国统一的评估机构，确定了评估内容明确的标准。2000年《高等教育法修订案》规定对公立和私立高校评估的要求等，使公私立高校纳入到规范的评估体系，促进了高等教育发展的公平与质量的提高。
法规优先，确保了高等教育评估的权威性和价值性，为开展高等教育评估和提高高等教育质量起到了保驾护航的作用。
2．重视评估机构与评估院校的协商和互动
HEQC十分注重内部与外部质量保障机制的互补，特别是在外部评估过程中，主动与评估院校的协商与互动，促进高校内部质量提升。
HEQC开展的评估范围覆盖了教学、科研、社区服务、教学服务、质量管理系统建设等与高校质量相关的各种活动。HEQC在对于院校的审核过程中，始终同院校之间都保持着合作和协商关系。从共同决定审核时间，到入校访问时通过院校与受访者联系访谈，再到改进计划的制订，HEQC都是以合作者的姿态出现。在正式入校访前，HEQC一般会对院校进行三次非正式访问。第一次访问，主要是为了与院校更好地沟通审核的性质、范围和时间。HEQC项目负责人和院校审核主任会见院校校长或副校长，以及包括系主任和院校质量保障体系领导者在内的其他高级行政人员，在这次访问中主要阐明审核的实质和讨论审核范围及开展方式，并确定审核日期。第二次访问，主要是对院校自评步骤的支持和指导。HEQC审核工作者同院校内部参与审核的人员举行会议，确认上次会面的讨论结果；强调院校准备的审核材料的必须真实可靠；保证院校自评过程顺利推进。第三次访问，主要是HEQC审核工作人员同院校审核小组会面，共同讨论正式入校访问的行程、受访人员的选取，以及专家小组的活动等。
在这些非正式访问以及今后的正式访问和评估过程中，HEQC总是以低姿态的方式与该校不断协商，讨论以及共同解决评估中出现和可能出现的问题，使高校愿意配合HEQC来校开展工作，而没有把评估机构当成鸡蛋里挑骨头的“外人”。由于HEQC与评估院校双方在整个评估过程中都保持了友好协商的关系，更容易发挥评估对促进高等教育水平提高的作用。
3．注重评估中对教育质量与教育公平的兼顾
由于过去南非历史形成的种族歧视，人为地造成不同种族和不同地区高等教育发展的极不公平和教育水平极不均衡。从1994年曼德拉总统上台以来，致力于消除种族隔离制度给社会各个领域所带来的影响，其中教育领域也不例外。
为了缩小不同种族人民之间受教育的差距，为所有人提供高质量的高等教育。在确保教育质量的基础上，扩大有色人种接受高等教育的机会。如通过评估各项内容中，特别通过入学和招生方面的指标确立，在一定的特殊时期促使高校接受更多的有色人种进入大学提供了机会；注重评估中对困难学生“学术支持”和研究生政策制定“平等机会”等内容的评估，促进不同种族和不同地区或不同类型的学生提供平等机会，借此来提高整个教育质量的提高。
南非公、私立教育发展也极不平衡，如果按照一刀切的方式进行评估，许多私立高校难以过关。但私立高校在南非扩大高等教育招生规模做出了巨大历史贡献，使许多南非青年有了接受高等教育机会。根据私立高校规模普遍较小，经费主要来自投资人等特点，特别是教学工作是它们的主要任务。因此，对私立高校的评估中，“《科研质量管理手册》中要求对私立院校的科研考核应区别于公立院校”[12]。这样的要求有利于缓解私立高校办学压力和经费压力，确保通过评估逐步地全面提高私立高校办学水平。
4. 加强国际合作，促进高等教育评估国际化
加强国际合作，促进高等教育评估水平，是南非高等教育评估的特点之一，也是南非高等教育评估的经验之一。
南非加强国家合作，采取了实质性措施，并在法规中作出硬性规定。如要求邀请国际专家在HEQC担任咨询或顾问职务，或者要求在对高校评估小组人员构成中至少有一名外国专家并实质性参与高校质量评估工作。除此之外，HEQC还与挪威教育质量保障处、西班牙教育质量保障机构、澳大利亚高等教育保障局等机构签订了长期的双边合作协议，在双方或多方的合作中，为南非高等教育评估制定评估标准与评估方案，提出评估改进意见，以及为南非高校发展出谋划策，提供高等教育质量管理的先进理念和做法，努力促使南非高等教育发展与评估与国际接轨。
二、当代南非高等教育评估制度
（一）高等教育评估机构
1.高等教育质量委员会[13]
