2009年2月20日，江苏省盐城市城西水源遭酚类化合物污染，两家自来水厂关闭，数十万市民饮水受到影响。据江苏省环保厅专家说，水中含量超标最严重的就是挥发酚。含量最高的时间出现在早上8时，原水取水口的水中含挥发酚量达到0.2mg/L，而正常含量为0.002mg/L，超标100倍；中午12时，超标60多倍；晚上7时左右，超标仍有40多倍。受水污染影响，一些学校已提前放假，食堂不再提供晚饭；一些浴室、饭店也已关门歇业。经初步调查，整个事件的原因是取水口上游位于盐城市盐都区龙冈镇境内的一家化工厂偷排污水所致。这家名为“盐城市标新化工有限公司”的企业，位于取水口上游约11公里处，生产精细化工、日用化工、印染助剂等化工产品，曾被评为“盐城市十大标兵企业”。按照搬迁计划，该企业将于2009年年底从上游搬迁，2月17日，该企业停产检修。该企业平时把工厂产生的污水排在一条小沟里，这条小沟有个小水坝，停产当天，该企业将这个水坝打开，恰逢盐城前天下大雨，污水就流到了盐城市的水源地蟒蛇河，污水顺流而下，流进新洋港，最终导致了盐城历史上罕见的水污染事件。[1]现在看起来，盐城的水污染事件的处理不仅牵涉到重大的环境法治问题，而且具有重要的刑事政策意义。
一、盐城水污染事案引发的思考
2009年2月23日，盐城市公安部门已对该市标新化工有限公司涉嫌重大环境污染事故立案侦查，该公司法人代表胡某、生产厂长丁某已依法被刑事拘留。盐城市盐都区人民检察院以被告人胡某、丁某犯投放危险物质罪向盐城市盐都区人民法院提起公诉。起诉书指控，被告人胡某、丁某于2007年11月底至2009年2月16日期间，明知盐城市标新化工有限公司是废水不外排企业，且所产生的钾盐废水含有有毒、有害物质，仍将大量钾盐废水排放至五支河内，任其流经蟒蛇河污染本市城西、越河两自来水厂取水口，致2009年2月20日本市20多万居民停水达66小时40分，造成直接经济损失543.21万元。胡某、丁某的行为均构成投放危险物质罪，请依法予以惩处。盐城市盐都区人民法院一审认为，被告人胡某、丁某明知钾盐废水中含有有毒、有害物质，仍大量排放，危害公共安全，并致公私财产遭受重大损失，其行为均已触犯刑律，构成投放危险物质罪。在共同犯罪中，被告人胡某起决定作用，是主犯；被告人丁某起辅助作用，是从犯，依法可予减轻处罚。被告人胡某是在缓刑考验期内再犯新罪，依法应当撤销缓刑并予数罪并罚。8月4日盐都区法院判决，被告人胡某犯投放危险物质罪，判处有期徒刑10年；前犯虚开增值税专用发票罪，判处有期徒刑2年，决定执行有期徒刑11年。被告人丁某犯投放危险物质罪，判处有期徒刑6年。胡某、丁某均不服一审判决，向江苏省盐城市中级人民法院提出上诉，请求二审法院依法改判。江苏省盐城市中级人民法院认为原判认定事实和适用法律正确，量刑适当，审判程序合法，于2010年4月20日裁定如下：驳回上诉人胡某、丁某的上诉，维持原判。
该案量刑之重，创下了全国首例。此案判决中，法院不遵循惯例，弃用法定刑较轻的罪名，使用从未在此类案件中适用过的法定刑较重的罪名。该案一经宣判，立刻引来社会各方争议。主要集中在以下两点：一是本案究竟构成重大环境污染事故罪还是投放危险物质罪？主办的检察官认为，“胡某等人明知企业排出的废水有毒有害，却不采取任何处理措施，任其流入盐城城西、越河自来水厂蟒蛇河取水口，并因此多次和当地群众发生争吵，也多次被环保部门查处，涉嫌构成投放危险物质罪。”[2]另有论者认为，“从查明的事实来看，盐城市标新化工有限公司排放废水被环保部门行政处罚过，也就表明其排放废水的行为并未造成严重后果，至少没有达到应受刑事惩罚的程度，之后其再次排放废水，对是否会造成严重后果，只能是出于一种过于自信能够避免的主观心态，刑法理论上成为过于自信的过失，并不具有‘明显放任的主观故意’。”[3]二是本案是否体现了一种严惩环境犯罪[4]的刑事司法政策？一种意见认为，“盐都法院判决是一个信号，传统的以行政和民事为手段追究环保污染主体的做法已经不合时宜，以刑法为主体促进环保事业的发展是大势所趋。”[5]本案“是人民法院首次对故意违规排放污染物，造成重大环境污染事故发生的被告人，依法以投放危险物质罪追究刑事责任。这对于从严惩治环境资源犯罪，进一步加强对环境资源的司法保护具有重要意义。”[6]另一种意见认为，不应当夸大这个案子的后果，因为它不见得代表着一种审判趋势，也并不一定能显示日后中国对严重污染环境事件的打击力度将会进一步加大。[7]
本案无疑是对以往司法惯例的一种突破。在本案之前，类似的重大染污事件，无一不是以重大环境污染事故罪定罪处罚的，[8]本案的司法机关可谓是“第一个吃螃蟹者”。而在相关的立法修改之前，这种做法是否超出司法机关的自由裁量范围，值得研究。这一问题的争议，实是刑法学规范层面之争，由于主题所限，本章不宜展开阐述。本章关注的是，本案是否反映了我国环境犯罪惩治的一种政策转向？长期以来，我国对环境犯罪采取的是何种刑事政策（立法政策和司法政策）？本案的处理结果是否体现了一种趋严的刑事司法政策？和谐社会背景下对于环境犯罪究竟应当采取一种什么样的刑事政策？这种政策的变化将给立法和司法带来什么样的变化？
二、刑事政策和环境刑事政策
刑事政策理论方兴未艾，牵涉到环境刑事政策问题，有必要先对有关概念做些说明。
（一）环境刑事政策及其目标
