人民代表大会工作十五讲(席文启)_第14讲从群众路线到人大制度_五、人民代表大会制度是解决脱离群众问题的制度保证（1 / 1）_人民代表大会工作十五讲最新章节免费阅读无弹窗

五、人民代表大会制度是解决脱离群众问题的制度保证

其实，我们早已经建立了这样一套制度，这就是我们已经实行了60年的人民代表大会制度。只要在抓紧思想教育和必要的整风活动的同时，再加上好好坚持好好运用这个制度，并不断地完善和发展这个制度，我们就能够或者说基本能够解决执政党和国家机关与人民群众的关系问题，就能够或者说基本能够使我们执政党和国家机关保持与人民群众的密切联系，防止或减少形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风乃至腐败现象的滋生蔓延，跳出“其兴也勃、其亡也忽”的周期率。这是因为人民代表大会制度就是共产党执政条件下群众路线的法律化、制度化，就是人民当家作主和人民监督理念的法律化、制度化。

我们现在介绍一下我们的人民代表大会制度。

就一个国家的政权组织形式来说，主要有民主政体和专制政体这样两种类型。而民主政体又可以分为直接民主和间接民主两种形式。所谓直接民主，就是国家大事由全民直接讨论、全民直接表决来决定。这种直接民主在古希腊城邦制的小国寡民那里行得通，但在人口众多的现代国家里就行不通了，就只能采取间接民主即人民选举代表组成代议机构来讨论决定国家大事这种形式了。在当代世界上，绝大多数都是民主制国家；而民主制国家又无一例外地采取了间接民主即代议制民主方式。所谓代议制，就是由人民依法选举代表，组成议事机关，来管理国家事物的一种制度。我国的人民代表大会制度也是代议制的一种形式。

什么是人民代表大会制度？如果要用一句话概括，可以这样说：人民代表大会制度是经由人民选举代表组成人民代表大会，并由人民代表大会行使国家权力的政治制度。它不是关于人民代表大会自身的制度，而是关于整个国家政权架构体系的制度。人民代表大会制度包含了以人民代表大会为核心的三个方面的关系。一是人民代表大会和人民之间的关系。即人民选举人大代表，组成人民代表大会，行使人民赋予的权力；人民代表大会向人民负责，接受人民的监督。二是人民代表大会和政府、法院、检察院之间的关系。即人民代表大会依法选举产生政府、法院和检察院；政府、法院和检察院向人民代表大会负责，接受人民代表大会的监督。三是人民代表大会和它的常设机关人大常委会之间的关系。即人民代表大会依法选举产生人大常委会，并将人民代表大会的部分权力委托给人大常委会行使；人大常委会向人民代表大会负责，接受人民代表大会的监督。

我们的人民代表大会制度有什么特点？在我看来。我们的人民代表大会制度有如下四个方面的特点。其一，即人民代表大会实行共产党领导下的一院制。人民代表大会制度是共产党领导人民建立的由人民当家作主的政治制度，同时也是党领导和支持人民当家作主的政治制度；在人民代表大会制度体系中，共产党不与任何其他政治力量分享领导权。在这个体系中，国家的一切权力属于人民，人民代表大会是人民行使国家权力的唯一机关，人民代表大会也不与其他机关分享人民赋予的国家权力。其二，一统三分、协调制约。一统三分，即由作为国家权力机关的人民代表大会统一行使国家权力，包括立法权、国家人事选举或任免权、重大事项决定权和监督权。同时人民代表大会依法把自己的一部分权力授予政府、法院和检察院，即把行政权力授予政府、把审判权力授予法院、把检察权力授予检察院。协调制约，即在人民代表大会制度体系之内，一方面，权力机关和行政机关、审判机关、检察机关之间存在着决定和被决定、监督和被监督的制约关系；另一方面，在它们之间也存在着目标一致、共同合作的协调关系。其三，民主集中、依法有序。民主集中，即人民代表大会既按照民主集中制组织，也按照民主集中制运转。人民代表大会是由人民选举代表组成的，区县和乡镇人民代表大会由选民直接选举产生，再上一级人民代表大会由下一级人民代表大会间接选举产生。人民代表大会由会议集体行使权力，任何决议或决定的作出，都必须按照少数服从多数的原则。在这里，少数服从多数，既是民主的原则也是集中的原则。依法有序，即人民代表大会是有序地实行民主的机关。在这里，不但代表的民主权利得到法律的尊重和保障，而且民主的表达也得到法律的约束和规范。因为，在人民代表大会制度体系中，一切民主行为都是依照法律和制度进行的，都是按照程序和规则展开的，因而是有序的，而不是杂乱无章的。所以，依法有序成为人民代表大会制度体系的一个重要特点。而且，人民代表大会在听取人民群众的意见和建议时，无论是通过媒体、网络，还是举行座谈、

