(一)区域经济政策的内涵与特征

1.区域经济政策的内涵

区域经济政策是随着20世纪30年代政府干预主义的兴起，与一般经济政策、产业经济政策等同时出现的。1928年和1934年，英国为解决威尔士南部、英格兰东北部等几个地区的高失业率问题，相继通过了《工业转移规划与青少年转移规划》和《特别地区法》，对设立的四个特别地区实施基础设施建设援助。英国政府还设立了皇家工业人口地理布局委员会，该委员会于1940年撰写了著名的《巴洛报告》，确立了区域经济政策的基本框架，区域经济政策由此在英国正式产生。美国也自20世纪50年代起设立了专门的政策机构，展开了一系列缩小区域差距的区域开发工作。1975年欧共体设立了地区发展基金和区域发展政策委员会，标志着欧共体区域政策的正式产生。欧共体的区域经济政策实践促进了区域经济政策的规范化，彰显了区域经济政策的显著功效。在英国、美国和欧共体区域经济政策实践的示范效应下，其他国家特别是发展中国家也开始应用区域经济政策解决其区域经济问题，区域经济政策学也在这一进程中萌生并发展了起来。

中外学者因所处国家经济发展条件的不同，对区域经济政策的概念、作用机制、目的的理解也不尽相同。中外学者关于区域经济政策概念界定的代表性观点。

弗里德曼强调区域政策的出发点是处理区位方面的问题，其作用是影响区域经济的未来。而罗杰认为，区域经济政策的目标超出区域之外，是政府实现经济增长和社会合理分配的重要手段之一。我国学者对区域经济政策出发点、目标、表现形式等的界定都较为具体。

总而言之，区域经济政策是国家经济政策的重要组成部分，是政府在区域层面上对资源进行诱导和配置，改善经济活动的地理分布，实现区域经济协调发展，保持区域分配合理，从而确保国民经济和社会持续、健康、稳定发展的一系列政府干预的总和。

2.区域经济政策的特征

首先，区域经济政策的出发点是化解区域经济问题，这要求区域经济政策对社会经济的干预能引起区域利益格局的变化，即具有区域效应。但是，并不是所有具有区域效应的经济政策都属于区域经济政策的范围。区域经济格局与产业结构、贸易结构等是相互影响的，因此，政府对社会经济生活的任何干预都会引起区域利益格局的变化，从而具有一定的区域效应。例如，对高新技术产业的扶持政策有利于高新技术产业较集中的经济发达区域的发展；紧缩的货币政策对落后区域(货币需求弹性较小)的影响会大于发达地区(货币需求弹性较大)等。但是，区域效应往往只是这些经济政策目标体系中一个相对次要的目标或无意识的目标，而且这些经济政策区域效应的大小主要由区域经济格局与这些政策作用对象结构特征的具体契合情况决定，而不是由政策本身一般性地决定的，并且在多数情况下表现出的是不利的区域效应。因此，从严格意义上说，这些具有区域效应的一般经济政策不属于区域经济政策的范围。正是在这种意义上，不少学者称这些区域经济政策为广义区域经济政策或隐含的区域经济政策。

其次，严格意义上的区域经济政策应以区域为作用对象。区域经济政策通常只是把国家之内某些特定区域内的全部经济活动或这些经济活动的某个特定领域中的经济活动作为调控对象，特定的区域经济政策只适用于有关国家的一部分地区，而不适用于这个国家的所有地区。因此，区域经济政策应明确落实到特定的地域空间上，这主要有两种形式。一种形式是直接以特定的某一个或几个行政区域为对象，如我国国务院西部地区开发领导小组办公室《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》，就明确规定了适用该政策的省(区、市)：重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、广西壮族自治区以及湖南省湘西土家族苗族自治州、湖北省恩施土家族苗族自治州、吉林省延边朝鲜族自治州。另一种形式是归属制，即制定适用于某种或某几种属性区域(如落后地区、萧条地区、拥挤地区等)的政策，并发布各种属性区域应具备的社会经济特征，然后根据各区域的社会经济特征将其归入政策作用对象区域。