环境刑事政策，是指国家在特定时期运用各种手段预防环境犯罪、控制环境犯罪和惩罚环境犯罪的策略、原则和方针。环境刑事政策是国家环境政策和刑事政策之下的子政策，既是环境政策的有机组成部分，也是刑事政策的有机组成部分。环境刑事政策的确立，既受国家总体环境政策的指导，也受国家宏观刑事政策的调控。一方面，环境政策，是指国家为保护环境所采取的一系列控制、管理、调节措施的总和。它代表了一定时期内国家权力系统或决策者在环境保护方面的意志、取向和能力。[9]环境政策的任务在于恢复与创设所破坏的环境，具体表现为避免有毒物质对环境的破坏，维护水质清净，清理垃圾，防制空气污染，管制噪声与公害以及景观维护与自然保护。[10]作为国家环境政策的一部分，环境刑事政策应当以保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害，维护秩序与安全，实现公平与正义为目的。另一方面，作为针对具体犯罪的微观刑事政策，环境刑事政策应当受国家基本刑事政策的制约。刑事政策的任务在于通过合理地调整刑罚及其他处罚措施，最大限度地预防和惩治犯罪，保护合法权益。环境刑事政策，就是国家在特定时期合理配置刑罚资源及其他处罚资源，以充分实现环境刑法的基本价值，最大限度地发挥环境刑法在保护环境权益方面的功能。
任何政策的背后都有着特定的目标，环境刑事政策也不例外。正如学者所言，“几乎所有的环境政策都明确或隐含地由两部分构成：确切的总体目标以及实现目标的手段。实际上这两个组成部分通常被联结在政治过程当中，因为目标的制定和联结目标的机制选择都是政治博弈的结果。”[11]环境刑事政策既可以由国家的立法机关或者司法机关以特定的法律规范、司法解释、政策文件等形式明示出来，也可以体现在国家最高领导人、最高司法机关领导人的公开讲话中，还可以通过一个个具体的环境刑事案件体现出来。环境刑事政策的目标，是指国家通过制定、实施环境刑事政策所要追求的法律效果。它通过立法、司法贯彻环境刑事政策的精神，进而保护各种环境权益，有效地预防、控制和惩治环境犯罪，保护生态环境，最终实现社会、经济、环境、人口的可持续发展。分而化之，环境刑事政策的目标表现为以下几个方面[12]：一是预防、惩治和控制环境犯罪。环境刑法最直接的目的就是惩治犯罪。环境刑事政策在惩治环境犯罪上所起的作用就是如何最恰当、最有效地实现刑罚的惩治功能，使罪刑均衡，尽量以最少的刑罚达到最佳的保护效果。二是保护国家、社会、个人的人身、财产和其他各种权利。刑法惩治环境犯罪行为，其直接目的是保护特定的刑事被害人权利，国家所制定的环境刑事政策也应当体现这种目标。三是保护人类生存环境和自然生态环境，实现社会、经济、人口的可持续发展。作为指导环境刑事立法和环境刑事司法的环境刑事政策，应当既要体现保护人类自身利益，也要体现保护生态利益的精神，在环境刑事法网中构建和谐环境刑事法制体系，将满足人类社会、经济、人口可持续发展的需要作为其根本目标。
（二）我国当前环境刑事政策之解读
笔者认为，盐城水污染事件的处理，并不意味着我国环境刑事政策已经发生了转向。一方面，该案只是一个独特的个案，在尚未建立判例制度的我国，其处理方式并不具有先例效力。迄今为止，以投放危险物质罪定性处罚的环境污染案件，该案是绝无仅有的一例。以唯一的个案处理为据，得出整个环境刑事政策立场转向的结论，显然说服力牵强。另一方面，该案只是一个基层司法机关在“能动司法”口号下的一个“司法创新”，虽然在最高人民法院年度工作报告中得到一定程度的肯定，但这能否被视为是最高司法机关的意志，进而被认为是环境刑事司法政策，甚至是整个环境刑事政策的体现，则大有值得商榷之处。此外，特别需要指出的是，对重大环境污染事件以投放危险物质罪定性处罚，表面上看是择重罪处罚，似乎是对环境犯罪实行一种严厉的刑事司法政策，但这种“杀鸡儆猴”式的“名实不符”的执法方式不仅有违司法克制的原则，反而淡化了严惩环境犯罪的立场导向。反之，通过现有的刑事立法、司法解释、相关判例、相关文件等资料的解读，不难看出，长期以来，我国对环境犯罪实行的是一种宽松的刑事政策，而不是一种严厉的刑事政策。而且，截至目前，这一政策导向并未改变。以下从环境刑事立法政策和刑事司法政策两个层面予以分析。
1.宽松的环境刑事立法政策
我国并没有一个书面文件专门规定环境立法政策，环境刑事立法政策是体现在相关的刑事规范、行政规范和领导人的讲话中。
关于环境刑事法律条文，最初见于1979年通过的《中华人民共和国环境保护法（试行）》。该法将环境保护明确规定为社会主义现代化的一项重要任务，确立了环境行政系统依照环保行政法规保护环境和控制污染的制度，同时也明确规定了刑事惩处的罚则。该法第32条第2款规定：“对严重污染和破坏环境，引起人员伤亡或者造成农、林、牧、副、渔业重大损失的单位的领导人员、直接责任人员或者其他公民，要追究行政责任、经济责任，直至依法追究刑事责任。”这种附属刑法规范的适用，必须以刑法典有对应的条文为前提。但同期制定的1979年《刑法》并没有明确系统地规定环境犯罪。这或许是受制于当时“宜粗不宜细”的立法指导思想有关，也可能是囿于立法技术所限，但根本原因应是立法者对于以刑事手段惩处破坏环境及污染环境的违法犯罪行为，尚没有成熟的思路和积极的态度。因此，该刑法典没有单独设立“破坏环境资源保护罪”章节，甚至没有使用“环境犯罪”等类似概念。尽管如此，一般认为，1979年《刑法》有两个条文涉及环境犯罪：一是《刑法》第115条规定的危险物品肇事罪。该条规定：“违反爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的管理规定，在生产、储存、运输、使用中发生重大事故，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”二是《刑法》第187条规定的渎职罪。