如前所述，对国企高管薪酬规制的目标不是均贫富，而是以修正薪酬契约，促进企业效率为导向。这也就决定了规制的路径安排应当以薪酬契约的完备为核心。具体来说，笔者认为应当以强化薪酬决定机制和信息披露机制为核心。而对国企高管薪酬水平和薪酬结构的法律限制，因无助于企业代理问题的解决，应当予以取消。
（一）强化国有企业高管薪酬决定机制——以国有公司董事会治理完善为中心
对现代公司而言，股东会（股东大会）、董事会和经理是法定的公司治理结构，旨在通过公司内部不同职权的相互制衡来实现公司整体利益的最大化。董事会既是全体股东的代理人，又是经理层的委托人，在公司治理结构中举足轻重。政府对国有企业高管薪酬的规制应当强化国有企业高管薪酬的决定机制，而后者又应当以完善董事会的职能为核心。完善董事会决定薪酬的职能，则必须增强董事会的独立性，使其能独立地决定高管薪酬。这种独立性，首先表现在董事会要独立于以总经理为首的高级管理层，以对高管进行有效监督，避免高管自定薪酬；其次表现在董事会要独立于控股股东，避免控股股东对高管薪酬的行政干扰。笔者认为，后者对国有企业十分重要。国有企业以国家为控股股东或唯一股东。而国家只能授权政府部门履行出资人职责。由于政府具有国企出资人和社会公共管理者的双重身份，在实践中可能发生职能混淆，从而对高管薪酬施加不当的行政干预。因此，国企出资人对高管薪酬的规制必须遵循法定的公司治理结构，应当通过董事会的独立运作而进行。完善董事会的定薪职能包括下几个方面。
1.董事长和总经理的两职分离
董事长和总经理的两职分离有利于增强董事会的独立性，确保董事会对高级管理层的监督。世界经济合作与发展组织制定的国有企业公司治理指引认为，为了加强董事会的独立性，良好实践要求董事长与首席执行官分任。[17]国内学者对中国上市公司的实证研究也表明，在董事长和总经理“一肩挑”的情况下，高管对董事会的控制能力较强，从而为自己支付较高的薪酬。[18]目前，我国立法允许国有公司董事长和总经理的兼任，在实践中也存在着董事长兼任总经理的现象，这使董事会的决策容易受到管理层的控制，不利于董事会对管理层权力的制衡。因此，在立法上应当明确规定国有公司的董事长不得兼任总经理。
2.薪酬委员会的完善
薪酬委员会是董事会按照股东大会决议设立的专门工作机构，主要负责制定公司董事及经理人员的考核标准并进行考核，负责制定、审查公司董事及经理人员的薪酬政策与方案，对董事会负责。[19]为了保证薪酬委员会能够独立行使职能，各国公司治理的实践一般要求薪酬委员会中独立董事的比例要占到多数至全部。我国立法并未对国有公司设立薪酬委员会作强制规定，而只是一种倡导，但目前绝大多数的上市公司已经设立了薪酬委员会。有学者通过对中国上市公司的实证研究发现，薪酬委员会设立后，上市公司的薪酬—业绩敏感度显著提升。[20]这表明薪酬委员会有利于促进高管薪酬的合理化。但是薪酬委员会制度仍需完善。笔者建议，第一，立法应当对国有公司设立薪酬委员会作出强制性规定。第二，立法还要对薪酬委员会的构成作出明确规定，要求薪酬委员会全部由独立董事会构成，以避免利益冲突，确保薪酬委员会不受管理层的控制。第三，立法还要规定薪酬委员会薪酬决定和绩效考核的工作准则，以规范薪酬委员会的定薪行为，促进高管薪酬合理化。
3.健全国企高管的绩效考核
合理的薪酬契约要求将高管薪酬与企业绩效挂钩，对国企高管绩效的评价成为合理薪酬的重要前提。在绩效评价上，国企的特殊性表现在垄断优势往往是企业利润的主要来源，因此，国有绝对控股公司（尤其是国有垄断上市公司）的利润并非完全是高管努力的结果。如果以企业利润作为高管的绩效考核标准就放大了高管对企业的贡献。由于垄断优势对企业利润的贡献难以度量，国企高管对企业的实际贡献也难以度量。这是目前对国企高管绩效考核的难题。目前，国资委以经济附加值（EVA）作为评价高管绩效的标准，但经济附加值（EVA）仍然没有将垄断优势和政府扶持等制度因素排除在外。笔者认为，健全国企高管的绩效考核可以从以下几个方面着手：第一，对国企实行分类绩效考核。对于竞争性国企，垄断优势较少，企业绩效主要来自高管贡献。因此，可以以企业经济附加值（EVA）作为绩效考核的标准。而对于公益性、垄断性国企，垄断优势较多，可以以企业经济附加值（EVA）乘以一个系数（赋值为0至1之间）作为考核标准。垄断程度越高，此系数越低，以此分离出国企高管对企业的真正贡献。第二，从绩效考核程序上来说，要充分发挥薪酬委员会的作用。目前，我国对央企负责人的绩效考核标准是由国资委在央企负责人提出的建议值基础上核定的，这就不能避免高管自定考核标准现象的发生。法律应当规定由薪酬委员会订立高管的绩效考核标准，再报国资委核定。
4.强化董事义务，追究董事不当定薪的法律责任
我国《公司法》第148条明确规定了董事对公司负有忠实义务和勤勉义务。董事在决定高管薪酬时也负有忠实与勤勉两大义务。董事定薪如若违反了忠实或勤勉义务，应当被追究法律责任。笔者认为，只有规定严格的董事责任，才能督促董事诚实、尽职、谨慎地履行定薪职责，从而维护公司整体和全体股东的利益。而我国对董事义务与责任的规制比较薄弱，世界银行对我国董事责任指数的评估分值处于全球最低水平。[21]在我国司法实践中也鲜有董事因违反义务为不当定薪而担责。因此，我国立法应当强化董事义务，细化董事定薪职责，严格董事责任，以督促董事诚实勤勉地决定高管薪酬，从而促进高管薪酬的合理化。
（二）强化国企高管薪酬的信息披露
1.详细披露国企高管薪酬结构
目前我国对高管薪酬的披露要求仅仅限于薪酬总额披露，未涉及薪酬的结构，这使得薪酬信息披露不全面。对此，法律应当要求对构成高管薪酬的各个部分，例如基本工资、奖金、津贴、补贴、职工福利费和各项保险费、公积金、年金以及其他形式从公司获得的报酬均予以详细披露。特别是，法律还应当规定对高管在职消费进行强制披露，以强化对国企高管的约束。
2.披露国企高管薪酬的决定
