“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度地增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。”这是中国政府文件中首次提出“社会治理”，既与“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革目标相呼应，又顺应了新时期中国经济转轨、社会转型的形势要求和人民群众的新期待。习近平指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”
进入21世纪以来，社会治理方式开始逐步转型，公共管理取代了传统的单纯由政府实行的社会管理。公共管理是一种新型的社会治理方式，传统的政府社会治理基本上是借助于行政管理手段进行社会管理的管理中心主义模式，而公共管理的核心目标则是通过社会服务来实现管理。
社会治理创新是新时代中国特色社会主义道路提出的新要求，而打造共建共治共享的社会治理格局，最终目的是为了更好地满足人民群众日益增长的美好生活的需求。
一、新中国成立后，“中央集中型”的社会管理
社会主义国家的建立，以1917年俄国十月革命的胜利为标志。社会主义社会是人类社会发展至今的最高历史阶段，有着其他社会历史形态所不能比拟的社会主义优越性，最集中的表现就是，占人口多数的广大人民做了主人，并实现了最大多数的人民民主政治。
新中国成立后的社会管理具有以下特征：
其一，在生产资料所有制方面，实行了生产资料的公有制度。这种制度的实行决定了绝大多数人在经济地位方面的平等，由此提高了每一位公民在政治上的平等地位，为民主政治的大众参与创造了客观条件。
其二，国家在组织和领导经济、政治、社会生活中具有高度权威，国家的经济和社会管理职能十分显著。由于公共权力在经济领域中的独特作用，使中央在政治生活中处于支配性的主导地位。社会主义民主政治，意在保障人民大众依法参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，有着比较完善和优越的制度设计。
新中国成立后，采取了一系列有力措施，迅速清除各种丑恶现象和社会顽疾，通过平抑物价、实行充分就业、保障基本生活物品供给、加强社会治安等管理举措，建立起全国统一的社会生活秩序，并且在计划经济体制下，把所有的人都组织在一定的单位中，建立起高度集中的、政府包揽一切的社会管理体制。
当时的这种社会管理比较符合“管控型”的社会管理，是特定历史阶段的特定要求：
一是实行政府“全能”的社会管理。政府不仅通过统一计划、统负盈亏、统购统销、统收统支，建立起高度集中的计划经济体制，也通过干部统一调配、职业身份统一确定、人员统一安置、社会事务统一部署、一切社会活动统一组织等，建立起以党和政府为中心、社会依附于政府的全能型社会管理体制，社会自身基本上没有相对独立的发展空间。
二是实行以“单位”为基础的从业人员管理。“单位”既是工作组织的基本单元，也是解决各种社会事务和落实社会管控任务的基层组织。在这种体制下，国家机关、企事业单位、人民公社，都成为“大而全”或“小而全”的单位组织，人们结婚、生子、疾病、丧葬、治安等都是由单位管理的，各种社会福利也都由单位提供，即所谓的“单位办社会”。
三是实行以“街道—居委会”为基础的城市社会人员管理。政府通过街道—居委会体系管理社会无工作人员、闲散人员、民政救济和社会优抚对象等。相对单位体制而言，“街道—居委会”体制在社会管理中起辅助作用。
四是实行以单位制度、户籍制度、职业身份制度和档案制度为基础的社会流动管理。为了使社会高度组织化和有序化，在计划经济体制下，社会管理的目标就是使一般社会成员的就业和居住尽量固定。以单位制度、户籍制度、职业身份制度和档案制度为基础，严格限制社会成员在城乡之间、单位之间和不同职业身份之间的流动。一切人员流动和人口迁移，都是按照统一的计划有组织进行。
这种在计划经济体制下形成的“管控型”社会管理体制，改变了旧中国社会一盘散沙的状态，建立起高度统一的社会秩序，极大地增强了国家对社会的组织动员能力和控制能力。
但是，这种体制也存在固有的弊病：其一，是政府直接管理经济和社会，成为包办一切社会事务的全能选手，社会自身缺乏自我组织、自我管理、自我调节的机制；其二，所有社会成员都被管理在一个个相对封闭的单位之中，既缺乏对于社会事务的自治自觉，又阻碍正常的社会流动，使整个社会缺乏活力和创造力。[12]
二、改革开放以来，“党政主导型”社会管理
中国的改革开放，始于1978年，“十一届三中全会”重新确立了党的政治路线和工作重心。某些西方学者按照“多党制、全民普选和三权分立”的标准来衡量改革开放以来中国的政治发展，认为中国改革主要是经济体制的改革，而政治体制基本没有变化。这是一种偏见和误解。没有政治体制的改革，不可能有经济体制的改革，这是中国改革的一条基本经验。领导中国改革的邓小平明确表达：“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果”；“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是取决于政治体制的改革。”可以看到，中国的改革开放是一个包括经济生活、政治生活和文化生活在内的整体性社会变迁过程。