该条规定：“国家工作人员由于玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处五年以下有期徒刑或者拘役。”这一观点有相应的立法例予以佐证。如1984年颁布的《中华人民共和国水污染防治法》第43条规定：“违反本法规定，造成重大水污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对有关责任人员可以比照刑法第一百一十五条或者第一百八十七条的规定，追究刑事责任。”1987年颁布的《中华人民共和国大气污染防治法》第38条规定：“造成重大大气污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对有关责任人员可以比照《刑法》第一百一十五条或者第一百八十七条的规定，追究刑事责任。”总之，当时的立法重点是惩处危害公共安全和破坏经济秩序的犯罪行为，而非以保护环境为主要目标。这反映了当时对环境违法行为刑事化的意识不强，严刑处罚更是无从谈起，因而表现在刑事立法上基本处于空白状态。
1989年《环境保护法》颁布，进一步明确了环境保护的重要意义及政府的责任，同时也重申了刑事措施在环境保护中的重要作用。该法主要有以下两个条款规定了环境刑事责任：其一，该法第43条规定：“违反本法规定，造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员依法追究刑事责任。”其二，该法第44条规定：“违反本法规定，造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等资源的破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任。”此后，在发展经济的进程中，自然生态环境急剧恶化，污染日益严重而不受控制等现象不时发生，开始受到国家高层的关注。与此同时，可持续发展被确定为国家的长远发展战略，有效地保护环境及控制环境污染成为当务之急。因此，刑事手段保护环境的观点开始受到重视，环境保护从单一的行政监管向行政监管和刑事惩处双管齐下的方式转变。这种转变集中体现在国务院发布的有关通知、报告中。如1995年发布的《关于坚决控制境外废物向我国转移的紧急通知》明确规定：“对非法进口废物的单位和个人，海关、环保、工商、外经贸、商检等部门要根据各自职责，严加惩处；对构成犯罪的，要移送司法机构，依法追究刑事责任。”这期间也修改、颁布了一些附属刑法，明确规定要追究环境犯罪行为的刑事责任。如1995年颁布的《固体废物污染环境防治法》第72条规定：“违反本法规定，收集、储存、处置危险废物，造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，比照刑法第一百一十五条或者第一百八十七条的规定追究刑事责任。单位犯本条罪的，处以罚金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照前款规定追究刑事责任。”以刑事手段惩处环境犯罪的态度和决心也体现在有关国家领导人的讲话中。1996年，时任国务院总理李鹏在第四次全国环境保护会议上公开表示，“对于违反环保法律、法规，造成严重后果的单位和个人，要坚决依法查处，构成犯罪的要依法追究刑事责任。”至此，增加刑事手段为环境保护的措施已成为共识。
由于环境污染刑事责任主要是采用散在型立法模式，附属于非刑事的环保法及其他单行环境行政法中。除个别特别刑法规范明确比照刑法的相关条款定罪处罚，更多的只是笼统地规定要追究刑事责任，而刑法典本身又没有具体的环境犯罪规定。鉴于这种立法模式比较散乱，不利于适用，为此，最高立法机关在1997年修订刑法中设专节规定了“破坏环境资源保护罪”，用9个条文详细规定了15个环境犯罪。其中，关于污染型环境犯罪共有三个罪名：重大环境污染事故罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪。具体条文如下：《刑法》第338条规定：“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”《刑法》第339条第1款规定：“违反国家规定，将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；后果特别严重的，处十年以上有期徒刑，并处罚金。”《刑法》第339条第2款规定：“未经国务院有关主管部门许可，擅自进口固体废物用作原料，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”此外，该刑法典中还有两个条文也涉及环境刑事责任：一是《刑法》第136条规定的危险物品肇事罪。该条规定：“违反爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的管理规定，在生产、储存、运输、使用中发生重大事故，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”二是《刑法》第408条规定的环境监管失职罪。该条规定：“负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”