再次，区域层面上的差别政策导向。区域经济政策的区域效应主要是通过对不同属性的区域实行差别的政策而获得的。区域经济政策在表现形式上是从区域层面上对适用于全国的一般经济政策的例外规定，即在特定区域实施不同于一般的经济政策，其一般方式是对经济发展滞后地区实施援助与刺激，对膨胀地区实施控制，而对其他地区实施一般政策。

最后，区域经济政策主要表现为一种结构性政策。在经济政策体系中，区域经济政策和产业经济政策一样，主要是一种结构性的经济政策，它们与总量性的经济政策(如财政政策、货币政策等)一起，以促进国民经济和社会发展为目标，干预国民经济的运行。作为经济政策体系组成部分的区域经济政策，主要针对的是国民经济运行中区域层面结构问题的政策。由于区域经济是一个层次体系，且各等级层次均存在区域结构，因此，区域经济政策不仅存在于国民经济层面上，还存在于其他地域经济层面上。学者们继承泰波关于欧洲国家空间经济等级的5级次划分方法(国际、欧洲、国家、区域和地方)提出，区域经济政策相应的也有5个级次。较典型的是三个层次，即超国家层次的区域政策、国家层次的区域政策和亚国家层次(即地区)的区域政策。超国家层次的区域政策，比较成熟的有欧共体(欧盟)区域政策。亚国家层次的区域政策在我国比较典型，主要指各层级的地方政府的区域政策，如江苏省颁布实施的《关于进一步加快苏北地区发展的意见》、浙江省颁布实施的《关于加快欠发达地区经济社会发展的若干意见》等。通常所指的区域政策是指国家的区域政策。

区域经济政策与地区经济政策不同，这主要表现在两个方面。其一，对于区域经济政策作用的具体区域而言，区域经济政策是由该区域的上级政府(包括其设立的各种委员会)制定并实施的，是该区域经济社会发展的一种重要的外部因素。地区经济政策是由其所辖行政区政府自行制定并实施的，是区域经济社会发展的一种内部因素。其二，区域经济政策只是经济政策体系的一个组成部分，是一种部分性的政策，主要针对的是经济运行中区域层面的结构问题。地区经济政策是关于本行政区经济发展的全面性的经济政策，它不仅适用于该地区的所有辖区，还包括了该地区社会经济发展的所有重要方面。

此外，作为一种政策，区域经济政策也继承了一般政策的特点，这些特点主要有：政治性与公共性、稳定性与变动性、公平性与效率性、强制性与合法性等。

(二)区域经济政策的内容体系及运行程序

区域经济政策是针对区域经济问题的，一国通常存在多种形式的区域经济问题，而不同的区域经济问题需要采用不同的区域经济政策去化解。因此，区域经济政策往往是由针对不同区域经济问题的多种政策所构成的一个体系。

与两大类区域经济问题相对应，区域经济政策首先应包括区域发展政策和区际关系调控政策。由于区域经济政策一般不需要覆盖每个区域，因此区域发展政策主要表现为各种特殊区域的发展政策，如落后区域发展政策、萧条区域发展政策、膨胀区域控制政策和战略性区域开发政策。其中，前三种区域发展政策也称“问题区域”发展政策，后一种政策也称“战略区域”发展政策。区际关系调控政策是引导区域间社会经济关系的政策，主要包括区际竞争政策和区际合作政策。

由于区域经济政策不仅是国家经济政策体系的重要组成部分，还与区域战略、区域规划一同构成区域运行与管理的主要内容。区域经济政策还需要有一个政策总纲，以协调区域经济政策与国家其他经济政策的关系，并对区域战略与区域规划作出具体阐述，以反映区域经济政策的全貌。区域经济政策总纲一般包括两个方面的内容，一是阐述区域经济政策总体概况，并对各专项区域经济政策作出原则性规定的政策纲要，也是从政府干预角度对区域战略与区域规划的具体化；二是协调区域经济政策与国家经济政策、地方经济政策关系的协调政策，主要内容是关于政策冲突的一些具体规定。与专项的特殊区域发展政策不同，区域经济政策总纲一般不单独行文，而是在一些综合性的政策文件中专章进行阐述。如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》就专设“促进区域协调发展”一章，对“推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展”的区域经济政策总纲进行了集中的阐述。