改革开放以来，中国共产党和中国政府一直强调政治体制改革。每一次党代会的政治报告，每一次全国人代会的政府工作报告，无一例外包括政治体制改革，其重要内容就是政府治理或政府管理体制的改革。例如，中共十七大政治报告专门对“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”进行了论述，并明确指出：“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”；十七届二中全会专门通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，指出：“党中央、国务院历来高度重视行政管理体制改革”；“行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，贯穿中国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。”
改革开放初期，中国仍然延续计划经济体制和管控型社会体制，随着“以经济建设为中心”的确立，尤其是1992年邓小平“南巡讲话”以及中共十四大之后正式确立建立社会主义市场经济体制的目标，经济转轨带来了社会转型。经过这一时期的探索和实践，中国逐步建立了社会管理工作领导体系，构建了社会管理组织网络，制定了社会管理基本法律法规，逐步形成了中国特色社会主义社会管理格局。
纵观从1978年到2008年的30年间中国治理变革的轨迹，可以看到一条清晰的路线图：
（一）从一元治理到多元治理。所有权力集中于唯一的权力机构，是改革开放前中国政治的主要特征之一。在这种体制下，治理的主体只有一个。这个唯一的权力机构，在**期间是各级革命委员会，其他时期则是各级党委或党支部。这个唯一的治理主体不仅管理着国家的政治和行政事务，也管理着全部社会事务和经济事务。一元治理体制的最大弊端是导致管理低效，扼杀了人们的创造性和自主性。
一元治理体制的突破始于“党政分开”，政府率先成为一个相对独立的治理主体。作为改革开放起点的中共十一届三中全会就已经注意到这一问题，明确指出：“要认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象。”至此，以各级党组织、各级政府、各类企事业单位和各种民间组织为主体的多元治理格局开始形成，其中党组织和政府组织是最重要的治理主体。
（二）从集权到分权。治理结构的变革，必然引起治理功能的变化。与一元治理转向多元治理相适应，改革开放以来，中共领导层和中国政府开始进行大规模的政治性分权，这种分权几乎同时在三个维度展开。
一是中央向地方分权。从20世纪80年代中期开始，中央大幅度下放政治管理权和经济管理权。1984年7月20日中央书记处决定，改革干部管理制度，下放干部管理权限，采取只管下一级主要领导干部的新体制。这一新的管理体制实质性地扩大了地方的自主权。1993年12月，国务院决定全面实行中央与地方的分税制，极大地下放了经济管理的权限。
二是政府向企业分权。从20世纪80年代中期开始，中共中央决定逐步推行政企分开的体制改革。1984年12月国务院发布《关于国营企业厂长（经理）实行任期制度的通知》，决定从1985年开始国营企业的厂长经理与其原来的行政性任命制脱钩，而实行新的任期制。1993年11月中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，企业成为自主管理的法人治理结构，政府不再是企业的治理主体。
三是国家向社会分权。一元化治理模式下，社会政治、经济和文化等全部权力高度集中于国家，相对独立的民间组织并不存在，也没有实质性的社会自治。随着多元治理主体的出现，国家开始向社会分权。20世纪80年代后期，先后推行的农村村民自治和城市居民自治，既是中国基层民主的突破性进展，也是国家向社会分权的重要步骤。
20世纪90年代开始，新一轮政府机构改革后，一些政府机构改造为行业协会，这是前所未有的一大创新。一些原来的政府管理职能开始移交给行业管理组织，迈出行业自治重要一步。 90年代后期和21世纪初，民间组织大量出现，政府开始特别强调其社会管理职能，同时开始让各种民间组织参与社会管理，将部分国家权力下放给特定的社会组织。
（三）从人治到法治。改革开放后，党和政府开始强调“法制”“依法治国”（rule by law）。中共十一届三中全会指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”法治的观念从一开始就受到了党和政府的高度重视。
中共十六大后，中国政府又进一步提出了建设法治政府的要求，使法治国家的目标更加具体，同时表明政府将在实现法治国家的进程中，起表率和带头作用。改革开放的进程，也是一个逐步确立中国社会主义法律体系的进程。从1979年到2005年，全国人大及其常委会共通过了400个法律和有关法律问题的决定，国务院制定了650多个行政法规，地方人大及其常委会制定了7500多个地方性法规。当时中国政府的目标是，到2010年，基本上建成一个比较完善的法律体系。
（四）从管制政府到服务政府。政府管理的直接目的是规范社会的政治生活，维护公民的各项合法权利。它既是对公民政治行为的一种约束，又是对公民权益的一种保障；既是一种管制，又是一种服务。
而改革开放以来，中国政府管理体制改革的总趋势，是管制的成分日益减少，而服务的比重日益增多，直至明确提出建立服务政府。1998年的《国务院机构改革方案》首次把“公共服务”确立为政府的基本职能，2004年温家宝总理提出了“建立服务型政府”的目标，2005年的《政府工作报告》正式将“建设服务型政府”确认为政府的目标，并且提出了相应的措施。
中共十六大和十七大后，中国政府进一步明确了服务型政府的基本内容和相应的公共政策体系。中共十六届六中全会对建设服务型政府做了系统论述：“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共设施建设。”[13]
这一时期的社会管理，我们称之为“党政主导型”社会管理，具有以下特点：