修订刑法首次将刑事手段运用于环境违法犯罪行为，系统规定了污染环境犯罪和破坏环境资源犯罪，清晰地规定了具体环境犯罪的构成要件和法定刑，使环境犯罪正式见于刑法典，体现了环境保护的新思维。但是，这一立法只是意味着刑事手段开始成为环境保护的手段之一，而不意味着对环境犯罪开始实行一种严厉的刑事政策。理由有二：第一，多数环境污染型犯罪为结果犯。非法处置进口的固体废物罪和擅自进口固体废物罪这两个污染型犯罪，原则上都是结果犯，必须以“造成重大环境污染事故”为犯罪成立的前提条件。虽有污染环境行为，但如果没有造成任何环境污染事故，或者虽然造成了环境污染事故但未达到重大事故的程度，则均不构成犯罪。这种立法模式将许多环境污染行为排除在犯罪圈之外，显然不能说是在一种严厉的刑事立法政策指导下制定的。第二，配置的法定刑相对偏低。在许多情况下，环境犯罪不仅侵害环境法益，也害及公共安全。但相对于投放危险物质罪等危害公共安全罪而言，重大环境污染事故罪的法定最高刑为7年，明显偏轻。综上，根据上述立法文献资料，不难看出，现行关于环境犯罪的刑事责任规定，实际上仍是受一种宽松的刑事立法政策的影响。需指出，我国关于环境污染型犯罪的立法有向“严厉”发展的趋势，如《刑法修正案（八）》第46条修正了该罪的罪状表述，具体表现为删去了“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”的条文表述，使其从“结果犯”转变为“行为犯”，“重大环境污染事故罪”被“污染环境罪”所取代。
2.宽松的环境刑事司法政策
1979年《刑法》颁布以后，我国开始了以刑事手段惩治环境犯罪的司法实践。但是，“其时的官方观点是破坏环境及污染等的行为是违法违规的行为，却非刑事罪行，按行政规章处分较为恰当。刑律的打击力度太大，不利于经济的发展。所以，虽然各个单行的环保法大多数均有追究违法者的刑事责任，以刑律处之的条款，然而，刑法在整个环境管治系统中并不是主流，而刑事手段被视为非常手段，是备而不用的。因此，中国政府虽有决心在现代化的进程中保护环境，并以法律手段来进行管治，却仍没有将环境违法的行为以刑律处之。”立法中关于环境污染的刑事责任条款，不仅非常简略粗疏，而且真正的用意，“只是加强法律对环境违法行为的阻吓作用，并在必要时，对极其严重的破坏生态及污染环境的违法行为处以刑罚。”[13]在这种政策指引下，其直接后果就是相关案例的缺乏。据统计，最高人民法院中国应用法学研究所编的《人民法院案例选》，自1992年第1辑至1997年第3辑，仅收录了资源破坏型环境犯罪相关案例8个，而无收录任何污染型环境犯罪案例；这一期间的《中华人民共和国最高人民法院公报》也只刊登了1个资源破坏型环境犯罪案例。
1997年修订《刑法》颁布以后，最高司法机关和有关行政机关力图扭转对环境犯罪惩治不力的局面。1997年8月4日最高人民法院发布的《关于进一步加强环境保护案件审理工作的通知》指出：“依法审理环保刑事案件，坚决打击破坏环保的犯罪活动。修订后的刑法将于今年10月1日起实施。该法对惩处破坏环境资源保护的犯罪专门设立一节作出规定，这是人民法院惩治这类犯罪的有力的法律武器。各地人民法院要认真学习贯彻修订后的《刑法》的规定，高度重视对这类刑事案件的审理，及时有力地打击破坏环保的犯罪活动。”1998年3月26日国家环境保护局发布的《关于加强环境行政执法工作的若干意见》也明确要求：“要改变环境执法不力特别是现场执法薄弱的状况，增加现场执法人员力量，加大现场监督检查频率，及时发现问题并督促解决；对违反环保法律、法规规定的，要严肃查处；对拒不执行行政处罚决定的，申请人民法院强制执行；对违法情节严重构成犯罪的，及时移送司法机关追究当事人的刑事责任。”但从实际效果来看，查处的环境污染型案件仍然相当有限。
2006年最高人民法院发布了《审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，对重大环境污染事故罪[14]、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪、环境监管失职罪等犯罪的定罪量刑标准进行了明确、具体的规定。这一司法解释，打破了以往对刑法条文逐条解释的体例，采取了基于内容的共性进行集中解释的体例，被认为“言简意赅、条理清楚、重点突出、便于操作”。[15]与此相对应，有关机关对环境犯罪案件的程序问题也进行了进一步规范。2007年国家环保总局、公安部、最高人民检察院联合发布了《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》，对走私废物罪、重大环境污染事故罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪等八类环境犯罪案件的移送问题进行了具体规范。上述司法解释，从实体和程序两个方面同时作出规定，形成对环境犯罪惩治的两面夹击之势，充分体现了有关机关加强打击环境犯罪的意图和决心。在司法解释的制定者看来，既然对环境犯罪惩治不力的症结在于立法方面，那么通过细化立法规定，明确相关程序，解决法律“可操作性差”的问题，环境犯罪惩治难的问题自然迎刃而解。因此，这两部司法解释的出台被寄予厚望，认为可以减少人为因素对法律实施的影响，缩小滥用行政权力干预环境司法的空间，过去由于法律不好操作而逃脱刑事处罚的环境犯罪分子将因法律规定的明细化而被绳之以法，有助于改变环境刑法是“软法”的现状；同时，严格的起点标准将有助于严厉打击环境犯罪行为，进一步增强环境犯罪的威慑力。
