人民代表大会工作十五讲(席文启)_十一、关于加强人大自身建设之三：在乡镇人大设立常态机构问题（1 / 1）_人民代表大会工作十五讲最新章节免费阅读无弹窗

十一、关于加强人大自身建设之三：在乡镇人大设立常态机构问题

关于乡镇人大，近年来议论比较多的一个问题是，乡镇人大是否需要建立常设机构问题。对于这个问题，2015年三月底四月初《人民日报》连续发表权威文章，呼吁在乡镇人大设立常设机关或常态机构，实际上是配合全国人大常委会党组给中央的建议进行舆论宣传。18号文件的出台，表明这个问题在一定程度上解决了。文件讲到：要明确乡镇人大在闭会期间的职权和活动方式。规定乡镇人大主席团在闭会期间，可以组织代表听取和审议政府专项工作报告，对法律法规以及上级人大决议决定实施情况进行检查，联系和组织代表开展活动，听取和反映代表和群众的建议批评意见，并将工作向下一次大会报告。主席团应将代表的审议意见和群众对政府工作的意见，交由有关方面研究处理。有关方面应当及时反馈研究处理情况。主席团成员不担任政府职务。我觉得，这里的说法，实际上就是要明确主席团在乡级人大具有某种常态地位。这个规定对于那些已经在经常性地开展工作的主席团来说，颁发了一个明确的身份证。

前面说了，此前各方面一直呼吁应该在乡镇人大建立常设机构。那么，对于在乡镇人大设立常设机构这件事情，我们应该怎样认识呢？依此前法律说，乡镇人大在体制上尚未定型，其最主要的表现就是作为这一级国家权力机关的人民代表大会，究竟以何种方式得以经常性地运转，还没有定下来。而乡镇作为最基层的一级国家政权，与人民群众的关系最接近，与人民群众的利益最相关，因而也就最需要把人民代表大会这个人民当家作主的制度坚持好、完善好、发展好。而解决这个问题的重要途径之一就是在乡镇一级设立人民代表大会的常设机构。而且在我看来，这的确是迫切需要解决的一个问题。过去长期没有解决这个问题，主要理由是说乡镇地域小、人口少，事情不多，代表也少，可以经常性地召开代表大会来讨论问题、决定事情。这当然是好意。但是，现在情况比较过去已经发生了很大变化。一是乡镇几经合并，规模已经很大，经常性地召开代表大会已属不易。二是现在乡镇的事情很多，举凡经济、政治、文化、教育、卫生、民族、人口等民生大事，都需要乡镇人大经常性地行使决定权。三是乡镇政府权力已经很大，有的乡镇财政达到十几亿甚至是几十亿，而且乡镇政府管的都是与老百姓息息相关的事情，需要乡镇人大经常性地行使监督权。四

是越是基层，越是离老百姓近，越是需要民主，老百姓自己的事情由老百姓自己当家作主，这已是基层最有成效的治理方式，也是现代政治生活的常识。比如，浙江一些地方的乡镇人大实行政府重大民生工程票决制，就是一例；又如，近年北京不少乡镇都就旧村改造拆迁补偿问题行使过重大事项决定权，而且效果还很不错，也是一个证明。

那么，乡镇人民代表大会的常设机构如何设置呢？从此前人大和学界讨论的情况看，大体有两种方式可供选择。其一是仿照县级以上地方人大常委会的模式，设立乡镇人大常委会，其优势是有现成的模式可以参照。当然，与县以上地方人大常委会相比，乡镇人大常委会其职权不一定那么大，其组成人员数量也不一定那么多，机关设置也应当尽可能精干。其二是在现在的基础上，把乡镇人大主席团常设化，正式赋予它人民代表大会常设机关的一定职权和功能。当然，要使它能够履行自己的职能，人员应该有所增加，机构应该有所完善。这两种方式，前者是在地方人大常委会的基础上做减法，后者是在乡镇主席团的基础上做加法。我认为，都是可行的。目前比较一致的意见是采用后一种方式，即将主席团常设化或常态化。因为这样做，一是可以沿用现在的称谓，不用另起炉灶；二是我们历史上有过主席团常设的传统，便于各方面接受；三是现在不少地方的主席团已经在按照半常设化或者半常态化运转了，做起来简便易行，而且能够驾轻就熟地运转起来。由于这几方面的原因，采用这种方式可以收到事半功倍的效果。目前文件给出的思路也就是这个思路。看来，这个路径已经明确了。

当然，在文件和新修订的法律出台以后，这个问题应该说部分地解决了。这次修订后的组织法明确了乡镇人大在闭会期间的职权和活动方式。新法规定：“主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动；听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。主席团在闭会期间的工作，向本级人民代表大会报告。”同时，在修订后的三个法律中，多处规定，主席副主席在闭会期间根据主席团的安排组织代表开展各种活动，这也符合人大实行集体决定问题集体负责的制度本意。对修订后法律对主席团闭会期间的职权和活动方式规定怎么理解？我觉

得，可以把主席团在闭会期间的职权和定位概括为几项：一是召开会议权。即可以根据需要召集会议，研究需要研究的问题；二是组织代表活动和安排监督事项权。即主席团在闭会期间有权安排的事项集中在两大类上，包括组织代表活动和安排监督工作；三是主席工作安排权。即主席团有权安排主席的工作，或者说主席应该根据主席团的授权或交办来开展自己的工作，而不能个人说了算；四是主席团对代表大会负责，其在闭会期间的工作情况应该向代表大会报告，同时也暗含了每年度的工作计划也应该在年初的代表大会上报告，经由大会批准授权开展闭会期间的工作。需要注意的是，法律并没有赋予主席团重大事项决定权和人事任免权。

这些新的法律规定意义何在呢？我觉得，就是在实际上把主席团常态化了。我之所以用了常态化这个概念，而不是常设化这个概念，是因为法律仍然没有赋予它乡镇人民代表大会常设机关的地位和职权，还不能称其为常设化，只能称其为常态化。因为从法律赋予乡镇人大主席团在闭会期间的职权来看，它距离真正意义上的乡镇人民代表大会常设机关，还有一段很长的路要走。看来，乡镇人大主席团走的是一条从非常态到半常态、从半常态到常态、再从常态到常设的道路。我们当然希望在从常态化走向常设化的这段路上，步子迈的大一些，快一些。