以促进社会和谐稳定为出发点。社会和谐是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。2004年，十六届四中全会第一次明确提出，要“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力”；2006年，十六届六中全会审议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，全面阐述了构建社会主义和谐社会的指导思想、目标任务、工作原则和重大部署。中共十七大对保持社会和谐稳定做了深刻阐述，提出明确要求。
以建立现代社会管理体制为目标。十六届四中全会要求，“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，首次提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。从“社会管理格局”转变为“社会管理体制”，经历了对社会管理体制建设近十年的探索实践。
以保障和改善民生为重点。十七大明确提出，要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，“更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。
以强化社会服务为依托。十六届四中全会强调要“更新管理理念，创新管理方式，拓宽服务领域，形成社会管理和社会服务的合力”。十六届六中全会强调“在服务中实施管理，在管理中体现服务”。并从“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，“推进社区建设，完善基层服务和管理网络”，“健全社会组织，增强服务社会功能”等方面作出部署。 2011年，中共中央、国务院印发的《关于加强和创新社会管理的意见》明确提出，要坚持“以人为本、服务为先”的基本原则，寓管理于服务之中，着力解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。
改革开放以来，社会管理理论和实践创新进一步推进，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局基本形成，虽然社会管理以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口，具有一定的管理社会的色彩，但多元治理的理念和思路已经呼之欲出，为实现社会管理向社会治理的转变奠定了一定的基础。
中国的治理变革在改革开放以来虽然取得了实质性的重大进展，但也存在着许多明显的不足。例如，政府的公信力有待提升，官员的腐败和特权还一定程度存在，政府的公共服务不足，动态稳定的机制尚未完全确立，社会的收入差距增大，政府的问责制还没有真正确立，行政成本过高而效率不高，民间组织在公共治理中作用微弱，公共参与的渠道还不畅通。所有这些问题，都对中国的民主治理构成了重大的挑战。[14]
三、中共十八大以来，社会治理的创新发展
中国的国家治理和西方治理的明显区别在于，中国的国家治理是为了完善和发展中国特色社会主义制度，强调中国的社会主义国家性质。为实现治理的有序性、有效性，中国更为重视执政党和政府的作用，各级党组织和政府担负着治理的重大责任。
（一）探索国家治理新路
中国治国理政的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系，不断提高有效治理国家的能力。
创新治理理念。在推进国家治理现代化的进程中，中国共产党不断树立与我国经济社会发展水平相适应的治理理念和目标体系。当前，为了实现全面建成小康社会和社会主义现代化强国的宏伟目标，更加需要以新发展理念引领治理创新，全面提升治理能力和水平。在治理理念上，真正实现从管理向服务转变，从封闭管理向透明治理转变。在追求经济效率、社会活力的同时，把公平正义、秩序稳定等目标放在重要位置，实现经济社会全面协调可持续发展。
发挥执政党的领导核心作用。在中国的国家治理体系中，中国共产党作为执政党总揽全局、协调各方，使各个治理主体既有合理分工，又能形成统一合力。领导国家治理，进行顶层设计，理顺政府不同部门之间的权责关系，建立分工合理、权责匹配的既相互制约又相互协调的行政架构。实践证明，中国共产党的领导核心地位是中国治理的巨大优势。中国经济社会的持续健康发展，从根本上讲取决于中国共产党在经济社会发展中的领导核心作用的发挥。
加强制度建设。推进国家治理现代化，就要通过制度建设提高中国共产党的科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力。为此，习近平特别强调制度的作用，认为国家治理体系实质上“就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。到2020年，要形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟、更加定型。
完善法治体系。法治是现代国家治理的基本特征和根本保障。推进国家治理现代化，应坚持全面依法治国，积极推动法治化的社会治理和社会治理的法治化，不断完善中国特色社会主义法治体系。要在坚持法治主导的理念、原则、体制、规则下，发挥司法在定分止争、惩治犯罪、约束权力、引领行为方面的积极作用，妥善解决经济社会发展中一系列突出矛盾和问题，确保我国在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。必须树立宪法和法律权威，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断推进立法、执法、司法的科学化和民主化。