然而，令司法解释的制定者困惑的是，司法解释发布施行之后，环境犯罪打击不力的现状依然存在，并未得到根本扭转，实际处理的行政违法犯罪案件中，绝大多数仍以行政违法案件处理，被追究刑事责任的案件屈指可数。在此，我们不想作过多的阐述，暂且提供一组数据（见表2-4）予以说明。[16]
表2-4 环境行政违法案件的处理数据
（单位：件）
一方面是重大环境污染事故层出不穷，另一方面是被追究刑事责任的寥寥无几，这未免使公众对最高司法机关和执法机关是否真有严厉打击环境犯罪的立场产生怀疑，至少会觉得其发布的有关规范性文件和司法解释“雷声大、雨点小”。简言之，在经济发展的初级阶段，司法实践部门对经济急速发展所带来的严重环境污染问题给予相当大的容忍。“环保与污染之间，以高工业增长的‘先发展，后治理’的发展观念仍是经济现代化的主导思想。中国政府极不愿意以刑事手段对造成严重工业污染的犯罪行为进行惩处，以免对经济发展造成冲击，而倾向以行政管理和处罚来处理重大环境污染事故。”[17]对于这种怠于运用刑事手段惩治环境犯罪的司法操作，我们不能简单地以“刑法谦抑性”阐释之，而应透过表象看到其背后的宽松的环境刑事司法政策。
三、构建和谐社会要求调整环境刑事政策
和谐社会是人类孜孜以求的一种美好社会。进入21世纪后，中共十六大和十六届三中全会、四中全会，从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发，明确提出构建社会主义和谐社会的战略任务，并将其作为加强党的执政能力建设的重要内容。中共十六大报告第一次将“社会更加和谐”作为重要目标提出。中共十六届四中全会，进一步提出构建社会主义和谐社会的任务。和谐社会的基本特征是，“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。构建和谐社会这一宏伟目标的提出，必然要求一系列制度的变革和创新。具体到环境治理，则要求从宽松的环境刑事政策向严格的环境刑事政策转变。这一转变的动因主要如下。
（一）我国环境状况令人堪忧
改革开放以来，我国经济发展成效显著，人民的物质生活水平得到根本性的改善。但与此同时，所付出的环境代价却极为沉重。近三十年来，我国的环境破坏及污染相当严重，环境质量每况愈下，城市和农村环境污染的压力越来越大，生态环境严重污染的事故频频发生，环境违法犯罪行为屡禁不止。概言之，我国环境状况主要存在以下主要问题：[18]
1.水污染状况日益明显
2009年全国地表水污染依然较重。七大水系总体为轻度污染，浙闽区河流为轻度污染，西北诸河为轻度污染，西南诸河水质良好，湖泊（水库）富营养化问题突出。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河七大水系总体为轻度污染。其中珠江、长江水质良好，松花江、淮河为轻度污染，黄河、辽河为中度污染，海河为重度污染。全国202个城市的地下水水质以良好—较差为主，深层地下水质量普遍优于浅层地下水，开采程度低的地区优于开采程度高的地区。总体来看，全国地下水水质状况较上年变化不大，水质总体呈恶化趋势或好转趋势的分布较为分散。全国近岸海域水质总体为轻度污染。与上年相比，水质无明显变化。2009年，全海域共发现赤潮68次，累计面积约14100平方千米。与上年赤潮发现次数相同，赤潮累计面积基本持平。
2.大气污染状况没有明显改善
2009年全国城市空气质量总体良好，比上年有所提高，但部分城市污染仍较重；全国酸雨分布区域保持稳定，但酸雨污染仍较重。监测的488个城市（县）中，出现酸雨的城市258个，占52.9%；酸雨发生频率在25%以上的城市164个，占33.6%；酸雨发生频率在75%以上的城市53个，占10.9%。
3.噪声污染仍然大量存在
2009年全国74.6%的城市区域声环境质量处于好和较好水平，环境保护重点城市区域声环境质量处于好和较好水平的占76.1%。全国94.6%的城市道路交通声环境质量为好和较好，环境保护重点城市道路交通声环境质量处于好和较好水平的占96.5%。城市各类功能区昼间达标率为87.1%，夜间达标率为71.3%。
4.固体废物产生量惊人
2009年全国工业固体废物产生量为204094.2万吨，比上年增加7.3%；排放量为710.7万吨，比上年减少9.1%；综合利用量（含利用往年储存量）、储存量、处置量分别为138348.6万吨、20888.6万吨、47513.7万吨。危险废物产生量为1429.8万吨，综合利用量（含利用往年储存量）、储存量、处置量分别为830.7万吨、218.9万吨、428.2万吨。
5.土地与农村环境状况相当严峻
2009年现有水土流失面积356.92万平方千米，占国土总面积的37.2%。其中水力侵蚀面积161.22万平方千米，占国土总面积的16.8%；风力侵蚀195.70万平方千米，占国土总面积的20.4%。农村环境问题日益突出，形势十分严峻。突出表现为农村生活污染治理基础薄弱，面源污染日益加重，农村工矿污染凸显，城市污染向农村转移有加速趋势，农村生态退化尚未得到有效遏制。
6.生态环境呈现恶化趋势
2009年全国平均年降水量比常年明显偏少，是1951年以来历史第4少值，也是1987年以来最少值。其中除春季降水量接近常年同期外，冬、春、夏三季均偏少，冬季偏少最为明显。全国年平均气温较常年偏高1.0℃，是1951年以来历史第4高值，也是连续第13年高于常年值。四季气温均偏高，其中冬季和春季全国平均气温分别居1951年以来历史同期第3和第2高。
（二）环境行政监管成效有限
