随着全球油气混合型国家石油公司的时代在世界范围内来临，中国石油天然气企业供给结构改革与混合经济改革正在展开。

一、供给侧改革和混合所有制改革是我国油气行业的现实需要中国石油天然气发展供给结构，最突出的矛盾和问题莫过于油气行业市场集中度高，垄断现象突出，这种垄断现象不仅在某个环节存在，而是从上游到下游整个产业链都或多或少地存在。其次是市场制度不够完善、市场主体不够健全、价格机制不够顺畅、管理和监管机制不够科学，政府职能越位、缺位、不到位频现等诸多矛盾。再次，产权结构单一，一股独大情况严重，民营经济难以进入门槛。中石化、中石油、中海油的混合所有制改革，没有解决一股独大与垄断现象，中小股东权益难以得到保护。整体社会评价不高，批评多于赞扬。中国石油天然气发展混合所有制经济既要适应社会主义市场经济体制和参与国际竞争的需要，又要符合石油天然气工业这一资金密集和技术密集产业自身发展的规律。这就需要认真地、系统地研究、分析世界各国石油工业走过的路子，探索一些具有共性的东西，作为我们的借鉴。

遵循“十三五”规划与国企改革《指导意见》，针对当前行业发展面临的一些问题，以及存在的一些体制机制障碍，结合世界各国的经验教训，我国石油行业的供给结构与市场化改革，其目标应当是继续坚持市场化方向，逐步开放上下游市场，引入竞争，最终实现“市场主体多元化，石油来源多样化”。本着“上层监管充分集中，下层经营充分放开”的思路，建议应结束中国石油天然气各自为政的分散化局面，组建一个国家石油投资运营公司(集团)，组建国家网管公司的前提下，充分放开全链条的竞争，鼓励非国有资本平等进入。实现资源集约化，控制集中化，经营分散化，上下游一体化。

“十三五”规划把供给侧改革作为主线，单独列出混合所有制一节，把混合所有制经济作为基本经济制度的重要实现形式，从实现形式上体现了基本经济制度在微观领域的特征。坚持和完善基本经济制度不仅要在宏观层面把握公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制结构，而且在微观领域要把发展混合所有制经济作为基本方向。

油气是重要的战略资源，关系国计民生。目前我国已经成为仅次于美国的全球第二大石油消费国，石油对外依存度近60%，天然气对外依存度近30%。根据IEA预测，我国将在2030年前后超过美国成为世界上最大的石油消费国，在2020年代中期超过俄罗斯成为仅次于美国的第二大天然气消费国。完善油气体制的核心目标是，在保证能源安全的基础上，提高能源配置效率和公平性。

2014年6月7日，国务院印发《能源发展战略行动计划(2014—2020年)》，就“能源体制改革”提到“深化能源体制改革，加快重点领域和关键环节改革步伐，完善能源科学发展体制机制，充分发挥市场在能源资源配置中的决定性作用”，能源体制改革中就“油气改革”提到了投资主体多元化、价格改革、油气管网改革等方面。

2014年6月13日，习近平主持召开中央财经领导小组第六次会议，研究中国能源安全战略，并提出推动能源消费、能源供给、能源技术和能源体制四方面的“革命”，推动能源体制革命是此次中央财经领导小组会议的最大看点。其中，就能源体制革命提到，推动能源体制革命，打通能源发展快车道。坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法治体系。

这里，“还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系”，是混合所有制的发展重点。据国家能源局局长努尔·白克力介绍，能源体制改革的重点之一就是完善现代能源市场体系，分离自然垄断业务和竞争性业务，放开竞争性领域和环节。同时推动能源投资主体多元化，在制定负面清单基础上，鼓励和引导各类市场主体依法平等进入负面清单以外的领域。

2015年《政府工作报告》提出，“加快电力、油气等体制改革”，这是能源领域“体制改革”一词首次进入《政府工作报告》。2015年5月8日，国务院批转发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，与往年的表述不同，2015年的《意见》单独列出了“深化企业改革，进一步增强市场主体活力”，并明确将“研究提出石油天然气体制改革总体方案，在全产业链各环节放宽准入”。

2015年9月13日国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》中，就“发展混合所有制经济”也提到：在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。而后，国家发改委副主任连维良9月14日在国新办发布会上透露，2016年将发布油气改革计划，到年底还将公布一个混合所有制改革计划，在能源(石油、天然气、电力)等进入门槛较高的领域，要向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。这些迹象表明：2016年油气改革开始真正提速，混合所有制的发展的机遇到来。