夯实治理的社会基础。治理离不开广大人民群众的参与，国家治理与社会治理要形成良性互动。这就要培育和发展社会自治组织，使之成为社会治理的重要力量。建设服务型政府，推进政府依法执政、民主行政，完善民主决策，推进政府信息公开，不断拓宽民主参与的渠道。大力发展社会主义协商民主，用好中国社会主义民主政治中这一独有的民主形式。[15]
（二）从国家管理到国家治理的变化
“推进国家治理体系和治理能力现代化”是一个新的提法，最大的创新变化就是从“国家管理”到“国家治理”的变化。
一字之差，内涵迥异。管理存在着主体与客体的区分，即管理者与被管理者。当代公共管理变革的一个重要理念和价值取向，即以治理消除这种主体与客体的区别，已成共识。治理是特定范围内各类权力部门、公共部门以及社会组织的多向度相互影响，是公共事务相关主体对于国家和社会事务的平等参与，是各类主体围绕国家和社会事务的协商互动。相对于管理在内涵上的居高临下、单打独斗，治理的提出是一个巨大进步，有利于促进社会参与、激发社会活力，更好地维护人民群众的利益，并使相应的国家和社会治理创新的外延得到极大拓展。
另一方面，治理多指协同治理，强调社会多元主体的共同管理。治理模式下，尽管政府依然是社会公共管理功能和责任的承担者，但是由于政府、社会组织、个人等不同行为主体间形成了一种长效的合作关系，从而让更多行为主体都共同参与治理，共同关心公共利益，共同承担公共责任。“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”明确了社会作为治理主体的地位，既有利于社会有效治理的效益最大化，也可以减少经济社会中的机会投机、搭便车等行为。
“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”在“全面深化改革的总目标”中提出“国家治理”概念，是对治国理政理念的深化发展和完善，是治国理政和改革开放理念的逻辑演进和必然。因此，治理现代化包含三点重要逻辑：一是顶层制度设计，二是组织体系建设，三是治理能力培养。“制度+组织+能力”的三层次发展目标，体现了中国一直以来十分重视的制度绩效，指明了治理现代化的具体内涵，即以能力建设为导向，以组织的功能优化为重点，以制度建设自我完善为落脚点，充分展现中国特色社会主义制度的优越性和独特性。
治理的起步是促进社会参与。治理概念，强调的是社会各类主体在国家和社会事务中的地位和作用。20世纪80年代以来，世界各国政府管理改革的一个基本趋势是从一元走向多元，从单向走向互动，总的追求是公共治理。这是由传统政府管理暴露的公共权力局限性决定的。中国正在推进的政府职能转变，落脚点是“简政放权”和“促进参与”，不断创新社会参与机制、疏通社会参与渠道，促进社会各类主体参与国家和社会事务。在此基础上提出了“政府治理”和“社会治理”的新理念，意味着今后在国家和社会事务中，各类市场组织和社会组织具有平等参与的机会和舞台。
治理的关键是激发社会活力。从管理转变为治理，就是要突出国家和社会事务的共治，并为此构建多元主体共同参与的平台、完善多元主体平等协商的机制，从而激发社会活力。推进协商民主广泛多层制度化发展。构建程序合理、环节完整的协商民主体系，为社会各类主体参与决策创造条件、拓宽渠道。又如，激发社会组织活力，成为社会治理的重要力量。强调加快实施政社分开和推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，有利于激发社会组织活力。
治理的目标是增进人民福祉。让社会各类主体共同参与国家和社会事务，最终落脚点是保障和改善民生、增进人民福祉，把公平正义、改善民生、社会和谐、社会安全等作为社会治理的聚焦点。实现有效社会治理，公平正义是根本准则，改善民生是基本追求，社会和谐是重要表征，社会安全是底线保证。这样，既明确了社会治理的目标追求，又明确了政府和社会各类主体公共参与的范畴和使命担当。[16]
（三）体现社会治理能力现代化的“新四化”
为实现新时代中国特色社会主义基本方略，全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，以及推进国家治理体系和治理能力现代化。为此，必须加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。
社会治理社会化，是指社会治理比以往任何时候更需要依靠全社会的力量，发挥全体民众的智慧，从公开问题到解决问题，治理机制要照顾到各方面的利益，治理能力要能够满足人民群众更高层次的需求。社会化意味着社会治理工作是整个社会面临的共同任务。在这个过程中，政府既要积极发挥重要职能作用，又要充分发挥组织、协调功能，鼓励、支持和促进社会各方面都参与到社会治理工作中来。要将社会治理的重心放在对社会治理多元主体各自功能的发挥，以及相互之间联系的促进上来，切实保障政府主体、市场主体、社会主体在社会治理活动中发挥各自优势，形成有效的合力，使全社会真正形成有序、高效、积极向上的社会治理新格局。
社会治理法治化，是指推进社会治理工作既要依法进行，又要有法律和制度作保障，这无疑是建设法治国家、法治政府、法治社会的必然要求，也是加强和创新社会治理的法律保障。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。坚持依法治国要求各项社会治理工作要在依法执政、依法行政和公正司法过程中得到认同，并不断向前推进。鉴于国家社会主要矛盾发生变化，社会结构和社会组织形式也呈现出新的特点，对于正确处理人民内部矛盾、依法加强社会管理提出了新的更高的要求。
