(一)区域经济政策的基本目标

区域经济政策目标是运用区域政策工具解决区域问题时所要实现目的的明确表述。一般而言，区域经济政策具有一系列综合性目标，并构成一个由基本目标、具体目标组成的多层次的目标体系。1940年《巴洛报告》首次较为清楚地阐明了区域政策的目标，提出制定区域政策是为了解决三个方面的问题：第一，减少某些受到严重压抑地区的长期持续的失业问题；第二，实现工业地理分布上的平衡和减少伦敦地区工业过度集中；第三，为了国防和其他战略目的而疏散工业布局。1981年，英国众议院又将其区域经济政策目标归纳为五个方面：一是实现区域本身的经济发展；二是区域收入水平保持在允许范围内；三是区域就业水平保持在允许范围内；四是要重视人口迁移而导致的区域人口减少；五是区域间失业率差距保持在允许范围内。然而，这些只是对英国区域政策目标的阐述，并不具有一般性。多数学者如泰波指出，区域政策的目的是实现经济活动更有效和(或)更公平的区际分布，但这类观点只概括了区域经济政策目标中最主要的方面。

区域政策目标大致分为三类，即区域经济发展、区际关系协调和非经济目标，其中前二者是区域政策的主要目标。按照这一划分，可以进一步明确为九大重要目标：一是提高区域内现有资源的利用水平(即减少资源的不充分利用)；二是更有效地在区域内各种用途间分配资源(即减少资源的不充分利用)；三是实现区域内最佳增长；四是在区域间有效地再分配生产要素以使总收入与总增长最大化；五是区域间增长率的均等化；六是区域间收入(通常用人均收入表示)的均等化；七是为缓解通货膨胀压力而缩小区域差距；八是减少区域内拥挤程度与其他布局造成的外部成本并重新布局人口、工业等，以形成净社会利益最佳的空间结构；九是诸如保护与加强区域文化和个性等非经济目标。

区域经济政策目标是一个体系，由一般目标、具体目标构成。区域经济政策的一般目标主要有社会经济目标、民族目标、国防目标等，其中社会经济目标即区域发展层面上的效率目标与公平目标是区域经济政策的主要目标。效率目标，即国民经济增长的最大化或一定时间内资源空间配置的最优化；公平目标，即区域间收入、福利、增长等差距的缩小。以效率和公平为一般目标的区域政策，往往会表现为以下一些具体的政策目标：一是促进生产要素的区际流动，以提高资源空间配置的效率；二是引导生产要素向某些重点开发地区集聚，以提高国家经济的总体增长率；三是缩小地区间经济增长率的差距；四是缩小地区间人均收入水平的差距；五是缩小地区间失业率的差距；六是缩小地区间公共服务水平的差距。当然，还有其他一些形式的具体政策目标。

(二)区域经济政策方针及其抉择

区域经济政策的基本目标一般比较粗略，还需要结合国家与区域的实际情况，明确区域经济政策中的一系列重大问题。对这一系列重大问题的抉择在区域经济政策程序中的次序，学术界存在较大的差异。区域经济政策方针主要涉及以下五个方面的抉择问题。

1.富地与济民

富地与济民(或救济与开发)的抉择是区域经济政策在问题区域的作用对象进一步具体化时需要考虑的重大方针问题。富地的政策方针着眼于区域经济差距问题，以发展落后地区为目的。但是，富地的政策方针所带来的利益不可能被当地居民较为平等地共享，并且区域中那些最需要帮助的贫穷者群体对利益的分享度往往较低，甚至可能由此而给他们造成损失(如经济增长引发的环境问题)，并且，在开放的区域经济中，富地政策方针所带来的福利可能大部分为发达地区流入的投资者与高层次人才所分享，这均是背离区域经济政策的初衷的。同时，当问题区域内居民过低的绝对收入水平问题与区域内居民间过大的差距问题比问题区域整体社会经济发展水平与其他区域的差距问题更为突出时，富地的政策方针是难以解决此类区域经济问题的。济民的政策方针着眼于区域内贫困人口的生活水平问题，但是，经验研究表明，单纯的济民的经济政策往往只是暂时地缓解了贫困人口的低生活水平问题，政策援助一旦停止，脱贫的群体往往以较高的比例迅速返贫。因此，济民的政策方针只宜治标而不宜治本。

