二、关于人大工作：加强立法工作，加强监督工作，特别是要加强预算监督

关于人大工作，十八大报告重点讲了这样几层意思。

（一）加强立法工作的组织协调

目前，我国法律体系已经形成，如何立法面临一个新的阶段。除了我们仍然有繁重的立法任务（比如宪法监督立法尚未开端、民法体系也很不健全等），同时还有繁重的修法的任务之外，这个阶段的立法的主要特征是改变过去政府立法、部门立法、管理立法的状况，转向人大立法、统筹立法、约束立法的新阶段。就是说，人大要发挥在立法中的主导作用，要建立统筹兼顾的立法机制，要在约束政府行为、保障公民权益方面加大力度。这个方面需要进行组织协调的地方很多。

北京市人大常委会近年来在这方面有些经验可以参考。主要是调整建立了新的立法格局，即在立法中发挥党委的领导作用的前提下，发挥人大的主导作用，发挥政府的基础作用，发挥部门的协调作用，发挥专家学者的支撑作用，发挥代表和市民的主体作用。这里有许多需要在党委的领导下，由人大常委会参与进行组织协调的工作。北京市人大常委会在这几年立法方面的基本做法：一是发挥人大常委会在立法中的主导作用；二是确立以“针对问题立法，立法解决问题”为核心的立法方针；三是通过改进和完善立法的方式方法，促进民主立法和科学立法的紧密结合。应该说，这几年北京市人大常委会在组织协调立法工作方面走出了自己的一条路子。北京市人大常委会的这一经验也得到了2012年召开的第十八次全国地方立法座谈会的充分肯定。

（二）加强对“一府两院”的监督

人大对“一府两院”的监督主要是法律监督、工作监督和人事监督。

1．在当前情况下，对政府的监督主要体现在法律监督和工作监督上。法律监督主要是规范性文件的备案审查和执法检查，工作监督主要是听取和审议专项工作报告。法律监督中的规范性文件的备案审查，目前各地都在探索，还没有十分成熟的经验。执法检查是地方人大首先做起的，全国人大予以认可并且仿效推广，各地都在做。我们各个区县也都在做，有些区县还做得不错。从政府执法的角度说，核心问题是政府是否能够

自觉地、严格地依法行政，执法部门是否存在把法律法规放在政府自身的想法或利益之上来考虑、来对待等问题。当然，即使在依法行政的前提下，也有文明执法还是野蛮执法、全范围执法还是有选择执法的问题，需要人大常委会在执法检查过程中认真对待。从人大执法检查的角度说，存在的主要问题是检查不够深入，剖析不够尖锐，纠正不够较真，需要认真总结提高。工作监督目前主要是听取和审议政府专项工作报告。这是各家都在做的事情，在这方面应该说有规则、有方法、也有成效，但也在一定范围和一定程度上存在深入不够、力度不够的问题，甚至存在“水过地皮湿”的现象，需要改进。有些区县还做了对政府部门的工作评议，也有一定的监督效果。至于人事监督，在《监督法》出台、对人大任命的干部进行述职评议停止以后，基本上就没有开展了。

2．对法院和检察院的监督主要是以听取专项工作报告的方式进行的。人大常委会听取和审议两院专项工作报告的情况，与上面说的听取和审议政府专项工作报告差不多，不再叙述。由于监督法出台后个案监督停下来了，而类案监督又难于实施，其他方式的司法监督，也都在新的探索之中，缺乏比较成熟的经验。北京市人大常委会2008年结合听取和审议检察院的专项工作报告，做出了一个《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》，其意图在于用这个决议激活司法体系内部本来具有的依照法律进行个案监督的机制，使其加大力度运转起来，发挥司法监督的作用。应该说，这是一个事半功倍的事情，抓到了啃节上，不但在北京市发挥了很好的作用，而且震动了国家检察院和最高人民法院，发了文件，树了典型，影响到全国。去年底统计，全国31个省、自治区和直辖市人大都做了类似决议或决定。借助于这个决定的威力，上一届北京市人大常委会年年听取法院、检察院相关专项工作报告，一连抓了5年，收到了很大成效，是个成功的经验。

（三）加强对政府全口径预算决算的审查和监督

在历史上，议会之所以产生出来，就是为了看住国王或曰政府的钱袋子的。所以，管住财政、管住预算，是任何一个国家议会的首要职责或者叫根本职能；但是，在我们人民代表大会制度体系中，似

乎没有把预算问题提到这么高的地位上来认识，因此在实践中也就没有用很大的精力来做好预算的审查和监督工作。当然，我们国家在预算监督方面也陆续出现了一些很好的经验。比如，浙江省温岭市关于参与式预算的经验，上海市闵行区关于预算公开的经验，陕西省安康市关于预算监督的经验等等，这些经验都值得总结和学习。

但在预算监督方面存在的问题还是不少的。除了表现在认识上的不到位和工作上的不到位之外，还有一个重要表现，即预算审查和监督在口径上的不到位；即只是把一部分预算的内容交给了人民代表大会及其常委会审查和监督，而没有全口径地列入。按照全口径应该列入预算的科目，在目前的一般预算科目之外，还应该包括国有资本经营、政府性基金（政府的某些专项性收入和专项性支出）、社会保障资金等三大类预算项目，广义来说，还应该包括国家债务预算。

可喜的是，十八大报告严肃地把全口径预算监督的问题提出来了。这无疑是对人大工作的一个有力支撑，它将促使人大预算监督工作跨上一个新的台阶。正是在十八大报告的权威力量推动下，在今年的第十二届全国人大一次会议上，社会保险基金首次纳入财政预算报告。这是一个涉及到养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等五大保险的全国人民的“养命钱”，是一个预算收入为3.28万亿、预算支出为2.79万亿的巨额款项。而在今年全国两会之前，广西、重庆、安徽等地方政府给本级人民代表大会提供的财政预算中，社会保险资金已经“亮相”。据今年初举行的北京市审计工作会议透露，今年也将把审计范围扩大到国有资本经营预算、政府性基金和社会保障资金。可以预料，明年的市人代会上有可能扩大预算监督的口径范围。

当然，就十八大报告提出这个问题的意义来说，它已远远超出了工作层面，对整个人大制度的加强和完善都具有重大的促进意义，因为它在召唤人大制度回归议会职能的本来面目（我们的人民代表大会制度也是议会制度的一种，是中国特色社会主义的议会制度），把人民代表大会应该管而过去没有管、应该管好而过去没有管好的事情管起来、管好它。我觉得，这是十八大报告提出全口径预算监督的更为重大的意义所在。

（本章完）