社会治理智能化，是推进社会治理工作的时代要求与关键的方式方法。随着网络信息技术的发展，网民数量激增，大量的“单位人”变成“社会人”，社会组织和单位对人口、场所、行业、网络信息的传统约束力明显下降，网络犯罪已然成为现代社会的第一大犯罪类型。海量信息在网络平台上交流涌动，多种思潮在网络媒介中回旋激**，诸多矛盾也因网络而生，甚至直接助长了一些纠纷与冲突的爆发。网络信息易隐蔽，传播快、捕捉跟踪难，加上新技术、新业态发展迅速，极易形成监控盲区和溯源死角，这无疑是信息时代给社会治理提出的新挑战，也是现代技术给社会治理带来的负面影响。因此，各社会治理主体只有主动适应科技发展的大势，“道高一尺魔高一丈”，打破部门各自为政的“信息孤岛”，以更高的科技化、智能化防漏洞、补短板。
社会治理专业化，是推进社会治理工作的方向指引、方法应用与纠偏机制。社会治理归根到底是要实现人民利益的最大化，即以提高保障和改善民生水平作为根本目标。社会治理必然落实于各项管理工作，渗透于社会各个不同的学科领域，其专业性既要有宏观理论指导，也要有具体部门学科知识的应用。如在世界观和方法论上，做好社会治理工作，要善于运用联系的观点，认识社会矛盾冲突的新情况、新特点，把相互交织的各种政治、经济、文化因素进行统筹分析，妥善把握工作展开的重点、步骤、时机与力度；用辩证的观点具体分析和区别对待各种不同性质的矛盾，敏于洞察，敢于正视，勤于分析，善于化解，最大限度地减少各类矛盾对社会发展的阻碍。同时，无论是完善社会福利、保障改善民生，还是化解社会矛盾，促进社会公正，都离不开管理队伍的责任担当，离不开相关专业，甚至是多学科多部门知识的具体运用，包括干部的培养选拔、人才的合理使用，以及不同部门、不同职责的调配都将是严峻的考验。国家提出的从管理到治理的转变过程，是要把刚性治理与柔性治理、社会服务与社会治理、社区治理与社会治理、政府主导与多方参与、科学精神与人文关怀、治标与治本等治理的一系列方向有机相结合，实现治理的有效性、精准性、专业性和系统性；是要坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，为创新社会治理的方式指明了方向和路径。[17]
马克思理论的基本原理认为生产力决定生产关系，生产关系要适应生产力的发展。而新的治理模式正是通过创新发展理念、变革的方略、正确的路径、有效的方法、有力的实施、结果的检验等过程进行生产关系的变革，从而适应生产力的发展。
《国富论》的核心要点是推动市场经济的无形之手是市场。而在数字时代，思想更是一个无形之手，推动着人类社会进步和经济发展。
如果说工业时代，生产资料是第一生产力；市场经济时代，科学技术是第一生产力；那么，在数字时代，治理能力就是第一生产力。
（四）数字治理——数字中国建设
每一次生产力革命，都给人类生产、生活带来深刻影响。当前的信息革命向生产生活领域和政务领域深度渗透，带动了传统产业和新兴产业的发展，也构成国家治理、社会治理的基础环境和一个重要工具，改变了人们的知识范畴、治理社会的行为方式和模式，塑造着人类社会生活新的空间和秩序。
传统的农业社会的政府职能是以统治和管制为主导的模式，其核心是权力与政治统御；工业社会的政府职能是以管理为主导的模式，其核心是科学管理与规划，目标是为政府和精英决策层提供决策数据与信息支撑；而信息社会的政府职能是以治理为主导的模式，其核心是公平开放的国家服务能力。“管理”与“治理”虽然是一字之差，但是内涵各不相同。管理的主体是政府，治理则不仅要发挥政府作用，还要社会各组织、公民的积极参与。管理是单向、刚性的，治理则是互动、协同的。
黄仁宇在《中国大历史》中对于传统中国封建社会的统治问题有一个论断：缺乏数目字管理。而在另一本《万历十五年》中，黄仁宇对于大明王朝统治症结归纳为“当一个人口众多的国家，各人行动全凭儒家简单粗浅而又无法固定的原则所限制，而法律又缺乏创造性，则其社会发展的程度，必然受到限制。即便是宗旨善良，也不能补助技术之不及”。所以，缺乏数字管理是阻碍中国转型成为现代国家的核心问题。数字中国对于推动国家治理现代化正逢其时。
国家治理现代化的标志有三点：法治制度、组织结构、治理绩效。公平正义的法治制度是国家治理现代化的基础；开放、包容、及时回应的组织结构是国家治理现代化的支柱；而要达成理想的治理绩效，还需要治理理念和治理技术，特别是信息技术的应用。
信息社会治理充分利用信息技术，以数据融通和提供智慧服务为主，着力解决信息碎片化、应用条块化、服务割裂化等问题，确保信息数据在政府与社会、市场及公民之间畅通，以更好地提供基于个性化的政府服务，以数字化推进国家治理体系和治理能力现代化。
中国政府长期以来致力于政府信息化建设，随着国家大数据战略的实施，数字中国建设步伐的加快，已成为落实国家网络强国、智慧社会等战略行动新的着力点。
1.数字中国建设进程
信息爆发的时代催生出了各个国家在经济社会各个领域的“数字蝶变”。中国在改革开放40年间拥有的数字空间的基础设施、创新能力、连接能力达到世界先进水平，包括互联网的基础设施、各种各样的智能终端、支持互联网的丰富的硬件设备。现在，“数字中国”建设又将中国的信息化进程领入新征程。
1956年，国家开始将电子数字计算机的研制作为“十二年科学规划”的战略重点，揭开了中国应对当代信息革命挑战的序幕，到现在主要经历了下面几个阶段：
（1）萌芽启动阶段（1993年以前）
1956～1966年这段时间，中国的信息化探索重点在电子计算机的研究，电子计算机的应用也主要以科学计算为主，包括人造地球卫星运行轨道的计算，导弹研制、发射和制导的计算和数据处理，原子能反应堆设计计算等。而1967～1977年，中国电子计算机和通信技术经历了较为曲折、困难的阶段，计算机应用仍以科学计算为主，但已经逐步扩展到了数据处理、过程控制等领域，参与领域也从科研单位和高等院校逐渐向政府机构和企业扩展。
