三、关于乡镇人大在实践中的一些新探索
（一）关于乡镇人大实行季会制的探索
由于乡镇人大没有自己的常设机构，人大不能经常性地开展工作，许多法律赋予乡镇人大的职权处于虚置状态。正是在这种无奈的情况下，重庆市南川区水江镇于2007年尝试实行了季会制度，即每季度召开一次镇人民代表大会，分别在1、4、7、10月召开。1月份的会议主要是听取和审议镇政府的年度工作报告和财政报告，属于各地乡镇人大都在做的事情。后面三次会议，主要是听取政府的各种专项工作报告。其做法是：政府专项报告后由领导进行点评，各个代表团再推举一位代表对报告内容做审议发言，并在审议之后按照非常满意、满意、基本满意、不满意四档进行无记名投票式测评，汇总结果后当场宣布，对外公开。对测评结果不理想的，镇主要领导要与专项工作责任人进行谈话并提出整改要求，整改结果要在下一次代表大会上做出反馈。到现在为止，水江镇实行季会制已近8年。对于季会制，水江镇党委重视，人大主动，政府支持，代表积极，收到了比较好的效果。
我们应该怎样认识乡镇人大实行季会制这件事情呢？首先，实行季会制符合法律规定。组织法规定，“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次”，并没有限制会议举行的次数。而且，这样做也符合当初在乡镇人大一级不设立常设机构的初衷，就是认为基层人大地狭人少，便于经常召开代表大会。其次，有利于发挥代表大会的作用，比较充分地行使代表大会的职权。再次，有利于发挥代表的主体作用，调动广大代表履职的积极性。当然，单纯的季会制也有局限。一是乡镇人大依然没有自己的常设机关，依然是在闭会期间不能开展经常性的工作。二是乡镇人大许多法律赋予的职权依然很难行使到位，包括重大事项决定权、监督权等难于细致操作。因为，即使是代表大会经常召开，其会议质量也需要会下大量工作来保证，没有会前的充分调查研究，没有会后有力的跟踪监督，会议的质量和会议的效果很难保证。三是实行季会制是乡镇人大在没有自己的常设机关的条件下尽量发挥作用的一种难能可贵的探索，应该向他们表示敬意；但从另一方面来说，这也只是对没有自己常设机关之无奈状况的一种补充，因为在这位主席的稿子里，就说到了“由于没有常设机关”这样的语言。其实，季会制与设立常设机关并无矛盾，因为有了常设机关，必要时仍然可以多次召开代表大会。理想的情况是，既要充分发挥代表大会的作用，又要设立乡镇人大自己的常设机关并充分发挥常设机关的作用。
（二）关于乡镇人大主席团常设化的探索
2014年年初，北京市顺义区人大常委会党组起草了一个文件，题目是《关于加强镇人大工作的指导性意见》（以下简称顺义文件或做法）。中共顺义区委旋即作为当年1号文件予以转发。要求全区各级党组织“认真贯彻执行，抓好落实”。说实在的，这个文件的文本并不是十分成熟，但它却抓住了问题的关键，选择一个很好的时机，成为加强乡镇人大主席团建设的一次新的有益尝试。让我们先从顺义这个文本说起，梳理一下其中与加强主席团建设有关的内容。
1．关于乡镇人大主席团的组成。文件规定：“主席团一般由七至九人组成，镇人大主席、镇党委领导人员中的镇人大代表、各代表团团长等为主席团成员。”这里面包含了几层意思：一是镇人大专职主席作为主席团第一成员，是当然主席，同时规定“镇人大主席不得兼任镇政府的日常工作”。二是主席团成员包括担任镇党委领导职务的镇人大代表，这主要是指镇党委书记和专职副书记，而没有包括在党内兼有职务的镇政府领导（文件讲到镇长、副镇长可以“列席主席团会议，听取意见”，表明了这一点）。三是主席团成员包括镇人大各代表团团长，这是名正言顺的事情，无须多说。四是最后这个“等”字，为其他适当代表进入主席团留下了空间，这也是应该的。应当说，乡镇人大主席团的这个结构是基本合理的，它的最大进步是规范了主席团人员的构成，排除了本来作为人大监督对象的镇政府领导进入主席团，从而有利于人大决定权、监督权等的行使。而在现实中，不少乡镇人大主席团中是包括镇长甚至是主要副镇长的。