2.集中与分散

区域经济政策的具体对象区域也是由若干个差异性的子区域构成的，而区域经济政策所支配的资源都是有限的，不可能满足每个子区域充分发展的巨大需要。因此，区域经济政策必须在以下这两种方式间作出抉择。一是平均分配资源政策，以使每个子区域享有均等的发展机会；二是在经过选定的地区集中投放资源，促进条件较好地区的极化发展，并通过增长极的扩散效应带动整体区域的发展。

早期的区域经济政策多坚持分散发展的方针，如在20世纪60年代初期，英国享受区域援助政策的小块开发区遍及全国，开发区人口一度占到总人口的20％，但由于全面投资和发展过多的地区，资源利用效率低下，各地区都无法迅速发展起来，区域总体经济增长也不显著，区域经济政策在缓解区域失业率方面的成效也不明显。针对这一状况，黑尔什姆报告第一次提出将援助导向受援地区的增长极与增长带，而不是在这些地区“撒胡椒面”。佩鲁的“增长极”理论的发展与完善进一步为集中发展思想提供了理论支撑。但是，区域经济政策不仅有经济目标，还有社会目标和其他目标；区域经济政策不仅需要解决一些迫在眉睫的问题，还需要解决长远的发展问题。因此，绝对的集中发展思想与绝对的分散发展思想均是不可取的，区域经济政策方针应在集中与分散间寻求一种平衡，并在适当的时机进行调整。

3.最困难区域与潜力最大区域

最困难区域与潜力最大区域是选择了集中发展的政策方针后需要进一步明确的政策方针问题。最困难区域是最需要援助的地区，将援助集中于最困难区域，在短期内可缓解这类区域的困难，但一般都不具有治本的援助效果。潜力最大区域一般是“较差中的较好”区域，自然条件与社会经济基础设施相对较好，重点开发这些地区不仅能较快地促成这类区域进入自主发展阶段，还能通过其发展带动条件较差地区的发展，并引导这些地区社会经济状况的改善，从而使区域经济政策形成援助一批、毕业一批、再援助一批的良性循环。但是，一个过于偏向于潜力最大区域的区域经济政策方针往往难以通过政治性较强的区域经济政策决策程序。

4.充分就业与结构优化

经济发展滞后的地区通常并存着失业率过高和经济结构低度化问题。在短期，失业率的降低与经济结构的高度化间存在相互制约的关系。为降低区域的失业率水平，一般需要发展劳动密集型的产业，而由于劳动密集型产业多属成熟型或衰退型产业，这一举措往往会阻碍区域经济结构的高度化，从而制约区域经济长远发展能力的提高，并最终使得区域高失业率问题长期得不到解决。因此，从长期看，失业率水平的降低只能通过区域经济的长远发展来实现，而这只能依靠结构的优化。

5.竞争与合作

竞争与合作是区际经济政策需抉择的重要内容。公平的区域竞争既有利于区际资源配置的优化，也有利于增强区域的危机意识从而激励其努力发展区域经济。但是，各区域的发展是不平衡的，各区域在竞争中所处的地位也因此是不同的，区域竞争的过度发展势必导致不公平竞争的发展，这将使得在竞争中处于不利地位的区域通过各种自我封闭手段规避竞争，从而导致竞争机制失去资源优化配置能力和激励区域经济发展的能力。

适度的区域竞争与合作是相互促进的。一种来自更广阔地理空间的竞争压力往往激励各区域通过区域经济合作共享区域优势，从而集聚力量在竞争中赢取胜利；而区域经济合作也将促成区域竞争向更广阔的区域、更激烈的程度深化发展。例如，韩国政府为促成国内区域间竞争特别是一般地区与经济发达的首尔经济圈的竞争，以迎接经济全球化的挑战，在第四次国土综合规划中将首尔经济圈以外的其他地区划分为10个广域圈，各广域圈通过内部密切的经济合作集聚竞争力并成为与首尔经济圈及其他广域圈势均力敌的竞争体，从而推动国内各区域间竞争的发展，促成各区域国际竞争力和国家竞争力的提升。

(三)区域经济政策工具

区域经济政策工具，也称区域经济政策手段，是为实现区域经济政策目标而运用的具体方法与措施。区域经济政策目标一般不是单一的，而是一个体系。因此，延用丁伯根原则(实现N个独立的政策目标，至少需要N个相互独立的政策工具)，要达成区域经济政策目标，必须组合多种区域经济政策工具。

1.区域经济政策工具体系

区域经济政策工具体系是在区域经济政策工具分类基础上形成的。在操作层面上区域经济政策工具种类繁多，如我国《国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见》列入的政策工具就有18大项近百种。我们需要通过将其组织在一个分类体系中才能较全面地认识、分析与研究这些政策工具。另外，研究区域经济政策工具分类体系的意义还在于，不同的分类体系往往反映了不同的区域经济政策组合理念，从而提供了组合区域经济政策工具的框架。