高等教育质量委员会（Higher Education Quality Committee，HEQC），是南非国家高等教育委员会（Council of Higher Education，CHE）下属的高等教育质量的保障和专门机构，其运作始于2001年5月。HEQC对高等院校的院校审核（institutional audit），专业认证（ program accreditation）和质量的提升负有法律责任，也对高等院校的发展规模负责。具体而言，它在高等教育评估方面的职能为：促进高等教育质量的提高；对高等院校内部质量保障机制的建立进行指导、监督和认证；对高等教育机构进行审核和对高等教育学位进行认证。
CHE是一个非政府的独立法定团体，HEQC是CHE下设的一个永久性的委员会，它是CHE根据1997年的《高等教育法》成立的，负责向南非教育部提供有关高等教育各个方而的建议，并负责南非高等教育质量保证的执行任务。
HEQC的经费有40%来自于政府，私立高等学校和捐赠分别各占总经费的20%和40%。公立学校不承担质量保证费用，捐款用于HEQC负责的开发性工作，而不用于审计和认证等核心工作。
HEQC实行董事会负责制，下设五个职能部门：执行委员会、政策发展与评论委员会、认证委员会、机构审核委员会和谅解备忘录代表委员会。2005年，HEQC颁布了《南非高等教育质量促进和能力发展结构框架》工作报告，同年6月，HEQC官方网站（www.che.ac.za）开通，高等教育机构可以通过这个网站递交认证申请、接受评估监督、得到反馈意见以及监督HEQC的工作等，这极大地提高了高等教育评估的效率和科学化。
HEQC核心工作是院校审核和专业认证。关于院校审核，HEQC不作通过或不通过的决定；关于专业认证，HEQC作通过或不通过的决定。如果作出了不通过的决定，对公立高校来说，意味着将拿不到教育部的经费，而对私立高校来说，意味着该专业将被取消注册资格。HEQC对学校和专业不实行分级评估。HEQC对被评高校的报告执行摘要将在网上公布。
2008年，HEQC共使用了200个同行评估人员。同行评估人员中非学术界人士占10%，他们来自工商界、专业协会等。同行评估人员中有5%来自其他国家。在HEQC中领工资的全职人员25人，兼职人员20人。
目前，HEQC的认证领域有扩充到除学校以外的高等教育机构，认证范围也有与其他国家和国际组织合作的动作。
2.南非资格认定署
南非资格认证署（South African Qualifications Authority，SAQA）由教育与劳动部长任命并由29名成员组成的一个官方机构。作为一个国家级的认证机构，SAQA负责建立社会中各种质量组织注册的基本准则，以及对各层次的教育和培训质量机构进行注册和鉴定。该机构的组织构架分为两部分：一是由标准制定，它由各学科的资深专家组成，负责对社会各行业的资格标准制定与评估。二是对保证学习质量与培训质量的团体进行认证。
就高校评估而言，SAQA这种基本标准的通用性可以达到如下目的：促进教育与培训的一体化；提高现存教育途径的相关和各自的教育质量；保证学校所得的学分可以积累以及在不同的教育体系中互认；将学习和职业生涯联系起来；认可或评价以往的学习和经历；拓宽教育和培训的途径。
（二）高等教育评估内容
1.高等教育新项目的申请与认证
参加申请新项目的高校确认自己达到HEQC规定的申请资格后，提交新项目实施方案申请。HEQC在收到申请后，根据《南非高等教育项目认证标准》对提交评估材料，如果有必要，将去高校实地考察。如果评估通过，将对该项目颁发临时认证资格，表明该项目可付诸实施。新项目在实施一段时间之后高校必须提交一份中期报告，阐述达到表5-1中“标准1～9”的要求和项目的实施进展情况。
新项目实施后的第一届毕业生毕业后的一年内将接受HEQC的评估，这一阶段要按照表5-1中“标准10～19”的要求实施评估。
表5-1 南非高等教育新项目的申请与认证阶段评估内容与标准[14]
续表
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2. 高等教育机构评估的内容与标准