1978年，改革开放加快了技术引进速度，提高了中国技术进步的起点和信息技术的应用水平，国家支持大批留学生到海外学习世界各国的先进技术和管理技术，为日后中国信息化进程的加速准备了人才条件，中国的信息化进程由此呈现一派蓬勃发展的新局面。这一阶段，从基础设施建设看，中国内地的电话普及、电视收看覆盖率迅速攀升，广播电视设备已经能够满足国内中档水平需求，中国通信工业已经初具规模。中国的光纤通信技术、数字程控交换机技术、蜂窝移动通信技术等，都取得了突破性进展。这期间，国务院先后批准经济、金融、铁道、电力、民航、统计、财税、海关、气象等十多个国家级信息系统的建设。 1993年，“金桥”“金卡”“金关”工程等金字系统的重大工程开始部署实施。
（2）逐步展开阶段（1994~2000年）
1994年，是中国互联网元年，中国正式接入国际互联网，掀起了互联网发展浪潮。 1997年10月，中国互联网的四大骨干网CHINANET、 CSTNET、 CERNET、 ChinaGBN实现了互联互通。 1999年，中国政府正式启动政府上网工程，并在全国引发了一场规模较大的政府信息化普及活动，截至2001年，绝大部分政府部门建立互联网站，70%以上的地市级政府在网上设立了办事窗口，政府网站达到3000多个；各大门户网站、腾讯、阿里巴巴、百度等开始活跃在互联网的舞台上。截至2000年年底，中国的上网计算机数达到了892万台，上网用户为2250万人，在.cn下注册的域名数为12万个， www站点约26万个。
（3）快发展阶段（2000 ~ 2008年）
进入21世纪以来，中国经济社会持续、快速发展，产生了对信息化强烈的需求，中国信息化的发展速度远远超过人们的预期，对中国经济与社会发展的影响也日益显现。
这段时间，中国的软件产业开始向国民经济中的战略性、支柱性产业发展；通信技术和产业体系也基本建立，中国主要运营商的综合竞争实力已经跃居世界前列；微电子与集成电路产业进入快速发展期，与国外先进水平的差距不断缩小；互联网核心技术也取得重大进展，IPv4、IPv6核心路由器的研制成为中国掌握互联网核心技术过程中的重要里程碑事件；电子政务建设围绕“两网一站四库十二金”也进入全面推进阶段，电子政务开始了门户网站和核心业务创新结合的政府服务发展模式；互联网发展进入2.0时代，博客、 SNS、论坛、微博的崛起，代表互联网发展从搜索走向社交化网络，电子商务服务业开始成为国家重要新兴产业。此外，与其他第一、第二、第三产业的融合发展也使得中国传统产业的信息化改造取得显著的成就，在中国的交通运输、商贸以及电力、新闻出版、旅游等等行业的信息化都有着惊人的发展。
（4）面融合阶段（2009~2016年）
2009年开始，人们迎来了移动互联网时代。这一阶段，信息基础设施建设实现跨越式发展，宽带网络建设明显加速，截至2016年年底，我国互联网用户、宽带接入用户规模位居全球第一；信息产业生态体系初步形成，重点领域核心技术取得突破，智能终端、通信设备多个领域的电子信息产品产量居全球第一，涌现出一批世界级的网信企业；微博、微信、团购、在线支付、电商物流、网约车、远程医疗、共享经济……正前所未有地融入和改变着人们的日常生活，互联网应用蓬勃发展，产业互联网快速兴起，从零售、物流等领域逐步向第一、第二、第三产业全面渗透；中国电子政务开始了政府门户网站和核心业务创新结合的政府服务发展模式，政务公开、网上办事和政民互动水平显著提高。但这一时期，网络威胁日益突出，网络空间安全提升至国家安全高度。
（5）深化应用阶段（2017年至今）
2017年，物联网进入规模商用元年，物联网的发展加速了万物互联时代的到来，深刻地影响着整个经济社会的变革创新；大数据的到来将加速社会全面进入人工智能时代，“大数据+人工智能”技术高速发展，政府大数据开放成为关键；区块链受到了各界前所未有的关注，各种区块链应用和项目如春笋般崛起，层出不穷。同时，网络空间治理也成为互联网发展的焦点问题，《中华人民共和国网络安全法》正式实施，政府大力强化网络空间治理和网络安全。 2017年，总体而言，是信息技术大爆发的一年，物联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等最新技术扑面而来，发展空前迅猛。未来一段时间内，基于这些技术的创新应用都将进入深化发展阶段。
目前，“数字中国”建设已悄然渗透到经济、社会、文化、生活的方方面面，既是打造制造强国、网络强国的核心力量，也是改善政府治理、推动产业转型升级、实践惠民利民的有效手段，更是对提升整个社会的运行效率乃至国家的竞争力都发挥着至关重要的作用。
2.数字中国的意义
当前，全球信息化浪潮汹涌而至，世界各国都把推进经济数字化作为实现创新发展的重要动能。在波澜壮阔而又复杂多变的时代语境中，中国把实现网络强国、加快建设“数字中国”当成举国发展的重大战略，意义巨大，影响深远。
“数字中国”是治国理政的新理念。数字中国承载的不仅仅是以科学技术为代表的生产力的发展，不仅仅是以数字化为手段的治理技术，更深层次的是以数字化驱动国家治理体系和治理能力现代化的新理念，是新时代中国特色社会主义思想与实践的重要组成。
“数字中国”是国家治理的新模式。几千年来，人类在赖以生存的物理世界的治理实践中，积累了无数丰富而宝贵的经验。数字中国正是站在前人的肩膀上，真正意义上把这些思想智慧和实践经验，以数字化方式定义的新时代中国特色社会主义国家治理模式。这将引发生产关系的重大变革，重塑政治、经济、文化、社会、生态发展的新格局。
“数字中国”是全球治理的新方案。“21世纪国家竞赛的主轴是治理能力建设”。[18]“数字中国”不仅仅是引领中国发展的地域性方案，更是面向全球治理的原创理念和实践方案，是影响中国未来和世界未来的一个重要的里程碑。
“数字中国”是执政为民的新空间。习近平曾在福州说，“如何让群众生活和办事更方便一些，如何让群众表达诉求的渠道更畅通一些，如何让群众感觉更平安、更幸福一些”，其核心问题就是要从公民的“需求和痛点”出发，推进社会治理与公共服务，让人民有更多的获得感、幸福感和安全感。