区域经济政策作为一种具有重大影响的政策行为，只有严格按照一定的程序，才能确保区域经济政策的科学化、民主化。区域政策的制定、实施和评估一般要经历的几个过程，即提出需要解决的区域问题、确定一定时期要达到的目标、设计政策方案(包括目标、手段或工具、实施细则)、对政策方案进行事前评估、选择政策方案、区域政策正式实施、政策效果评估(事后评估)。区域经济政策的制定与实施还是一个循环往复的过程，包括多条反馈路径，主要是通过区域经济政策事前评估和事后评估来实现。

(三)区域经济政策的作用

区域经济政策的作用是与区域经济政策动机、区域经济政策必要性都相关的一个问题。区域经济政策的动机源自经济、社会、环境、政治的因素，这意味着区域经济政策既能在区域层面上解决经济发展中的问题，也能通过经济手段去解决那些非经济的社会、政治、环境问题。通常认为经济动机是最重要的动机。总体而言，区域经济政策的作用可以概括为如下几个方面：

1.有利于促进国民经济的持续、健康、快速发展

一国国土是由若干个相互联系的区域构成的，各区域的经济社会发展水平与发展速度是不同的，从而形成国土的区域经济格局，而区域经济格局(特别是其中的区域经济差距)对国民经济和社会发展具有重大的影响。首先，当区域经济差距较小，区域经济格局较均衡时，发达地区的发展将促进不发达地区的发展从而促进国民经济整体的发展；当区域差距过大，区域经济格局严重失衡时，贫困区域的贫困病将会向发达区域传播，制约发达区域的发展，并进而影响国民经济整体的发展。其次，区域经济差距过大，区域经济格局失衡，将扭曲区域经济合作中的区域利益分配，并激化区域不合理竞争，从而阻碍地域分工的深化和市场的一体化，压缩国民经济发展的可能性空间。再次，区域经济差距过大，将引起较高的失业率和通货膨胀，造成宏观经济不稳定。最后，国土地域结构通常与国民经济发展的产业结构、贸易结构等相匹配，地域结构与产业结构、贸易结构等是相互影响、相互制约的，区域经济格局的不合理必将制约产业结构、贸易结构的优化，并制约国民经济的发展。

2.促进资源配置的优化

区域经济政策是一项配置性政策，其最根本的任务和最主要的作用是实现资源在社会生产中配置的优化。在现实经济中，由于规模经济、外部经济、迁移成本、心理成本等的存在，资本和劳动力的流动具有地理惰性，存在流动壁垒。因此，市场机制在资源配置中存在缺陷，需要政府这只有形的手去弥补。区域经济政策层面的资源配置优化主要包括：流动性较强资源在区域之间的合理分配和有效利用、流动性较差资源在区域内部的有效利用、通过利益控制与引导形成的推拉合力弱化资源流动的惰性、通过政府对特定区域基础设施的建设与主导产业的培育弱化区域投资环境的经济性差异等。此外，由于资源的初始分配不是均衡的，区域经济政策也包括从社会公平角度对经济发展滞后的地区实施倾斜性配置(安虎森等，2004)。

3.促进战略性发展

区域经济政策是贯彻国家经济发展战略的有效工具。例如，一个处于经济“起飞”初期的国家，会遇到资金、资源和人力资本短缺的问题。若实施均衡的发展模式，必将降低有限发展资源的利用效率，难以促成国民经济整体的快速发展；但如运用倾斜的区域经济政策，加快区位、社会、经济基础相对较好区域的发展，形成增长极，不仅能促进增长极的超越发展，还能通过逐渐增强的辐射效应带动周边地区的发展，从而促进国民经济整体的快速发展。如20世纪60年代，日本对太平洋工业地带的政策扶持、韩国对汉城(现首尔)地区和釜山地区的政策扶持等，均是通过区域经济政策实现国民经济超越式发展的典范。在国土幅员广阔的大国，其区域发展的不均衡程度一般也更强，区域经济格局转变中蕴藏着广阔的经济发展空间，区域经济政策的战略性作用因此也更强。如我国在世纪之交启动的以西部大开发为重点的区域经济政策，即是实现将国民经济的发展建立在主要依靠国内市场的发展战略的重要构成部分之一，担负着促进中西部地区经济社会发展和化解东部地区再发展面临的资源、市场、生态环境问题的双重重任。