(1)阿姆斯特朗与泰勒的三分法。区域经济政策是经济政策的重要组成部分，不少学者因循将经济政策工具划分为微观与宏观两类的传统，将区域经济政策工具划分为微观区域经济政策工具和宏观区域经济政策工具。微观区域经济政策是影响企业布局区位的政策，宏观区域经济政策是影响区域人民收入与地区投资的政策。在此基础上，阿姆斯特朗和泰勒进一步提出，区域经济政策工具除了微观与宏观政策工具外，还有一类为避免政策资源浪费而慎重组合各种工具、协调政府政策的工具，即协调政策工具。

(2)张可云的区域经济政策工具功能分类法。张可云(2005)提出，区域经济政策工具可以根据其在解决区域问题中具体功能的不同分为奖励工具和控制工具两类。奖励工具又称“胡萝卜”政策，包括直接援助(如拨款、优惠贷款和减免税收等)和间接援助(如基础设施建设和建立工业与科技园区)两种；控制工具又称“大棒”政策，包括直接控制和间接控制两种。张可云的区域政策工具功能分类。

(3)陈耀的六类区域政策工具分类法。陈耀(2000)在对我国区域政策实践考察的基础上，提出了的区域政策工具分类体系。这一分类体系将区域经济政策工具划分为6种类型：公共投资、转移支付、经济刺激、直接控制、政府采购和公共区位。

上述关于区域政策工具分类的三种观点存在着较大的差别。阿姆斯特朗与泰勒的三分法实质是将传统经济政策工具向区域上的延伸，体现了在政府一般经济政策上组合区域经济政策的理念，即将区域经济政策分散在财政政策、金融政策、产业政策等政策中，而不是以区域问题为中心组织各项政策而构成集中的区域经济政策。张可云的分类法是对《巴洛报告》提出的“胡萝卜”和“大棒”区域经济政策工具框架的扩展。该分类体系是以区域利益为中心的一种分类方法，体现了以区域为中心组合区域经济政策工具的理念。但是，由于《巴洛报告》提出时，区域经济政策主要是针对问题区域发展的政策，因此，这一分类体系未能包括区际经济政策的工具。此外，这一分类方法也未能具体到操作层面的政策工具。陈耀的分类方法是在侧重于对我国现行区域经济政策工具考察的基础上进行属性归并而形成的一种分类体系，并具体到了操作层面的政策手段，但其所体现的政策工具组合框架的系统性较欠缺。

2.区域经济政策工具的作用机制

(1)公共投资。公共投资是与私人投资相对应的一种政府行为，与私人投资主要按投资回报率选择投资区域不同，公共投资是按政府的政策目标进行投资区位选择的，是区域经济政策的主要工具之一。公共投资主要有三种投资方向：社会性基础设施、经济性基础设施和产业项目。

社会性基础设施投资是指对教育、文化、卫生、广播、电视等领域的基础设施的投资，它一方面直接改善区域居民的社会福利，另一方面还通过投资在本地引发的乘数效应促进区域经济发展。经济性基础设施投资主要是指对能源、交通、电信等领域的基础设施的投资。经济性基础设施的改善不仅能降低企业在能源、运输、通信方面的成本，还能提高企业的生产效率，从而激励企业进行投资活动，并促进区域经济的发展。与社会性基础设施投资、经济性基础设施投资不同，产业项目投资是以赢利为目的的投资活动，不属于公共物品投资的范围。作为区域经济政策工具的产业项目投资一般集中在资源开采、研发中心、集成装配厂等投资规模较大、技术较复杂、产业集成度较高的产业链环节上，这些产业项目投资不仅构成区域投资的一部分，还能通过其所提供的廉价中间产品供给或大规模中间产品需求吸引众多企业在其周边投资设厂，形成产业群，促进区域经济的发展。

在市场经济体制较完善的发达国家，作为区域经济政策工具的公共投资一般以社会性基础设施投资为主，而在我国，经济性基础设施投资所占比重较大，用于产业项目的公共投资的比重也还相当高。