2．关于乡镇人大主席团的职能。乡镇人大主席团职能定位问题是大问题，也是历来不甚明了的一个问题，乡镇人大工作中的最大困惑也在于此。这次顺义文件中对此做了比较清晰的表述。一是对主席团负责召开代表大会的规定。“镇人大主席团要依法主持召开镇人民代表大会，严格按照
法定程序，组织代表会前活动，征求选民对本地区各项事业发展的意见，科学合理地安派会议日程，提高镇人民代表大会会议质量。”二是对主席团会议内容的规定。“主席团会议的主要内容包括：围绕镇党委中心工作，讨论决定镇人民代表大会闭会期间的工作；听取镇财政预算、收支情况报告，听取代表议案、建议办理情况报告，听取视察调研报告；研究决定代表活动计划、工作监督和法律监督方案等。”三是主席团可以对代表不满意的建议办理结果提出重新办理的意见和要求，也可以就建议办理召开三方见面会并进行视察；主席团可以对代表评议后的政府工作整改进行跟踪检查；主席团可以接受代表视察、调研后形成的报告，并决定将报告交由政府研究办理，政府应按时限将办理情况向主席团反馈。这些对主席团职能的规定，比较起以往所见到类似文件要明确、清晰、具体得多。
3．关于乡镇人大主席团的工作保障。为了加强乡镇人大主席团建设，文件还要求为主席团顺利开展工作提供多方面的保障。一是对人大主席履职的保障。依照法律，乡镇人大主席是常设制，就是说在代表大会上当选这个主席之后，其在会议期间和闭会期间都是人大主席，都要依法履行主席职务。文件依法规定，“镇人民代表大会闭会期间，人大主席负责召集并主持主席团会议，讨论决定有关事项”。这就是说，这个主席不仅是人大主席，也是主席团主席，是人大主席团常设的一把手。同时，文件还规定，“根据需要，镇人大主席可组织代表对镇政府及所属部门和基层科站所的工作开展评议”。这是法律中没有的内容。就是说，凡是经过主席团开展的人大工作，主席是召集人和主持者；凡是不需要经由主席团负责的人大工作，主席也是组织者。这就赋予了人大主席以相当繁重的责任和权力。为了主席履职和工作需要，文件特别规定了镇主席在全镇领导中的位次排序，即“在本镇域内举行的公务活动中，人大主席排在书记和镇长之后”。这个规定应该说在我所见到的同类文件中，是破天荒第一次。而且，文件还进一步规定，“镇人大主席不得兼任镇政府日常工作”。注意，这里说的不是不能兼任政府职务，而是不能兼任政府日常工作。要知道，现在人大主席虽不兼任政府职务但却兼任政府工作的情况，比比皆是。我觉得，这些规定令人耳目一新，确实为人大主席有职有位有权并且全身心地投入人大工作提供了保障。二是对人大经费的保障。文件规定：“镇财政要切实保障镇人大开展工作和活动所需的各项经费，并依法列入本级财政预算。”同时，也包括对因为履行人大职责而误工的代表的补贴。这是对乡镇人大工作予以经费上的充分保障。三是对人大工作的机构和人员保障。文件还规定，“镇人大应设立正科级办公室，配备专职人员，协助人大主席做好相关工作”。这虽然不是新规定，但在这样一个文件中进行重申，也是十分必要和非常给力的。
4．关于乡镇人大主席团的自身建设。顺义文件用整整一章的篇幅专门讲“不断加强镇人大主席团自身建设”问题，而且有5条之多，包括学习培训、健全制度、规范工作；注重调研、转变作风，包括坚持集体领导，集体行使职权等。像这样对乡镇人大主席团的自身建设，提出如此具体细致要求的文件，在我还是第一次见到。尤其值得注意的是，文件对主席团集体行使职权、实行集体领导的要求，更是匠心独运。从这里透露了一个重要信息，那就是它是把乡镇人大主席团作为一套领导班子来对待、来要求、来建设的；而且在文件看来，乡镇人大主席团就是与乡镇党委、政府并立的另一套领导班子。再进一步说，这是向乡镇人大主席团常设化迈出的实际步伐。而且在我看来，这一点正是这个文件的核心所在，尽管文件全篇并没有出现主席团常设化这个概念。