“数字中国”是解放思想的新契机。如果说互联网改变了人们的行为方式、生活方式，那么数字化将改变全人类的思维方式，重塑人类社会生活的新空间、新秩序。未来的国家治理乃至全球治理将是物理世界与数字世界深度融合的双重治理，将重构生产力与生产关系、上层建筑和经济基础的辩证关系。如果说以往的思想解放均是基于物理空间的，那么未来在物理空间与数字空间的双重作用下，思想解放必定会更猛烈、更深刻、更彻底。“数字中国”正是这一轮思想解放的重大契机。
可以说，数字中国覆盖经济、社会、文化、生活等方方面面，对经济发展方式转变、产业转型升级有着重要的促进作用，对创新社会治理、保障和改善民生有着重要的意义，对提升整个社会的运行效率乃至国家的竞争力都发挥着至关重要的作用。
3.数字中国的内涵
数字中国狭义上讲是中国的数字化或者数字化的中国，但从广义上或者真正意义上来讲应该是中国的数字化治理或者中国治理的数字化。中国的数字化治理，就是用信息化技术培育数字经济新动能，用数字经济新动能推动社会治理新发展，助力国家治理体系和治理能力现代化的实现。
早在21世纪之初，习近平就率先提出建设“数字福建”的战略构想，描绘了“数字化、网络化、可视化、智慧化”的发展蓝图，同时要求电子政务先行，逐步推进社会治理和公共服务。中共十九大报告提出的建设“数字中国”不仅仅是要推动数字经济快速发展，更包含了数字政府、数字社会、数字公民的建设，“数字中国”建设是以发展数字经济为关键抓手、以数字政府建设为基础，以数字化推进社会治理为契机，最终实现社会公共服务的最优化，让亿万人民在共享数字中国成果上有更多的获得感。
（1）政府政务数字化——数字政府
数字政府是一种新型政府运行模式，主要指以现代信息技术为支撑，通过数字化、网络化、可视化、智慧化的推进方式与实施路径，建设政务运行一张网、政务办公无纸化、社会治理智能化、公共服务精准化的新型政府形态。
工业时代，传统政府治理形态是信息孤立的政府治理体系，导致公共治理陷入低效率、低产出、高成本的困境。政府本位的传统管理模式往往难以实现社会治理力量的最大化，各级政府各单位的海量数据沉睡到各部门之中，没有充分利用，造成巨大的资源浪费。融合社会多元主体的共同治理才是关键。打通信息壁垒，构建全国信息资源共享体系，更好用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策，实现政府在大数据治理中的协同化是大数据时代政府治理发展的必然趋势。
政府治理协同化发展有三方面含义。其一，政府内部通过数字战略的实施，打通政府各部门、各层级之间的信息孤岛，建立起基于政府内部数据融通的高效办事网络，节省社会交易成本，提升行政能力；其二，政府对外通过开放数据战略的实施，促进社会公共信息在社会成员之间的共享与可获取，共同参与，协同治理，从而释放数据活力、推进社会稳定与繁荣；其三，政府通过购买服务和相关政策，激发和促进社会组织、企业、联盟以及公民参与社会治理的热情，共享社会的创新资源和成果；其四，整合各种资源，应用大数据创造更大的价值，为社会赋能。
因此，建设“数字政府”是数字化时代社会成员对政府服务的更新更高要求，同时也是政府对社会演进到数字形态的自我适应与改变，是人类社会发展进程的必然要求。其目标旨在加强政府与公众之间的联系，真正实现以民为本、以人为中心的社会公共服务价值。建立一个统合的、无障碍的、持续改进的数字政府是人类社会发展进程的必然要求。
政府如何以超越技术思维和传统管理思维的胸怀和高度看待数字世界的治理问题，将治理数字世界看作是一种革命性变革，这是当下政府面临的最大挑战。
从“管理政府”到“数字政府”的转变，既是人类技术进步的客观结果，同时也体现了人类社会治理理念的巨大转变。其真实含义更多是指政府通过数字化思维、数字化理念、数字化战略、数字化资源、数字化工具和数字化规则等治理信息社会空间，提供优质政府服务、为社会各主体赋能，增强公众服务满意度的过程。
（2）社会治理数字化——数字社会
大数据时代，基于大数据应用的数字政府，是促进政府改革、社会治理和公共服务创新的牵引力，也是建设数字中国的重要推动力。
社会治理的聚焦点是让社会各类主体共同参与国家和社会事务，最终落脚点是保障和改善民生，增进人民福祉，保证公平正义、社会和谐、社会安全等等，并最终实现公共利益最大化和效益最大化，这一过程是治理的关键。
辅助社会治理的手段是数字化，利用新技术，如在网络化和网络平台基础上，运用大数据、云计算、人工智能、区块链等解决信息不对称、资源碎片化、运作条块化、社会运行成本高、快速反应能力不足等问题，整合社会资源，赋能他人，使我们的社会治理能够更加精准分析、精准服务、精准治理、精准监督、精准反馈，从而更好地服务不同社会群体，更有效地管理好国家和社会的公共事务，在社会治理方式上实现革命性的变革。
因此，“数字中国”建设从社会管理层面上讲，是政府实现社会管理与监督的有利举措和手段，比如综合治安、食品安全、药品安全、交通出行、移动支付、网络空间安全等等；但如何用好大数据，同时创造新的有价值的数据，也为创新社会治理模式、提升治理的智能化水平提出了新的挑战。
（3）公共服务数字化——数字公民
公共服务是指由政府或公共组织或经过公共授权的组织提供的具有共同消费性质的公共物品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性及公民的权利。近十年来，互联网和大数据等数字技术及创新在向经济领域快速渗透的同时，也迅速向公共服务领域延伸，引发了公共服务的数字化和市场化。在数字技术及其商业模式和业态创新的推动下，公共服务领域的政府与市场关系正被重新塑造，数字技术正成为创新政府治理的新动力，政府开始从公共服务的直接提供者向服务的合作者或监管者转变。