听证，也都是依照一定的程序和规则依法有序地进行的。其四，民主效率，两相兼顾。人民代表大会制度在设计上兼顾了民主和效率两个方面，即它既考虑了充分发扬民主的一面，也考虑了兼顾效率的一面。一方面，在上一级和下一级人民代表大会之间，是没有隶属关系的，上一级人民代表大会并不构成对下一级人民代表大会的领导关系，而只有选举指导、法律监督和工作协调的关系。这样做的目的是要保证本行政区域内人民当家作主权力的行使，充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性。另一方面，政府实行对本级人民代表大会和上级政府双重负责制，用以保证国家的政令统一和行政效率。

我们的人民代表大会制度有什么功能？我曾经列举过它在八个方面的功能，这里只能说说标题。其一，它是人民行使国家权力的制度安排。就是说，它的第一位的功能，是保证人民当家作主，是人民当家作主的制度性安排。其二，它是人民监督国家权力的制度性举措。习近平说，要把权力关进制度的笼子里，人大制度从权力监督和制约的角度，提供了关押很容易造成腐败的权力的笼子。这头两条，我认为是体现人民代表大会制度的本质性的东西，也是它的核心性功能。这一点我们后面还要讲解。其三，它是国家权力合法性的制度来源。在我们国家，凡是属于国家机关序列的各级正式机构的担负一定责任的官员，都是经由各级人民代表大会及其常委会选举或者任命的，否则这个官员就不合法。其四，它是密切联系群众的制度性途径。而且，不仅如此，它还是群众路线的最好实现形式和最高实现形式，这是我们后面要重点讲述的内容。其五，它是推动民主法治建设的制度力量。就是说，这个制度是推动民主法治建设的动力源泉，它的根本任务是推进国家的民主法治建设。其六，它是政治体制改革的安全通道。大家对政治体制改革进行了不少设计，也有人担心政治体制改革会有很大风险。其实，我觉得，最根本的政治体制改革就是按照宪法要求，把我们的人民代表大会制度落到实处，即坚持好、完善好、发展好人大制度。在这里并不存在什么风险。其七，它是共产党民主执政依法执政科学执政的制度平台。人民代表大会制度之所以被设计出来，就是为共产党实行民主执政、依法执政、科学执政而用的。共产党要领导人民当家作主、领导人民依法治国，哪一件也离不开人大制度这个平台，而科学执政也是要以民主执政依法执政为前提的。其八，它是实现三者有机统一的制度载体。我们知道，党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一，是我们国家民主政治的核心内容。而这个核心内容就发源于人大制度“坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事”的实践经验。而且也只有在这个制度之中，我们才能把这三者真正有机地统一起来。实在地说，人民代表大会制度就是实现三统一的制度载体，而人民代表大会就是实现三统一的操作平台。因此，为实现三者有机统一提供制度载体和操作平台，是人民代表大会制度的最大优势。

人民代表大会制度的地位如何呢？首先，从我们国家的角度说，它是我们国家的根本政治制度。之所以这样说，一是这个制度体现了我们国家的名称。我们国家的名称叫“中华人民共和国”，在这七个字中既有国体的内容也有政体的内容。国体的内容是指国家是属于人民的，叫人民共和国；政体的内容是指实行共和制，是共和制国家。我们的人大制度很好地体现了我们国家的名称，解决了谁来当家作主和怎样当家作主这样两个根本问题。二是人民代表大会制度决定了国家其他政治制度，包括民族区域自治制度，也包括选举制度、代表制度、立法制度、监督制度、行政制度、司法制度等等。三是这个制度以保障宪法实施为最高目标，既包括保障公民权利的实现，也包括限制公共权力的滥用，这就是人大制度设计的初衷。尽管我们现在在这一方面落实的还不够，但是它毕竟是最终走向宪治的制度源泉。其次，从代议制发展史的角度说，我们走出了一条中国特色代议制发展的新路。我们知道，代议制起源于英国，它的第一种典型形式是三权分立。其优点是便于权力的制约与监督，其缺点是效率不高。马克思设想了与之相反的另一种形式，即议行合一（后来改良成为上分下合），列宁把它以苏维埃的形式付诸于实施，我们在1979年以前也是如此，这可以称为代议制发展的第二种形式。它的特点是便捷高效，缺点是职责不清、不便监督。我们的人民代表大会制度跟它们都不一样，它实行的是有统有分、统分结合、一统三分的方式，既克服了三权分立和议行合一的缺点又吸收了它们的优点。在这个制度中，由人民代表大会统一行使国家权力，包括立法权、决定权、人