首先，法律应当强制披露董事会决定国企高管薪酬的依据。包括高管薪酬安排的目标及其决定因素、薪酬结构的各个组成方式及其原因、薪酬业绩考核的标准、薪酬数额与业绩目标之间的关联度等。其次，法律应当强制披露董事会决定国企高管薪酬的程序。包括薪酬委员会的政策和决议程序、决定薪酬的过程、董事会成员对薪酬的意见、国有股东的批准等。
Legal Regulation of State-owned Enterprise Executive Compensation—Perspective of Efficiency
Xiao Song
Abstract：The legal regulation goal of state-owned enterprise executive compensation is not equalizing wealth，but to fix compensation contracts，reduce the enterprise agency cost and promote the enterprise efficiency.The path of legal regulation on state-owned enterprises executive compensation shall take the complete compensation contracts as the core.To strengthen compensation decision mechanism and perfect the compensation information disclosure system are in line with efficiency view.In this paper，some suggestions are put forward on perfection of compensation decision mechanism and information disclosure.The legal limits on state-owned enterprises executive compensation level and structure can not help to solve enterprise agency problem and should be cancelled.
Key words：State-owned Enterprise Executives，Compensation Contracts，Legal Regulation
[1] 北京师范大学法学院讲师，法学硕士，经济学博士。
[2] 参见我国《公司法》第51条、69条和115条的规定。
[3] 高明华：《中国上市公司高管薪酬指数报告（2011）》，56页，北京，经济科学出版社，2011。
[4] [美]弗兰克·伊斯特布鲁特、丹尼尔·费希尔：《公司法的经济结构》，张建伟、罗培新译，14页，北京，北京大学出版社，2005。
[5] Sydney Finkelstein，Power in Top Management Teams：Dimensions，Measurement，and Validation，Academy of Management Journal，1992，35（3）.
[6] 权小峰、吴世农、文芳：《管理层权力、私有收益与薪酬操纵》，载《经济研究》，2010（11）。
[7] 文杰：《公司高管薪酬法律问题研究》，载《上海财经大学学报》，2010（4）。
[8] 参见我国《公司法》第38条、47条、100条和109条的规定。
[9] 参见我国《企业国有资产法》第22条、27条和29条的规定。
[10] 这些限薪令包括财政部颁布的《关于金融类国有和国有控股企业负责人薪酬管理有关问题的通知》、《关于国有金融机构2008年度高管人员薪酬分配有关问题的通知》、《金融类国有及国有控股企业负责人薪酬管理办法》和人保部、中组部、监察部、财政部、审计署和国资委六部委颁布的《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》。
[11] 李建伟：《高管薪酬规范与法律的有限干预》，载《政法论坛》，2008（3）。
[12] 陈冬华、梁上坤：《在职消费、股权激励及其经济后果——来自中国上市公司的经验证据》，载《上海立信会计学院学报》，2010（1）。
[13] 陈冬华、陈信元、万华林：《国有企业的薪酬管制与在职消费》，载《经济研究》，2005（5）。
[14] 傅穹、余永宁：《高管薪酬的法律迷思》，载《法律科学》，2009（6）。
[15] 依据2010年上市公司公开披露的年度报告，我们发现只有中信银行这一国有控股上市公司的高管年薪超过了280万元，其他公司的高管年薪均低于此数。
[16] 任光谦、付艳荣、张一鸣：《“限薪令”后国有上市银行高管薪酬和公司绩效关系研究》，载《激励机制》，2011（4）。
[17] 经济合作与发展组织：《OECD国有企业公司治理指引》，李兆熙译，74页，北京，中国财政经济出版社，2005。
[18] 高明华：《中国上市公司高管薪酬指数报告（2011）》，156页，北京，经济科学出版社，2011。
[19] 证监会《董事会薪酬与考核委员会实施细则指引》第2条的规定。
[20] 刘西友、韩金红：《上市公司薪酬委员会有效性与高管薪酬研究——基于“有效契约论”与“管理权力论”的比较分析》，载《投资研究》，2012（6）。
[21] 世界银行在评估世界各国投资者保护水平时，构建了董事责任指数。董事责任指数关注在不公平自我交易发生后，股东使关联方和自我交易批准人担责的能力、获得法律赔偿的可能性以及股东提起直接诉讼或间接诉讼的能力。该指数分值从0至10分。分值越高，表示董事责任越严格。我国的董事责任指数分值为1分，表明我国的董事责任非常薄弱。参见世界银行网站http：//www.doingbusiness.org。