一、下岗潮可为转岗潮
国务院总理李克强在2016年3月16日的中外记者会上表示,中国产能过剩集中在重化工领域,去产能不会出现失业潮。中央财政拿出1000亿元用于去产能过程中的职工安置,并可按照需要予以增加。
1000亿元很难满足去产能过程中“买断”的分流方式,人员安置更重要的是要主动推动转岗,一方面通过原企业转型升级,内部消化这些岗位;另一方面是有序地将人员转向新经济等领域的岗位。
面对新常态,受人口红利消失、债务/杠杆见顶、产能的周期性调整等多因素叠加影响,要实现新旧动能转换,劳动力就业规模可能面临下滑压力,全社会将进入漫长的阵痛调试期。一方面,当前产能过剩领域的企业在去产能过程中,普遍因顾及企业形象、对员工的感情和担忧下岗员工闹事,而不愿意采取强制员工下岗的方式解决冗员问题。未来如果进行实质性的裁员,意味着失业人口骤增,大规模的裁员会给政府和社会带来严峻的挑战。去产能不仅是一个紧迫的经济问题,更是一个涉及职工利益的社会问题,如果无法稳妥处理好,其后果将十分严重。
此外,短期内,传统行业企业受客户少、订单少、利润下降、投资回报率下降等方面因素的影响,新兴行业企业则受市场不确定性增加、产业转移等方面因素的影响,导致企业扩大规模、增加就业的意愿不足。
总体而言,中短期内,在传统产业就业的冗余职工很难适应新兴岗位的发展需求并转移到新兴产业,部分劳动者尤其是中老年体力劳动者可能将永久退出劳动力市场,部分劳动者通过向下兼容的方式转向低端服务业部门,全社会劳动参与率的下降和就业的结构性转移将加大产业转型的社会风险。
李克强在中外记者会上再次强调去产能要避免出现大规模的下岗潮。他表示,过去两年中国在钢铁领域的去产能涉及上百万职工,政府高度重视保护职工权益,保证大量的职工转岗或得到妥善安置。
“下一步去产能,我们必须做到大量职工的饭碗不能丢,争取让他们拿上新饭碗。”李克强称,中央和地方财政有能力进行妥善安置,中央已经建立了1000亿元主要用于转岗安置的专项奖补资金,如有需要还可以增加。
上述资金名为“中央财政关于工业企业结构调整专项奖补资金”,资金规模是两年1000亿,主要用于解决职工安置、转岗、技能培训等方面。
从工信部部长苗圩处获悉,“奖补”二字是在确定这一资金的最后关头由李克强总理亲自加上去的。“其主要意图就是提醒我们,绝对不能做成项目审批的方式,不能让地方‘跑部钱进’。”这项资金作为“奖”是为了提高各地企业的积极性,发挥企业去产能主体作用;作为“补”意味着“做了再补”,更强调去产能的实际效果。“此前配套资金前置,很多地方拿到钱后没行动,现在要更精准有效地使用资金。”
1000亿元并不足以完全解决去产能过程中的人员安置问题。人社部2016年2月末表示,仅钢铁煤炭两个行业化解产能过剩就涉及180万职工的分流安置。全国工商联中小冶金企业商会原名誉会长赵喜子在2016年1月一项关于钢铁去产能的调研中显示,已经开始裁员的钢铁企业通过买断分流,平均每人成本在13万元。买断的资金显然是不够的,更重要的安置手段可能是转岗。转岗一方面是随着原来企业的转型升级,在内部其他岗位上消化;另一方面是指有序地转向新经济等领域。
值得关注的是,李克强总理在谈及去产能人员安置时,曾三度提及“转岗”,第三次更是直指新经济:“新动能对传统动能的改造提升很有意义,我们现在要推动重化工企业去产能,这样的企业需要把富余员工转岗,而新经济提供更多的就业岗位,这也使我们可以较大力度去推动去产能。”
2016年2月4日,国务院发布的《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》明确指出,职工安置是“化解过剩产能工作的重中之重”。2016年年初预计,煤炭行业安置职工100万人,人社部经过初步统计宣布,增加到130万人(另有钢铁行业50万人)。按照2015年底全行业445万人计算,分流安置人员占30%。可见任务相当繁重。为此,国家将建立过剩产能退出通道,2016年1月22日,财政部下发《关于征收工业企业结构调整专项资金有关问题的通知》,2016年测算征收的额度为464亿元,此外中央财政每年将出资1000亿元解决过剩产能退出问题,持续4—5年。主要用于企业退出后的人员安置、地方化解过剩产能中的人员分流安置奖补。
关闭矿井,淘汰产能,转岗分流,政府虽然想了不少办法,出了很大力气,但国家的直接损失也许就是矿区的那些固定设施,主要成本仍然要由下岗职工来承担。