自从《环境保护法》颁布实施以来，经过二十多年的努力，从中央到地方都建立了专门的环境保护管理机构，建立、健全了一系列环境保护方面的制度和规章。通过落实推行环境评估、“三同时”制度、排污收费等制度，各级环境保护部门恪尽职守，保护环境，防止污染。客观地说，我国环境行政法制和管理制度的建设，取得了令人瞩目的成就，也取得了一定的环境保护实效，但环境保护、控制污染的整体成效与社会的发展、民众的期盼，仍然存在较大的差距。在社会主义现代化以经济发展先行的主导思想下，所有防治污染的措施和调节性机制等的成效都是极为有限的。各级政府对经济发展的重视程度远远超过对环境保护的关注是一个不争的事实。环境保护管理部门要取得政府其他部门的支持和合作，严格地去保护环境、控制污染，存在诸多困难。“在强烈的高经济增长的取向下，当环境与经济利益出现冲突时，中央和地方政府都会不约而同地站在这些经济部门的一面，将环保需要置于经济发展之下。”[19]
而在环境监管以行政手段为主、少用或不用刑事手段的政策导向下，环境保护的成效无疑又打了折扣。这是因为，一方面，由于各种主客观因素的影响，环境保护部门的执法力度往往有限，行政手段不可能完全用尽用足；另一方面，以行政罚款作为主要处罚手段的行政执法威慑力有限，难以起到应有的遏制作用。污染型环境犯罪的实施主体主要是公司、企业等经济实体，对这些公司、企业的法人代表、直接责任人员罚款后，其所在的公司、企业会通过各种方法对其予以补偿；而对这些公司、企业本身的罚款，又会通过各种方式摊派到生产经营成本之中。通过成本核算，相当多的公司、企业宁愿被罚款而不愿改善生产设备、减少排放量。如前述的标新化工有限公司之所以拒不改进排污状况，其法人代表胡某一语道出其中玄机：“一旦环保部门跟你较真，光买活性炭一个星期就得近一万块，一年下来就得四五十万。”[20]而被环境保护部门处罚，不过是牛身上拔根毛，无关痛痒。正是基于这些原因，环境行政处罚成效有限，特大、重大环境污染事件增势明显。据统计，2009年环境保护部共接报并妥善处置突发环境事件171起，比上年增加26.7%。其中特别重大突发环境事件2起，重大突发环境事件2起，较大突发环境事件41起，一般突发环境事件126起。[21]
（三）民众普遍关注生态环境
随着民众物质生活水平得到切实地改善和提高，越来越多的人开始关注居住生态环境，对环境质量提出了更高的要求。特别是近十年来，经过环境保护部门和主流传媒的不懈宣传和推动，公众的环保意识逐渐养成。不少调查显示，民众的环保意识不断增强，对环境破坏及污染的关切程度不断增加，对政府及环境保护部门加强污染控制及环境执法的呼声不断增大。公众要求在推动经济社会发展的同时，要更加关注对环境的保护；应当进一步加强对环境质量状况的监测和监督；环境管理的力度应当进一步加强。2009年，环境保护部在全国范围内组织了“公众对环境状况满意度调查”。调查结果显示，55.6%的受访公众对目前的环境状况表示“满意”或“比较满意”。受访公众对城市和农村环境状况满意度最高的均是饮用水质量，最低的分别为环境噪声和垃圾处理。农村受访者的环境状况满意度普遍低于城市，尤其是在垃圾处理和饮用水质量方面。[22]
除了环境意识增强以外，公众对环境破坏和污染问题，通过各种形式投诉或者发表意见。通过环境保护部公布的“环境信访工作情况表”显示的数据（见表2-5），可以清楚地看出公众对环境问题持续地关切。[23]
表2-5 环境信访工作情况表
（四）环境监管理念开始发生变化
关于环境监管主要存在两种理念：一种是“先污染后治理”理念。这种理念认为，经济发展与环境保护不可能同时兼得，在整个经济快速发展的进程中，环境破坏及污染是不可避免的，是一种必要的代价，而环境的治理只有在国民经济发展到一定程度、积累了一定的物质基础以后，才能够有效地实施。另一种是“可持续发展”理念。这种理念认为，人类在发展经济的过程中，绝不能不加任何限制地消耗资源，对环境造成过度的破坏和污染。因为对环境的严重破坏最终会危害整个人类社会的可持续性。因此，长远的经济发展要与社会指标的改进、环境的保护以及资源的节约齐头并进。在人类发展过程中，要正确协调经济发展与环境保护之间的冲突，坚持一手抓经济一手抓治理。
在经济建设初期，各地政府在GDP的压力下，绝大多数是持一种先污染后治理的环境监管理念。近年来，由于生态环境破坏严重，环境质量急剧下降，以及全球绿色发展潮流的影响下，各地政府开始接受可持续发展的环境监管理念，认识到“唯GDP论”潜在的重大危机，在发展经济的过程中有意识地强调加强环境保护和污染控制。以浙江为例，改革开放以来，浙江省GDP年均增长13.5%，远远高于全国平均水平，但资源和环境方面也为此付出了巨大的代价。主要是：一是耕地、森林、水资源减少；二是能源消费大大高于世界平均水平；三是投资率大大高于国际一般水平，投资效果系数不断下降；四是环境污染的代价仍在加重；五是环境污染治理费用支出不断加大。[24]这种现状已引起公众的强烈关注，各地政府也充分认识到加强环境治理的急迫性。
（五）新型环境伦理观逐步形成