事权和监督权，不与其他机构分享人民授予的权力，又由人民代表大会把执行权分给政府（行政权）法院（审判权）检察院（检察权），并监督他们执行，兼顾了民主和效率两个方面，从而成为代议制的第三种形式，使我们走出了一条中国特色的代议制的新路。

现在，我们回过头来再讲，为什么说是人民代表大会制度是解决脱离群众问题的制度保证？

共产党原来是革命党，是靠闹革命起家的。但是共产党闹革命目的何在呢？那么多革命先烈抛头颅、洒热血，所为何来呢？我们所为之奋斗的目标只有一个，那就是要让人民不再受剥削压迫，要让人民翻身得解放，要让人民来当家作主，行使国家权力。这也就是马克思、恩格斯在《共产党宣言》里讲的“争得民主”，就是马克思评论巴黎公社时讲的“由人民自己当自己的家”，就是毛泽东讲的“人人起来负责”。当然，人民当家作主也要选举代表，组成代议机关，决定国家大事，并选出代表他们行使国家权力的各级官员，由他们来执行人民代表大会做出的决定。而且为着防止这些官员不按照人民的意愿办事，或者滥用人民委托给他的权力胡作非为，甚至腐败堕落，还必须组织人民起来监督，使他们不能不按照人民的意志进行作为，如果发生权力滥用、腐败堕落，那就要遭到谴责、就要撤职罢免、就要绳之以法。这也就是列宁晚年反复讲的“工农监督”“群众监督”。换言之，人民当家作主和人民监督国家这样两件事情，就是毛泽东当年讲的民主新路的全部含义。而我们的人民代表大会制度恰恰就是专门做这样两件事情的。因为，人民代表大会制度之所以诞生出来，就是要承担起这两个使命的，就是要发挥这两个功能的。也就是说，人民代表大会制度，既是让人民当家作主的制度，又是让人民来监督的制度。

从这里我们可以看到人民代表大会制度与群众路线的关系。前面说了，让人民当家作主是群众路线的核心内容与终极目的，这点自不待言。问题是让人民起来监督与群众路线有关联吗？回答是肯定的，有关联。因为在共产党执政的条件下，国家机关工作人员同样是公共权力的掌握者，同样逃脱不了权力失去监督就必然发生腐败的逻辑。为了让人民的国家不发生变质，就必须组织人民进行监督。这是群众路线在共产党执政条件下的必然扩充，而且就像毛泽东说的那样，除了让人民来监督政府之外，还真的没有别的办法。显然，人民代表大会制度的这样两个核心使命、两个核心功能，一则是群众路线本来意义的实质内容，一则是群众路线在执政条件下扩充意义的必然延伸。说到这里，我们可以名正言顺地宣称：人民代表大会制度就是共产党执政条件下群众路线的制度化，就是民主和监督理念的制度化。一言以蔽之，人民代表大会制度就是群众路线的高级形式（升级版），人民代表大会制度就是群众路线的制度形态。当然，我们这里主要是从人大制度所体现的群众路线的政治内容角度而言的，而人大制度不仅仅体现着群众路线所蕴涵的人民当家作主和人民监督国家的政治内容，也同样体现着群众路线中所蕴涵我们党的工作路线、认识路线、组织路线等内容，这一点就不详细解释了。总之，群众路线是我们党的根本路线，它关系着我们党和国家的生死存亡；而人大制度就是由这个根本路线转化而来的共和国的根本制度，它也同样关系着我们党和国家的生死存亡。