公共服务领域的数字化变革并非意味着政府简单放权，而是需要政府转变角色，加强作为创新环境营造者和服务监管者的责任和能力，建立数字经济时代的新型政府与市场的关系。政府和公共服务企业应着眼于群众的需求，密切关注并有效回应人民群众多元化个性化的需要与期盼，提高基本公共服务和公共产品提供水平，提升公共服务的便捷性、针对性、定制化。
因此，“数字中国”建设从公共服务层面上讲，是利用网络化、数字化、智能化来服务公民，提升个人的数字化水平，从而实现人民群众对美好生活的向往，实现更大的社会平等和公民的获得感和幸福感。
创新数字公民的治理是当下及未来世界治理的重中之重——针对公民在数字世界的治理理念、方法、流程等方面的详细探讨，将在本书第二章公民发展简史的《数字公民》一节进行专门论述。
【结语：治理的类型】
强调“国家治理”而非“国家统治”，强调“社会治理”而非“社会管理”，强调“法治”而非“法制”，不是简单的词语变化，而是思想观念上的变化。从“社会管制”到“社会管理”再到“社会治理”，权力的主体从单一的国家公权力转向了多元的行为主体，权力的性质也从强制性转向了更为柔和的协商性，权力的来源也从单纯的国家制定法转向了更为宽泛的“社会法”，权力运行的向度从自上而下转为了平行互动，权力的作用范围也从政府领域转向了公共领域。
国家治理模式的变迁既是中国现代法治建设变迁的内在思维，也成为法治建设不同阶段手段、目标、逻辑差异的内在归因。中国当代的“社会治理”具有以下基本内涵：
第一就治理主体而言，社会治理是多元参与的过程，其主体应当包括政党、政府、社会组织、企业和公民；第二就治理对象而言，“社会治理”中的“社会”是与经济、政治、文化、生态文明等并列的一个领域的概念，对这个领域的治理就是社会治理；第三就治理过程而言，社会治理是基于对社会的认识，为了实现社会群体的共同目标，而对社会领域自觉地进行规划、组织、协调、服务、监督和监控的活动；第四就治理目的而言，是为了维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，确保人民安居乐业、社会安定有序；第五就治理方式而言，必须坚持系统治理，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。
从社会管理到社会治理，是执政党长期社会管理实践经验的总结和理论创新的升华，蕴含着深刻的现实意义和时代价值。概括起来，社会治理模式变迁的内涵包含以下几个方面的内容：
其一，社会治理的主体由单中心向多中心转变。社会治理的主体既包括在社会管理中一直承担重要甚至主导角色的政府，也包括这些年逐渐凸现出来的作为政府重要补充力量的社会非营利组织、市场化组织等。在政府与社会、政府与市场的关系的认识上，传统社会管理体制的合理性基础被打破，政府不再是唯一的公共服务和公共产品的提供者，政府将从繁杂的具体事务性工作中解脱出来，用法律、经济和政治的途径与方式发挥全局的统筹协调功能，开始做更多的冷静思考、制度研究和长远规划，更多的转向为社会主体活力的持续释放提供制度保障这一角色上来。
其二，社会治理的手段由平面化向网络化转变。社会治理的手段是复合的，既有政府通过行政或者借助市场手段提供公共产品和公共服务，也有市场化组织通过市场化手段提供公共产品和公共服务，还有非营利组织通过市场化手段或者社会动员的方式提供公共产品和公共服务。
其三，社会治理的目的由工具化向价值化转变。社会治理的目的不仅仅是为了提高人类社会的效率，更重要的是要在效率实现的基础上体现社会公正，以人的全面实现为最终旨趣。因此，体现在对政府以及其他组织与公民关系的认识上，公民作为政府行政行为或者市场行为的相对方，享有参与权和发言权。政府行政行为或者市场化组织的市场行为的效果取决于它们与其行为相对人的关系，有赖于相对人即公民的合作与支持。
政府以及市场化组织与公民之间不仅是管理与被管理的关系、服务提供者与服务接受者之间的关系，同时还是被监督者与监督者的关系。在责任意识上，新型的社会治理模式从片面强调政府在社会管理中的单方责任向同时强调政府、市场、公民共同承担社会责任的转变。
可以说，社会治理模式的变迁是对传统社会管理方式的一次重大变革，即由行政集权式向民主式、参与型转变。社会治理模式的变迁实现了价值理性和工具理性的双重突破：
第一，价值理性的弘扬有助于强化各种社会主体的民主意识、社会政策中的公正意识以及社会事务中的责任机制。与传统社会管理理念和方式相比，新的社会治理模式中，政府不再是唯一的价值存在，社会非营利组织、市场化的组织等同样可以成为进行社会管理、提供公共服务的价值主体。各种社会治理主体在协作的基础上彼此相互拾遗补阙，形成互相补充、共同治理的格局。
第二，工具理性的拓展则有助于从整体上提升社会总效率。治理是以共同的目标为导向，尽管这个目标未必出自合法的或者正式规定的职责，也并非一定需要依靠强制力使别人服从。它是依靠复合的机制，既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。随着治理范围的扩大，在这些复合机制的作用下，社会各类组织和个人各得其所，并实现各自的愿望。正是这种工具理性的拓展带来了社会总效率的提高。[19]
人类社会治理从氏族走向主权国家的探索、演变呈螺旋式递进发展，治理模式是因不同国家的不同发展阶段、发展需要而创新和跃迁的。随着数字世界的到来，信息技术发展使得人们在物理世界的每一个行为都成为数据的采集和入口，人的思维、行为、习惯、秉性都将被记录并在数字世界映射，传统的单维治理模式必将被双维治理模式重构。从“管理”到治理，从物理世界到数字世界、从量变到质变，一个更人性化、科学化、系统化的新的治理模式将脱颖而出。如果说当下的“治理”理论是来自于西方，那么数字时代的治理，致力于实现国家治理现代化的“数字中国”的数字治理探索和实践将会对人类社会的治理提供更加全新的经验和有益的借鉴。