我国现阶段对环境犯罪之所以惩治不力，最根本的原因，是恰当的环境伦理的缺失。正因为缺乏一种恰当的环境伦理内核作为支撑，因而环境刑法的规定既难以得到公众的认同，也难以得到执法人员的认同，从而导致守法“懈怠”、执法“惰性”、公众“漠然”，环境刑法在解决环境问题、遏制环境犯罪方面的功效也就发挥不出来。刑法在根本上是“以伦理的、亦即人伦关系中的实践的道理或条理为根基的东西”，[25]环境刑法当然也需要恰当的环境伦理作为根基。否则，即使环境刑法再精细、再完备，也免不了沦落为被束之高阁、弃置一旁的命运。由于我国目前缺乏一种恰当的环境伦理，因而环境刑法规范难以得到很好地实施。详言之，对违法犯罪者而言，由于未树立恰当的环境伦理，他们对自己实施的危害环境的行为没有道德羞辱感，对行为的“犯罪性”也缺乏深刻的认识，进而缺乏一种抑制犯罪的内在制约力量；对执法者而言，由于未树立恰当的环境伦理，他们对环境犯罪的立法精神难以真正领会，对环境违法犯罪者往往容易产生同情、怜悯心理，进而在执法时容易网开一面、以罚代刑；对社会公众而言，由于未树立恰当的环境伦理，他们对环境犯罪的“危害性”缺乏全面的认识，对污染环境的行为，严惩违法犯罪者的呼声不是特别强烈，难以对执法者形成强大的执法压力。总之，整个社会缺乏恰当的环境伦理，对环境犯罪的“道德悖性”认识不足，这是导致对环境犯罪惩治不力的根本原因。
可喜的是，这种状况已经有所改变。改革开放所取得的经济成就客观上为树立新型的伦理观创设了基础。经过改革开放三十多年的发展，我国的经济发展水平大大提高，经济实力显著增强，在世界经济排名中逐步靠前，已经跳出了“先发展、后治理”的阶段，而进入了“边发展、边治理”的阶段。也就是说，我们已经有实力、有能力一手抓经济、一手抓环境，二者同步进行。因此，在利用自然资源时，我们不应只考虑自身的、眼前的、短期的效益，而应考虑全球的、代际的、长期的效益，考虑对环境资源的消耗对环境本身可能造成的不利影响等。与此同时，我国社会各界已经开始认识到环境保护的重要性。党的十六大提出要构建的和谐社会是一个“人与自然和谐相处”的社会，这其中就蕴含着丰富的弱式人类中心主义的环境伦理观。地方各级人民政府、各级主管部门、各类企业、各类群体等也开始认识到良好的生态环境对人类可持续发展的重要性，开始有意识地控制对自然资源的利用，一种弱式人类中心主义的环境伦理观正在悄然形成。
四、严格环境刑事政策下的立法和司法制度调整
在严格环境刑事政策的指导下，有关环境犯罪的刑事立法和刑事司法的制度必须进行相应的调整。
（一）刑事立法方面
在刑事立法方面的完善主要是指应在环境犯罪的法定刑中规定定额罚金刑。环境犯罪本质上属于经济犯罪、公司犯罪，因此，应当一律适用罚金刑。这一点，在各国立法中都得到了较好的体现。非但如此，一些国家甚至以罚金刑代替自由刑，极力扩大罚金刑的适用。我国刑法对环境犯罪也规定了罚金刑，且是必罚制，这一点是值得肯定的。需要指出的是，我国刑法对环境犯罪规定的罚金刑，是一种抽象罚金制，即只笼统地规定“判处罚金”，但不规定具体的数额幅度。这种立法例的优点是便宜法官适用，缺点是不利于实务操作，容易导致重罪轻罚，即对重大环境污染事故案件，往往只象征性地判处轻微的罚金，难以起到弥补损失和制裁行为的作用。为此，应当借鉴一些国家和地区的立法例，实行定额罚金制。如《美国法典》第6928节第5条规定：“任何人违反第4条第（1）、（2）、（3）、（4）、（5）、（6）或（7）之规定，故意运输、处理、储存、处置或出口危险废弃物，并且同时知道其行为使他人陷于濒于死亡或严重身体伤害危险之中的，在定罪的基础上，应处以2.5万元以下罚金或15年以下监禁，或者二者并处。如果被告是组织，在定罪的基础上，应处以100万元以下罚金。”我国台湾地区《毒性化学物质管理法》第19条规定，违反第5条之限制、禁止运作或依第7条规定取得许可证而擅自制造、输入或贩卖，或不遵行主管机关依第13条规定之禁止命令，因而致人死亡者，处无期徒刑或7年以上有期徒刑，得并科10万元以下罚金。致人重伤者，处3年以上10年以下有期徒刑，得并科3万元以下罚金。法人之负责人、法人或自然人之代理人、受雇人或其他从业人员，因执行业务犯前项之罪者，除依前项规定处罚其行为人外，对该法人或自然人科以30万元以下罚金。
（二）刑事司法方面
1.贯彻罪刑法定原则
对于司法机关而言，贯彻罪刑法定原则的基本要求，就是有罪必诉、有罪必罚。目前刑事司法实践中，对于环境犯罪过多地适用了起诉便宜主义。其理论根据在于，环境犯罪相对而言，属于轻微犯罪，根据环境犯罪利于经济发展和害于生态环境的矛盾双重性，对所有环境犯罪实行法定主义进行起诉既不实际也无必要。对环境犯罪实行起诉便宜主义的诉讼模式，既体现了刑事政策在刑事追诉中的必要性，也适应了报应刑理论向目的刑理论的转变，有利于节省国家司法资源，还有利于防止短期自由刑带来的弊端，预防交叉感染。[26]笔者认为，起诉便宜主义的适用，应当以起诉频繁、过滥的做法为前提的。而前述的有关数据表明，在我国当前的司法实践中，对环境犯罪案件，不是追究刑事责任太多，而是追究得太少，因此，不存在“过正”的问题。在严格的刑事司法政策下，对于环境犯罪，应当实行起诉法定主义，传递一种“污染环境也是犯罪”这样一种信号，以推进新型环境生态法益观在整个社会中的形成。当然，在量刑阶段，针对污染型环境犯罪的危险犯，原则上应当适用非监禁刑或罚金刑。
2.适用严格责任原则
高速发展的现代化生产对环境危害空前加剧，而环境犯罪主体的主观心态又相当复杂，为此，不少国家在司法实践中对环境犯罪实行有别于传统犯罪的归责原则。有些国家实行无过错责任原则，有些国家则全面采用严格责任原则。关于环境犯罪，是否应当实行严格责任原则，刑法理论界存在两种意见：一种意见认为，在环境刑事立法中可以参照借鉴西方国家的立法例，将严格责任引入环境犯罪中。这样做的理由有三：一是符合罪刑相适应原则。如果认为环境犯罪主观方面难以认定，就不追究刑事责任，或是以其他处罚代之，不仅违背了刑法的基本原则，也使被害人的权益失去了法律保障。二是有助于加强排污者的责任感。从渊源上看，严格责任是工业革命的产物。我国目前同样面临西方工业化时期所遇到的环境问题，因此，对环境犯罪规定严格责任，有助于司法机关解决实际问题。三是符合刑罚目的。实行严格责任不仅有助于特殊预防，而且还能起到一般预防作用。[27]另一种意见认为，对环境犯罪，不宜直接适用严格责任。因为严格责任在刑事立法中并无明确的规定，而且传统刑法理论始终以故意和过失作为犯罪的主观要件，这与刑法中的主客观相一致的原则相契合。实践中认定环境犯罪可以变通使用其他过失推定原则，但这些原则如何具体运用则是一个值得探讨和尝试的课题。[28]