表6-2 南非高等教育机构审核内容与标准[15]
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（三）高等教育评估程序
为了对高等教育与评估程序有一个感性认识，本书选取了HEQC对罗德斯大学高等教育评估为例来说明。[16]
1.罗德斯大学简况
罗德斯大学（Rhodes University）位于南非西开普敦省的格拉姆斯顿市，于1904年建校，是南非著名公立高校，有学生6700多名，教职工330名。该校研究生占学生总数的20%，留学生占学生总数的25%。该校设有六大学院：商学院、教育学院、人文学院、法律学院、制药学院、自然科学学院，可提供本科、硕士和博士阶段的教育。罗德斯大学的目标是：培养国际认可的优秀毕业生，使其善于创新、具有良好适应能力，并且具有强烈的道德感和公民责任心；提供有吸引力的、安全的和设施优良的校园环境，尽可能激发学生潜能；促进知识的国际化，促进地区和南非发展；创造一种包容和不断丰富的大学文化；促进大学和社区的经济、社会、教育和文化发展。
2.罗德斯大学审核框架
罗德斯大学将审核看作教育质量改进的助推器，通过审核可以促进资源的优化配置，以便为质量保障服务，也可以促进学生主体地位的实现。罗德斯大学特别重视学生的评价，并在此方面做出了很多努力。它希望借助HEQC检验它在这些方面取得的成绩，并且提出改进的指导策略，以此对学校核心部门的运作获得外部评价。
以审核为契机，罗德斯大学希望可以在院校范围内加深对质量和质量保障的认识，并且建设性地评价罗德斯大学质量保障系统的有效性，肯定自身优势和取得的成绩，并找到需要改进的地方。
3.罗德斯大学审核过程
罗德斯大学就HEQC审核展开的院校自评始于2003年，在其自评阶段，罗德斯大学举行了一次内部学术评价活动，通过此次活动为学校自评收集必要的信息，也促进了关于质量保障的讨论。罗德斯大学重视学者们的意见，希望获得他们在审核过程中的支持。罗德斯大学2005年的学术评价活动表达了学者对于管理层官僚作风的不满，希望建立日常化的质量管理体系。
为了使内部和外部评价互相促进，HEQC同意将审核访问定于2005年9月，审核人员构成见表5-3和表5-4，
表5-3 HEQC审核罗德斯大学专家名单
从表5-3可知，到罗德斯大学的审核专家组成员共9人，其中除一人来自国家科学研究基金会外，其他都来自高校，特别是有三人来自南非顶尖的开普敦大学，换句话说，近90%的审核专家来自高校，有超过30%的专家来自南非最好的高校。这说明，HEQC所聘用的高校审核专家基本是一流高校的专家。另外，值得一提的是，9名成员中有一位来自英国的圣安德鲁大学，这达到了南非HEQC要求国外专家占5%的比例，充分显示了南非高等教育评估的国际化特征。
表5-4 HEQC审核罗德斯大学秘书组[17]
从表5-4可知，对来罗德斯大学审核的秘书组成员共6人，除一位来自其他机构的独立顾问担任记录员外，秘书组其他人员只有一人是CHE的，其他都是HEQC的人员。来自CHE或HEQC机构的人员大都是具有高学历的专业人员，对高校审核具有专业背景或审核经验。
表5-5为HEQC对罗德斯大学的审核时间安排表，从表中不难看出：
第一，在时间方面，整个审核过程历时近4年时间，即从2004年12月到2008年9月。
第二，在程序方面，审核包括了2004年的12月到2005年4月20日前的“自评报告”，2005年4月20日至2005年6月30日的由罗德斯大学提供的最终“审核材料”，2005年7月至2006年4月，审核小组到罗德斯大学现场评估并在网上公布最终报告，2006年6月至2008年9月由罗德斯大学向HEQC提供改进报告。也可以认为，程序主要包括“审核材料与实地评估”和“整改”两大环节。
第三，在内容方面，审核的重要工作包括“自评报告”、“现场评估”和“改进报告”三项任务。也可以认为，审核的最终目的是使高校发现自己的优势和不足，为整改找到目标。因此，“自评报告”和“现场评估”只花去整个审核4年时间的1年半时间，而整改花去了2年多时间。
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