转岗的背后是新旧动能的切换。转岗与下岗的不同在于,前者是主动的,将人力作为财富引导至新兴产业;而非被动地将人力作为包袱甩给社会。人员安置要做好顶层设计,形成有序的转岗机制,将政府、工会、社保等形成合力,解决好转到哪里去,由谁组织,由谁接收等问题。其间,新型职业教育和培训至关重要。
将来会出现一个转业潮,而不是失业潮。数据显示,2015年中国实现净增就业岗位1300万,超出政府目标300万个。这表明中国劳动力市场具备充足的接收能力,这将为产能过剩行业亟待进行的岗位消减提供缓冲。
二、推动重化工业走向市场
中国严重的产能过剩主要集中在重化工领域,现在已选择在钢铁、煤炭领域在去产能上先行突破。最终在去产能的过程中,应实现重化工领域的持续健康发展。
目前化解过剩产能的重点和难点都在重化工领域,去产能研究制定了很多相关政策,这些政策大都集中由工信部原材料司来牵头,后者正是重化工领域重要的监管对口单位。近年来重化工领域去产能的动作不可谓小:近三年中国淘汰落后炼钢炼铁产能9000多万吨、水泥2.3亿吨、平板玻璃7600多万重量箱、电解铝100多万吨。中国还计划在3到5年内,削减钢铁产能1亿—1.5亿吨,煤炭产能退出5亿吨,并减量重组5亿吨。
然而,这些领域仍然存在着严重的产能过剩,其背后是地方保护主义的盛行、大量国企的集聚,以及由此而来的大量“僵尸企业”的长期存在。重化工业必须像上一轮的纺织业一样走向市场,才能确保不会再出现新的产能过剩。纺织业去产能对重化工业有借鉴意义。自1998年之后政府几乎忘掉了这个行业,不再进行调控。纺织每年有产能过剩,但每年淘汰,这个行业民营企业为主,政府没有补贴,不赚钱自然就关门了。所以尽管它是工资上升和世界形势不好的重灾区,但最近几年纺织却一直在盈利。
钢铁行业的困难局面已持续了五六年。钢铁是典型的重化工业行业,钢铁行业面临的问题在一定程度上反映了重化工业面临的问题。这是否意味着中国的工业化已悄然进入新阶段?
中国重化工业阶段尚未结束,但“上半场”已基本结束,开始进入到“下半场”。虽然部分重化工业近期遇到了一些困难,但并不意味着重化工业阶段已经结束。主要是因为:中国工业化正处于中期向后期过渡的阶段,2020年后才能基本实现工业化,这一阶段工业化仍以重化工业发展为主要特征;2015年中国城镇化率达到56.10%,尚处于加速阶段上,至加速阶段结束还有近20年,基础设施建设还有很大的空间,城乡居民对住、行、用的需求潜力还很大;许多重化工业企业已形成了较强的市场竞争力,产品打入到国际市场,即便是国内市场需求下降,也可凭借竞争优势满足部分国际市场的需求。
为了在新的国内外经济环境之下,实现工业经济的转型发展,未来我国工业化战略必须实现从要素驱动到创新驱动的转变,从工业大国到工业强国的转变,从追求速度到包容性增长的转变。同时要处理好工业化与城镇化的关系、全球化与自主性的关系、投资与消费的关系、实体经济与虚拟经济的关系、劳动密集型产业发展与产业升级的关系、产业转移与区域协调发展的关系。其中,城镇化率会是影响工业化水平提升的关键制约指标。
进一步提升工业化水平,提高城镇化率是关键。如果说工业化在某种意义上主要是创造供给,那么城镇化则主要是创造需求。按照现有城镇化速度,社会消费的总水平可以从现在的10万亿级上升到20万亿级。城镇化是保持中国经济可持续增长的持久动力和最大的潜在内需。
城镇化率是影响工业化水平提升的关键制约指标。提高城镇化水平往往会进一步推进工业化水平,这符合工业化和城市化之间的关系,工业化、城市化之间的关系是刚开始由工业化来推动城镇化,后来要由城镇化来推动工业化。我国整体上步入工业化后期的前半阶段,在未来很长一段时间内,工业仍将是国民经济的主导,工业运行态势仍将是影响国民经济运行的关键因素。
中国工业化进入重化工业阶段下半场,意味着我国面临一些新的机遇和挑战。机遇表现在:产业结构正在升级;制造业的国际竞争力会有所提高;对资源环境的压力将相对减轻;会促进生产性服务业的融合发展;对新技术和高素质人才的需求将增加等。挑战表现在:将增加资源和劳动密集型重化工业的产能过剩,原有的投资将出现巨大的“沉没成本”;不能及时更新知识和技能的原有重化工业行业的劳动力将面临失业的威胁;部分重化工业企业债务负担增加,若不能及时化解,可能引发金融风险等。
因此,新旧动能转换之际,旧动能本身也要向更高层升级。钢铁去产能主要是削减粗钢产能,但同时还要发展高端钢材,重化工领域的转型升级也亟待按照市场的逻辑来演进。