种种迹象表明，在国家推动下，油气改革即将拉开序幕。预计此次油气改革将是一次涉及全产业链的改革，混合所有制改革将发挥重大作用。

国有企业实施供给侧改革和混合所有制改革的目的在于：一是发挥国有企业在市场经济中的主导作用，增强国有企业的活力、控制力和影响力；二是为相关行业注入活力，使非公有制企业资本快速进入并得以健康发展；三是协调不同利益主体之间的关系，平衡社会矛盾，促进经济社会发展更加和谐，这也是国有企业改革的终极目标。

发展供给侧改革和混合所有制经济是一场国民共进的改革，实现国有经济布局的战略性调整，对于完善我国的基本经济制度，提升经济运行效率具有深远意义。发展供给侧改革和混合所有制经济可以解决国有企业委托代理关系中的所有者缺位问题。非公有制经济的产权界定十分清晰，因而其所有者也会更为关注公司的运营并致力于公司的长远发展，他们在混合所有制公司中通过合理参与决策，可以有效制约原国有企业管理者短期行为倾向对企业发展的不利影响，大幅提高企业运行效率，实现资源的最佳配置，使经济运行更有活力。而且，国有企业通过供给侧改革和实施混合所有制经济的改革，使大多数竞争性领域的国有资本退出并转化为对社保资金的投入，真正用之于增进全民的福祉。

供给侧改革和混合所有制改革是我国油气行业的现实需要。我国油气行业存在包括市场供求不平衡；基础设施建设落后；法律体系不够完善；国有油气企业政企不分，市场主体不够规范；行业进入标准过高，竞争不够充分，垄断尤其是行政性垄断现象突出；油气价格难以完全由市场形成，油气价格扭曲；油气管理“重审批、轻监督”现象突出，政府存在职能越位、缺位、不到位现象等诸多问题。未来要想促进我国油气产业持续发展，油气改革就不应仅是集中于局部的“点式改革”，而应是面向全产业链条的“链式改革”，混合所有制改革的重要手段。

由于我国油气行业上游市场的垄断，我国相当一部分拥有资金和实力的民资被迫转向北美市场，为美国石油行业增加新鲜血液。页岩油气革命之所以发生在美国，与他们放宽了油气业管制有关，美国国内上万家石油公司自由竞争，才使得水力压裂、三维地震等一系列技术创新获得成功。

与上游勘探开发不同，处于油气产业链中游的炼化似乎属于充分竞争性行业。因为没有资质和准入门槛，任何资金雄厚的民营企业似乎都可以涉足。尽管民营企业在炼化领域并没有遭受到行政垄断的直接影响，但原料供给却掌握在国有企业手中。在油气产业链终端市场，掌握了上游成品油来源的国有企业同样处于主导地位，甚至不需要大量的加油站，也可以“控制”市场。

二、我国油气行业供给侧改革和混合所有制改革存在的问题我国油气行业供给侧改革和混合所有制改革的背景，也是存在的问题，这是我们在供给侧改革和混合所有制改革的对象。

1.产业链条长、规模效应强、行业集中度高

油气行业存在市场制度不够完善、市场主体不够健全、价格机制不够顺畅、管理和监管机制不够科学，政府职能越位、缺位、不到位频现等诸多矛盾，但最突出的矛盾和问题莫过于油气行业市场集中度高，垄断现象突出，何况这种垄断现象不仅在某个环节存在，而是从上游到下游整个产业链都或多或少地存在原油进口环节。目前只有中石化、中石油、中海油、中化和珠海振戎等五家企业具有原油和成品油进口权。

原油勘探开采环节：据国土资源部统计，三大石油公司占全国探矿、采矿权面积的97.4%。

原油加工环节：中石油和中石化两大公司拥有80%以上的炼油能力，全国500万吨/年以上的大中型炼油厂全部属于两大公司所有。

成品油生产与销售环节：中石油、中石化和中海油三大公司占零售市场50%左右，占批发比重高达2/3；在油品仓储领域为40%左右。

油气管网运输环节：截至2014年，中国已建成长输油气管网10.6万公里。其中，天然气管道6万公里，原油管道2.6万公里，成品油管道2万公里。另外还有约25万公里城市配套的燃气管网。在长输油气管网中，中石油约占85%，中石化8%，中海油5%，其他公司占2%。