笔者认为，罪过原则是刑事归责的基本原则之一，不能突破，对于环境犯罪实行无过错原则，确实有所不妥。但是，对于严格责任原则却不能简单地予以拒斥。按照我们的理解，严格责任原则，不是不要求过错，而是不要求证明过错的具体样态，即司法机关仍须证明被告人存在过错，至于其主观上究竟是故意还是过失，则无须证明。严格责任并不一概排斥被告人就主观方面不存在犯意的辩护。如果被告人能够举证证明其主观上不存在犯意，则仍将推翻公诉方过错存在的推定。这一做法，与环境犯罪主体的主观状态是相一致的。环境犯罪的主体往往是公司、企业，行为的具体实施者是公司、企业的法定代表人、直接责任人员，这些主体实施污染环境行为时的主观目的往往不是污染环境，而是追求经济利益，但对行为潜在的损害环境法益却又有着清醒或模糊的认识，因而其主观形态往往是故意和过失并存，或者是一种介于故意和过失之间的一种心态。如果一定要查明其具体的心态，确实比较困难。因此，出于预防控制环境犯罪的需要，减轻公诉机关的证明负担，对污染型环境犯罪实行严格责任，有一定的现实合理性。
[1] 《盐城一化工厂偷排致自来水污染 数十万人受影响》，载《中国青年报》，2009-02-20。
[2] 卢志坚、袁同飞：《盐城水污染案：罪名变更的背后》，载《检察日报》，2009-09-21。
[3] 谭卫山：《盐城水污染案判决有违罪刑法定原则》，载《南方都市报》，2009-08-20。
[4] 在理论上，环境犯罪有狭义和广义之分。前者仅指污染型环境犯罪，后者则包括污染型环境犯罪和（资源）破坏型环境犯罪。国外所指的环境犯罪通常是指污染环境的行为，而不包括破坏环境资源的行为。主要原因是前者一向是行政调控的范畴，而后者则长期以来都是刑事罪行。争议的焦点是，应否将污染环境违法行为犯罪化。鉴于此，本章所指的环境犯罪，亦采狭义说，而不完全等同于刑法分则第六章第六节的“破坏环境资源保护罪”。
[5] 转引自马雷：《盐城水污染案判决是一个信号》，载《检察日报》，2009-08-27。
[6] 《人民法院工作年度报告》（2009年）。
[7] 转引自马雷：《盐城水污染案判决是一个信号》，载《检察日报》，2009-08-27。
[8] 以同年发生的湖南浏阳镉污染事件为例。该事件所影响到的居民数量或许没有盐城特大水污染事件多，但它给居民造成的危害程度却更加严重：化工厂附近井水不能饮用、农作物不能食用，几百名村民体内镉超标，至少两人死亡。对肇事元凶的化工厂责任人，司法机关最终以重大环境污染事故罪追究其刑事责任。
[9] 夏光：《环境政策创新》，55页，北京，中国环境科学出版社，2002。
[10] 郑昆山：《环境刑法之基础理论》，3～4页，台北，台湾五南图书出版公司，1999。
[11] [美]保罗·R.伯特尼、罗伯特·N.史蒂文斯：《环境保护的公共政策》，穆贤清、方志伟译，41页，上海，三联书店、上海人民出版社，2004。
[12] 蒋兰香：《环境犯罪基本理论研究》，107～110页，北京，知识产权出版社，2008。
[13] 卢永鸿：《中国内地与香港环境犯罪的比较研究》，75页，北京，中国人民公安大学出版社，2005。
[14] 根据最高人民法院、最高人民检察院《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定（五）》，现为“污染环境罪”。
[15] 祝二军：《准确理解和适用环境犯罪司法解释》，载《中国环境报》，2006-08-04。
[16] 数据来源：《全国环境统计公报》（1999-2008）。
[17] 卢永鸿：《中国内地与香港环境犯罪的比较研究》，200页，北京，中国人民公安大学出版社，2005。
[18] 《中国环境状况公报》（2009）。
[19] 卢永鸿：《中国内地与香港环境犯罪的比较研究》，59页，北京，中国人民公安大学出版社，2005。
[20] 《追查“2·20”水污染事件“渎官”》，盐城市盐都区人民检察院网，http：//www.yanchengyd.jcy.gov.cn/show. aspx?id=1377，2010-02-10。
[21] 《中国环境状况公报》（2009）。
[22] 《中国环境状况公报》（2009）。
[23] 数据来源：《环境统计年报》（2008）。
[24] 《浙江省资源环境状况与经济增长代价》，浙江统计信息网，http：//www.zj.stats.gov.cn/art/2008/1/16/art_281_25217.html，2011-02-15。
[25] [日]小野清一郎：《犯罪构成要件理论》，王泰译，82页，北京，中国人民公安大学出版社，2004。
[26] 蒋兰香：《环境犯罪基本理论研究》，120页，北京，知识产权出版社，2008。
[27] 杨春洗等：《论环境与刑法》，载《法律科学》，1996（1）。
[28] 赵秉志等：《环境犯罪比较研究》，89页，北京，法律出版社，2004。