社会组织和志愿者群体，是应对突发公共事件和减灾救灾中不可缺少的力量，这是我们从汶川地震抢险救灾工作中得到的基本经验。汶川地震后，成千上万的志愿者从全国各地，通过组织，或者自发赶赴灾区。赈灾中，志愿服务具有行动快、人数多、领域广、作用大的特征。总体上说，汶川地震救灾志愿服务非常及时，在救援工作中做出了很大贡献，得到政府机构与群众的高度认可。通常，发动青年志愿者依靠的都是团委，目前看来仅仅靠团委对志愿者进行有目的、专业性的培训是不够的。红十字会人员编制少，灾害到来时需要大量志愿者，也不能满足需求。因此，需要建立一个与减灾救灾体制相适应的志愿者体制和机制。抗震救灾的经验表明，越是第一时间能主动和各级政府、指挥中心或者红十字会联系的志愿者，越容易发挥自己的作用。在制定和实施突发公共事件应急预案的过程中，建立合作与协商制度，不仅意味着要建立新的利益机制，同时要建立新的价值观念和新的行为规则——在部门之间、中央与地方政府之间、政府与社会组织之间，各个利益群体之间，就突发公共事件的管理制定全面的协议，在一个总的框架下进行合作，这样就可以达到突发公共事件管理的目标。协商与合作应当成为我们的时代精神，合作与协商将由人们的心态变成一种行为，最终成为一种制度。没有协商与合作，突发公共事件预案的制定和实施是不可能的。

（一）现行社会组织管理体制存在的问题

1.社会组织双重管理体制不合理

在其他很多国家，政府制定法律、法规对社会组织进行保护、引导和监管。我国社会组织管理实行的是双重管理体制。政府对社会组织的登记注册和业务管理，实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核和双重监管，用以规范、监督和管理社会组织。一方面通过双重的准入门槛限制社会组织获得合法身份；另一方面通过不同政府部门分别负责的双重体制分散权力，从而分散因社会组织活动可能带来的政治风险。[5]如此的双重管理体制，在实践中产生了诸多问题。首先，由政府两个部门对社会组织进行管理，会产生多头管理、职责不清的问题。登记管理机关和业务主管机关两个部门之间，缺少法律或政策上明确规定的职责和管理范围，通常对社会组织起不到切实有效的管理作用。登记管理机关对社会组织进行登记后，便很少有能力再对这些社会组织进行管理。业务主管机关与社会组织存在一定的联系，所起到的监督作用便会大打折扣。其次，政府管理机关从分散政治风险的角度出发，势必会加大对社会组织的控制，使其处于有效管理的范围内，继而忽视了如何促进社会组织的长久发展。一方面使得大量的社会组织被拒绝合法登记；另一方面对已经登记的社会组织缺乏指引和帮助。在双重管理体制下的法律规定，不利于我国社会组织的发展，也使得政府监管不力，社会组织参与社会公共事务难以有效进行。

2.社会组织与政府部门责任划分不清晰

双重管理体制下，使得社会组织的发展面临多头管理、重复管理。在突发公共事件应急管理中，政府部门与社会组织会存在相互责任不清的问题，主管社会组织的政府部门监管力量分散，不利于社会组织的优势充分发挥和体现。突发公共事件发生后，政府部门在第一时间内展开应急管理，主导整个过程。社会组织在这个过程中，是政府部门的帮助者，在政府部门没有管理到的地方，进行灵活应对。但是两者的法律关系和责任也必须划分清楚，否则，在事后管理中会出现责任不清、互相推脱的现象，从而对突发公共事件应急管理的一些措施产生不利影响。

3.社会组织法律地位不独立，制约自身发展

就应对突发公共事件而言，社会组织有其固有的缺失面，主要表现在以下方面：第一，社会组织参与减灾的过程中本身缺乏自治，内部管理有待提高。第二，参与减灾的社会组织国际化程度不高。全球化过程中，大量跨国社会组织开始关注国际性的社会事务，国内相关社会组织缺乏全球化意识和参与国际事务的主动性，国际化程度较低。第三，社会组织的运作也需要成本，只是不以营利为目的，或不分配利润。[6]以“李连杰壹基金计划”为例，在我国现行法律框架下，民间公益组织不能向公众募捐，所以壹基金募集到的所有捐款直接进入中国红十字会总会的“李连杰壹基金计划”账户，壹基金则无权拥有独立的募捐账户。壹基金的捐款因账户的不独立而在操作上存在重大不便，远远无法实现李连杰最初设计的“每人每月最少捐一元，让小捐款变成大善款”的理念。修改后的《基金会管理条例》，规定了登记管理机关和业务主管单位双重管理的体制，对此，民政部的解释是：“我国的社会组织尚处于发育之中，法律制度、社会监督体系也不健全，我们社会组织登记机关的机构、人员等力量也不足，需要业务主管单位的配合。”[7]壹基金在近年来的扶贫救灾中，树立起良好的慈善事业形象，也发挥了其应有的作用，但是壹基金因为法律地位的不独立，发展空间大为受限。