4.促进就业与社会公平

不同地区由于经济发展水平和人口压力的不同，其就业水平也不同。失业不仅是国家人力资源的浪费，还会引发一系列的社会问题，并通过贫困群体的盲流、政治运动等影响其他区域乃至全国经济社会的发展。失业既是区域经济发展滞后的结果，也是导致区域经济发展缓慢乃至倒退的原因。因此，区域的失业问题，必须依靠以区域经济政策为主体的多种政策干预，通过区域经济的发展或失业群体的迁移，才能有效化解。

胡佛指出，区域经济政策的最终目标，是通过增进个人福利、机会、公平和社会和睦体现出来的。区域经济政策涉及内容广泛，但最核心的还是提高发展滞后区域居民的福利水平过低的问题。促进包括公平享有基本的教育、卫生、营养在内的社会公平是现代政府的基本施政理念之一，但是，经济发展滞后的地区往往不能通过自身的力量(如地方财政收入)来实现这些目标。区域经济政策一方面可通过对这些地区教育、卫生、营养事业的直接支持实现区域居民对这类基本社会福利的公平享有，另一方面还能通过倾斜的利益分配促进区域经济的发展，从而提高区域自主实现这些公平目标的能力。

5.促进国防空间结构、民族空间结构的合理化

自由市场经济下的区域经济格局通常不能满足国防空间结构、民族空间结构的要求。如民族地区是在政治和社会意义上最需要发展的地区，但民族地区往往因自然环境恶劣、社会经济基础薄弱而发展缓慢。又如边境地区是国防重点地区，但却往往因区位条件较差而难以达到富民和强边。这类非经济性空间结构的优化当然可通过非经济的干预手段实现，但区域经济政策在这些方面的作用也不容忽视。如我国以西部大开发为主体的区域经济政策，就肩负着促进民族和谐、巩固边防的多重任务。

(四)区域经济政策的局限性

区域经济政策并非是万能的，片面夸大区域经济政策的作用是不可取的。区域政策的局限性主要表现在三个方面。一是区域援助可能存在的两种失误，即区域援助决策的失误和区域援助实施过程的失误；二是政府在区域援助方面的意愿与能力的匹配问题，只有在政府同时具有较强的区域援助意愿和区域援助能力的情况下，才能较好地解决区域问题；三是区域发展政策内含的四大负面效应，即区域发展政策内在的激励不足问题、效率损失问题、要素价格扭曲问题和政治成本问题。系统地看，区域经济政策的局限性主要表现在以下三大方面：

第一，区域经济政策对特殊区域的发展而言，首先是一种作用有限的外部变量。区域经济的发展有其自身规律，是由多种因素决定的，如区域的区位条件、自然资源状况、经济社会状况等，区域经济政策仅仅只是其中一个作用有限的外部变量。对经济社会发展滞后地区的援助往往难以促进受援助地区的经济发展，也有区域经济政策反而诱发了受援助地区对区域经济政策的依赖心理，制约了区域经济的正常发展。

第二，区域经济政策的实施是需要一定的成本和代价的。区域经济政策的实施首先需要相应的政策投入作保障。一般而言，区域经济政策的力度越大，需要的政策投入也越大。其次，区域经济政策的实施会激励经济社会发展资源向受援助地区流动，侵蚀资源流出地区的经济发展基础。最后，区域经济政策还会扭曲企业、居民、政府的经济行为，产生诸如寻租、非必要的迁移费等非生产性消耗。此外，区域经济政策还会扭曲市场价格，引发国民经济发展的深层次运行机制问题，从而导致大范围的经济无效率问题。

第三，区域经济政策作为政府行为，不可避免地存在失误的可能性。导致区域经济政策失败的主要因素包括：政策决策信息的不充分、政策目标违背经济规律或违背各区域的愿望与要求、政策措施与政策目标不配套、政策内容脱离具体国情、政策执行不力、政策实施机构和人员失职、政策环境发生不可预见的巨变等。