基于以上指标，产业集中度指数(concentration　ratio)注1大于70%，属于极高寡头垄断竞争的市场结构，规模效应强。

2.供求不平衡，需求对外依存度较高

随着工业化进程的加速和人民生活水平的日益提高，对化石燃料的需求与日俱增。中国自1993年成为石油净进口国以来，石油净进口量连续增长，2003年达到9739万吨。2009年，我国原油生产出现了近30年来的首次负增长，石油对外依存度突破50%防线。2014年石油对外依存度达59.2%，而2015年首度突破60%。预计2016年石油对外依存度将继续上升。与此同时，2008年中国成为天然气净进口国，2009年天然气供需缺口达40多亿立方米。尤其在2010年年初出现2次“气荒”，中国能源安全受到进一步冲击。2014年我国天然气对外依存度上升至32.2%，2015年我国天然气需求增速明显放缓，对外依存度升至32.7%。预计2016年，我国天然气需求量达到2000亿立方米。天然气在能源消费比例中增长迅速，成为保障国家能源安全的重要能源之一，但中国的天然气能源短缺现象严重，已成制约经济可持续发展的瓶颈。

国内原油产量增长远不能满足需求增长，加之新炼油设备投产备油和石油储备储油等需求，导致石油进口量较快增长。2014　年石油和原油净进口量均超过3亿吨，分别为32529.7万吨和30775.7万吨，同比分别增长6.2%和9.7%，增速比上年分别加快2.6个和5.3个百分点。对外依存度分别达60.7%和59.4%。中国已成为世界最大石油净进口国。全年原油进口走势相对平稳，12月最高，也为历史最高水平，原油月进口量首次突破3000万吨。

来自中东特别是欧美的原油进口比例上升，亚太和非洲比例下降。由于一些国家政局动**，2014年中国从非洲进口的原油占比继续下降；因伊拉克产量增加，中国从中东地区进口的原油占比略有上升；美洲原油供应充裕，价格具有优势，俄欧关系趋紧，俄油更多地转向亚太，中国从欧美进口的原油及其占比上升。其中，来自中东的原油比例略升，为52.1%，非洲比例继续下降至　22.1%，比上年下降0.7个百分点；中亚、欧洲和西半球总计占比上升到23.9%，比上年上升0.9个百分点；亚太进口比例继续下降0.4个百分点，降至1.9%。沙特仍然是最大进口来源国，第二仍然是安哥拉，俄罗斯取代阿曼重新成为第三大进口来源国，中国从这三个国家进口的原油比例为40.0%。2000年以来中国原油进口来源比例变化。

3.流通体制缺乏管制，行政性垄断效应较强

我国现阶段石油流通体制大致有以下几个方面：国内生产的原油和进口的原油统一由中石油和中石化的企业进行加工炼制；中石油和中石化具有石油进口经营权。另外中国石油进出口公司承担部分石化产品的进出口贸易；由中石油和中石化两大集团公司负责国内全部成品油的批发业务；加油站核发成品油零售经营批准证书，2001年9月以后新建的加油站必须由中石油和中石化两大公司参股或控股。

目前，我国三大石油集团强调上下游一体化、产供销一体化、内外贸一体化，在石油产品销售上实行内部价格，刻意保持上中游以至省级以上一级批发部门的高价获取盈利，让二级批发和零售微利，甚至亏损，造成了苦乐不均、吃大锅饭的现象。

这种石油流通格局，被业内专家称为“缺乏管制的行政性垄断”，西方国家的垄断企业往往是通过市场竞争来获取的，而我国石油行业的垄断，则不是通过充分市场竞争而形成的，而是行政性垄断，自然行政的垄断，没有核心的比较优势。

4.市场化程度低，石油资源配置效益不高

石油行业由上游的勘探、开发、生产和储运企业，中游的石油加工企业以及下游的石油流通企业构成。油气行业市场结构还比较单一，依然存在行业壁垒，不论是油气勘探开采还是原油使用权限，都没有完全向市场放开；油气市场体系发育不充分，难以建成价格发现和形成机制。其中的某些环节目前具有一定的垄断性。长期以来，我国石油行业的中上游环节基本处于中央政府计划管理的经济体制下。改革开放以后，尽管下游的流通领域的管理体制发生了很大变化，但是在中上游的管理体制中保留着很多控制性或者说垄断性的因素，使得今天的石油行业仍然存在着一系列与市场经济发展不相适应的问题。尤其是近年来在国际油价持续上涨、国内石油供应不时地产生结构性和地区性紧张的情况下，全社会都在思考石油行业的改革问题。