（二）社会组织参与突发公共事件应急管理中存在的法律问题

1.社会组织的设立存在障碍，自身的定位不够清晰

当前，国内某地发生重大突发公共事件时，例如汶川大地震后，志愿者们往往从祖国四面八方赶来救援，他们人数众多，热情高涨，在各项救援中奋力工作，很大程度上减轻了人民生命财产的损失。在这些社会力量帮助的背后，也产生了一系列的问题：首先，社会组织参与突发公共事件的力量很分散，出现了无法协调、秩序混乱、难以管理的局面。在四川汶川救灾中，血气方刚的年轻志愿者们，不服从团委的安排，擅自展开救助活动，冲向灾难第一线，给这些地方的统一管理造成了混乱。志愿者服务出现的问题，在于我国没有统一的关于志愿者服务方面的法律规定，对于志愿者的组织、调配、管理的规定尚不具体明确。其次，在我国现行双重管理体制下，志愿者以合法途径设立社会组织比较困难。同时自身定位不准确，这些都阻碍了我国志愿者服务的有序发展。最后，在突发公共事件中，如何对这些社会组织进行有效管理，也成为一项有待解决的问题。一些社会组织的内部发生了个别工作人员贪污挪用经费等问题，而政府部门忙于对突发公共事件应急管理，对这些社会组织的内部管理问题，缺乏及时、有效和有力的政策措施。

2.社会组织参与突发公共事件，行为和程序缺失法律依据

社会组织的构成人员比较复杂，大部分人是兼职人员或者志愿者，对他们缺乏有效的内部管理和外部运作机制，在参与应对突发公共事件的过程中，社会组织很有可能自身陷入无序和失控的状态，临场决策混乱。在2008年汶川地震救灾过程中，这个问题就很突出。因此，有关部门应当制定相应的社会组织应对突发公共事件的行为和程序示范规则，供各社会组织借鉴和参照制定。

相关法律、法规不健全。权威的法律支持是一个组织顺利开展工作的保障。目前我国还没有健全的法律、法规对遍布各行各业数量庞大、种类繁多的社会组织在危机应对中的行为进行规范。有学者明确指出，首先，2007年8月30日第十届全国人大常委会通过《突发公共事件应急管理法》和其他各种有关危机管理的专项法规、社会组织的专项法规以及各级政府的应急预案中，都没有对各类社会组织的应急职责作出明确而具体的规定，社会组织在危机应对中相应的权利、义务和责任，其参与危机管理的途径和分工等问题都未做界定。其次，我国目前关于社会组织管理的专项法律、法规只有《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》等五个，还缺乏有关社会组织的基本法。最后，即使已有的几个相关法律、法规的有关规定在很大程度上也不利于社会组织的发展，它们所带来的控制、限制的基调和烦琐的手续规定及其制度性框架，也导致了社会组织发展步履艰难、筹资环境不佳、管理系统复杂及监督系统混乱等。[8]

3.政府监管社会组织的法律不健全

从我国经济社会发展现状来看，社会组织的发展是大势所趋，其产生的社会影响力也将与日俱增。随着社会组织活动和影响力的增加，公众对其的关注度也在提高，同时也得到了民众的支持和响应。2008年四川汶川地震，社会组织在救灾现场和随后的灾后重建中发挥了强大的影响力。自此以后，我国社会组织和公益慈善事业发展迈向了更高的一个层次。[9]然而，在巨额善款流向灾区和社会组织的同时，部分社会组织因资金管理和运用不当，受到公众质疑，一些丑闻陆续曝光；一些组织因缺乏实施项目的能力，导致公益项目的实施并不理想。组织管理不规范、活动信息不透明、缺乏政府监督，这些问题主要源于我国还没有健全的政府监管社会组织的法律。一方面不利于社会组织的蓬勃发展，另一方面也阻碍了社会突发公共事件的有效应急管理。