(2)转移支付。转移支付是财政资金在政府间的再分配，是大多数市场经济国家处理各级政府间财政关系的有效手段，主要包括中央政府通过国民收入的分配和再分配，将其一部分财政收入单方面无偿地让渡给某些地方发生的支出，以及地方财政资金(通过中央政府)向其他地方的横向转移支付。区域的财政收入规模是与其经济发展水平密切相关的，但按现代政府的施政理念，各地区(居民)应平等地享有基本的教育、医疗、文化娱乐、市政设施等，其财政支出规模与其经济发展水平的相关性则较低。因此，不发达地区财政往往入不敷出。为实现各级政府财政的基本平衡，中央政府需要通过转移支付，调整中央政府与各级地方政府之间的财政纵向不平衡和地区之间的财政横向不平衡。在发达的市场经济国家，财政转移支付以实现各地政府的公共服务均等化为目标；而在发展中国家，财政转移支付还以支持不发达地区经济发展为直接目标。

(3)优惠与补贴。优惠主要指税收优惠，是指对特定区域内的企业(包括个体业主)或居民进行经济活动的应纳税收的减免、退返等。补贴是对特定区域内企业或居民的特定经济活动给予的资金补助。如意大利在1956~1965年期间，为了促进南方地区的工业化，规定对南方新办工厂给予10年免征利润税的优惠，厂房建设资金由政府补贴25％，购置机器设备补贴10％。日本也于2000年出台《针对山区、半山区等的直接支付制度》，对山区、半山区地区农户按其生产成本与平原地区差别的80％给予直接收入补贴，年补贴规模达700亿日元。优惠与补贴是区域经济政策中最普遍采用的通过吸引资本与劳动力流入从而支持区域发展的政策工具，其作用机制一是通过优惠与补贴提高区域企业的平均利润率水平，从而吸引外地企业的投资；二是通过提高企业的利润水平从而提高其积累能力，并激励其将所得利润进行再投资。

(4)课税与收费。课税与收费是同优惠与补贴相对应的一种主要用于对膨胀地区的发展进行抑制的政策工具，是对特定地区企业的经济活动征收额外的税款或费用的行为。与区域经济政策工具相关的课税与收费项目主要有拥挤税、能源税、增容费等。额外的课税与收费能给企业形成成本压力，降低企业的利润率水平，从而对成本较敏感的企业形成向非拥挤的落后地区迁移的推力。

(5)金融与技术支持。金融支持是指对受援助区内的企业或居民有选择地提供与项目相联系的软贷款，这些贷款一般具有利息低、期限长，额度可以达到项目开支较大比重的特征，能有效降低受援助地区企业的融资门槛和融资成本，从而刺激企业在这些地区进行投资。技术支持是指对受援助地区提供免费的或低价的技术信息、技术培训、技术使用授权和技术转让以及政府研究开发基金向受援助地区的倾斜性分配等，它们能有效改善受援助地区企业的技术水平，增强其实施技术创新的动力与能力，增强区域自主发展的基础。

(6)管制与放松管制。管制是由政府做出的对个人和机构提出的必须遵守与服从的要求或规定的某些活动，不遵守或不服从管制将受到惩罚，其具体形式有规章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等。作为区域经济政策工具的管制可提高企业与居民进入或继续留在特定区域的壁垒，而放松管制则可降低这种壁垒，从而影响经济发展资源在区域之间的配置。管制与放松管制的直接成本较低、效果较明显，是财政实力较弱的发展中国家最常用的政策工具之一。如我国《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》中，就明确了对西部地区的数十项放松管制的项目，内容涉及信贷管制、外商投资领域管制、户籍与出入境管制、外贸(边贸)与进出口管制等。

(7)价格干预。价格干预是转型国家的重要政策工具之一。在这些国家，政府掌控着土地、矿产等大量的基础性资源，并具有极强的定价能力，而这些资源的价格对企业生产与居民生活的成本具有重大的影响。因此，政府能通过对这些资源价格的干预影响企业的生产成本与居民的生活成本，从而引导资金与劳动力资源在区域间的配置。如我国《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》中就涉及了铁路运价、航空支线票价、水价、电价、采(探)矿权使用费、土地出让金等多项价格干预。

(8)政府采购。政府采购是指各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体(以下统称采购机关)使用财政性资金以购买、租赁、委托或雇用等方式获取货物、工程和服务的行为。政府采购的购买行为规范，购买力巨大，对社会经济具有十分明显的影响，有着极强的政策性，并因此而成为现代政府用于执行产业政策、区域政策、贸易政策的常用政策工具之一。作为区域经济政策工具的政府采购主要通过在区域间分配政府的商品和劳务采购合同来影响区域经济发展。如政府采购向受援地区倾斜，扩大落后地区产品的市场份额，可以带动其经济发展。