由于我国石油勘探权、开采权的发放缺乏竞争性，取得许可证的成本很低，长期以来各种税费偏低，造成石油资源配置效益不高，并形成了“跑马圈地”、占而不勘的现象。目前国内石油上游市场的参与主体主要有：三大石油公司(中国石油集团、中国石化集团和中国海洋石油总公司)，经国务院同意可以从事油气勘探开发的辅助企业，三大石油公司与地方协议形成的以及这些大石油公司内部衍生的约100家小型石油公司。从以上情况可以看出，在我国的石油上游领域里，三大国有企业构成市场绝对主体，现有的近百家小石油公司既无勘查资质，也无采矿权，只能有偿借用三大石油公司的资质，从而造成了石油上游领域市场化程度偏低。

在我国石油行业中，只有中国石油和中国石化两大石油集团公司被授予石油上下游、内外贸、产销一体化经营资格。由于石油生产、储运和销售一直由中央计划配置，我国炼油工业的发展受到国家的严格控制。中国石油和中国石化两大公司拥有80%　以上的炼油能力，全国500　万吨/年以上的大中型炼厂全部归两大公司所有。

成品油流通包括石油仓储、原油和成品油批发、成品油零售等环节，是石油产业链中最具竞争性的领域。长期以来，我国原油资源由国家统一配置，进口原油须交中国石油和中国石化两大集团炼厂炼制。由于原油不能在社会上流通，我国从未形成过原油市场。

根据以上国家石油产业链各环节的管理办法的解析，可以得出这样的结论：我国目前仍处于国家对石油行业相对集中管理的阶段。石油消费市场化和石油供应垄断化已成为当前我国石油市场中的主要矛盾。用户方受制于供应垄断方，形成了供需双方市场地位严重不对等的局面。我国石油行业的市场化改革和开放迫在眉睫，其目标应当是继续坚持市场化方向，逐步开放上下游市场，引入竞争，最终实现“市场主体多元化，石油来源多样化”。这不仅是市场经济和WTO规则的基本要求，也与我国石油进口量快速增长的现状相适应，更是推动我国石油行业健康、稳定、快速发展的必然选择。

5.股权结构单一，油气企业分红比例偏低

生产和经营的综合对比：国内两家主要石油公司的生产和经营规模已经与主要跨国石油巨头基本相当。从盈利水平来看，国内石油公司和国际同行相比存在不小的差距，从净资产收益率来看，中石油和中石化明显落后于壳牌、埃克森美孚、道达尔、康菲等跨国石油公司。国内石油公司的地域多元化程度有所提升，但差距仍然比较明显。随着近些年走出去战略的加快，国内三大石油公司的多元化程度有所提高。截至2013年底，中石油、中石化以及中海油海外业务涉及的国家或地区都超过了20个。不过，地域多元化的程度仍然明显低于壳牌等跨国石油公司。

国内石油公司的分红比例有所提高，但与国外同行相比偏低。过去国内三大石油公司的分红比例一般都比较低，这和它们资本支出大有很密切的关系。而资本支出规模较大，很大程度又和这三大公司的投资冲动有联系。主管部门对其考核，一个很重要的指标就是看其规模是否足够大。由于手中拥有更多的可供公司管理支配的现金储备，管理层就可能追求规模的动机而不断扩大投资，最终导致公司不仅仅积极扩张主营业务规模，而且还拥有大量的非主营业务资产。比如，中石油在以前就有大量的非主营业务资产，近年来实行了主辅分离之后情况有所改观，但是非主营业务资产存量仍然较大。

过去国内石油公司分红比例都不高，但近几年逐步接近国际水平。其中，2013年中石油和中石化分红比例达到45%，不过中海油派息比例仅20%；国际跨国石油公司的分红比例往往都比较高。比如，壳牌、BP和埃克森美孚这三家公司2010—2013年平均分红比例分别为48%、33.6%和70.5%。

6.垄断环节缺乏监管，退出机制形同虚设

中国在油气勘探开发区块管理工作上存在一定缺陷。在任何法治国家，地下资源的开发都以取得法律保障的区块矿权为前提，而此权利保障也与其相应的义务互相依存。即使按中国现行法律法规，资源勘探开发区块准入和退出机制亦是不可分割的两个侧面，如果不能履行取得矿权时对投入勘探、开发工作量的承诺，届时必须分期退出区块，甚至要接受相应惩处。但在中国体制改革陷入停滞状态的这10余年里，并没能依法实施矿权监管，特别是退出机制，这就造成几乎全国所有利于勘探、开发的地区全部被油气企业所瓜分而固定化。