对于在乡镇人大设立常设机构这件事情我们应该怎样认识呢？依目前法律说，乡镇人大在体制上尚未定型，其最主要的表现就是作为这一级国家权力机关的人民代表大会，究竟以何种方式得以经常性地运转，还没有定下来。而乡镇作为最基层的一级国家政权，与人民群众的关系最接近，与人民群众的利益最相关，因而也就最需要把人民代表大会这个人民当家作主的机关坚持好、完善好。而解决这个问题的重要途径之一就是在乡镇一级设立人民代表大会的常设机构。而且在我看来，这是当前迫切需要解决的一个问题。
过去长期没有解决这个问题，主要理由是说乡镇地域小、人口少，事情不多，代表也少，可以经常性地召开代表大会来讨论问题、决定事情。这当然是好意。但是，现在情况比较过去已经发生了很大变化。一
是乡镇几经合并，规模已经很大，经常性地召开代表大会已属不易。二是现在乡镇的事情很多，举凡经济、政治、文化、教育、卫生、民族、人口等民生大事，都需要乡镇人大经常性地行使决定权。三是乡镇政府权力已经很大，有的乡镇财政达到十几亿甚至是几十亿，而且乡镇政府管的都是与老百姓息息相关的事情，需要乡镇人大经常性地行使监督权。四是越是基层，越是离老百姓近，越是需要民主，老百姓自己的事情由老百姓自己当家作主，这已是基层最有成效的治理方式，也是现代政治生活的常识。
令人欣慰的是，2015年3月18日的《人民日报》发表了一篇题为《应立法明确常设乡镇人大主席团》的文章，内容是人民日报记者王比学写的他与浙江宁波人大常委会副主任宋伟和中国社科院法学研究所副所长莫纪宏关于乡镇人大建设问题的对话，中心就是呼吁把乡镇人大主席团常设化问题。4月1日《人民日报》用整版刊登三篇关于乡镇人大的文章，其中一篇出于该报记者之手，呼吁建立“常设机构”；另外一篇介绍江苏乡镇人大经验，在江苏已经有乡镇三套班子的提法；还有一篇是全国人大法工委副主任阚珂写的，也是呼吁乡镇人大主席团常态化。我自己写的一篇关于乡镇人大问题的文稿，2015年3月4日印出的全国人大研究会会刊《研究与交流》第19期做了专题刊发，其中第一个问题，也是论证应该把乡镇人大主席团常设化的。
那么，乡镇人民代表大会的常设机构如何设置呢？从目前的情况看，大体有两种方式可供选择。其一是仿照县级以上地方人大常委会的模式，设立乡镇人大常委会，其优势是有现成的模式可以参照。当然，与县以上地方人大常委会相比，乡镇人大常委会其职权不一定那么大，其组成人员数量也不一定那么多，机关设置也应当尽可能精干。其二是在现在的基础上，把乡镇人大主席团常设化，正式赋予它人民代表大会常设机关的一定职权和功能。当然，要使它能够履行自己的职能，人员应该有所增加，机构应该有所完善。这两种方式，前者是在地方人大常委会的基础上做减法，后者是在乡镇主席团的基础上做加法。我认为，都是可行的。目前比较一致的意见是采用后一种方式，即将主席团常设化或常态化。因为这样做，一是可以沿用现在的称谓，不用另起炉灶；二是我们历史上有过主席团常设的传统，便于各方面接受；三是现在不少地方的主席团已经在按照常设化、半常设化运转了，做起来简便易行，而且能够驾轻就熟地运转起来。由于这几方面的原因，采用这种方式可以收到事半功倍的效果。
（三）关于区县人大常委会对乡镇人大指导方式的探索
按照法律规定，我国各级人民代表大会之间没有垂直隶属关系，在上一级人民代表大会与下一级人民代表大会之间只有监督、指导、协调关系，在乡镇人大与区县人大之间也是这样。但是，由于乡镇人大没有法定的常设机关，还有一些基本问题没有明确的说法，因此区县人大常委会对乡镇人大的指导作用就显得十分重要。但是，如何加强区县人大常委会对乡镇人大的指导，却是一个法律没有具体规定的问题。我这里介绍一下北京市的有关情况。
就北京市区县人大常委会对乡镇人大的指导来看，主要有这样几种方式。一是会议指导。即由区县人大常委会定期不定期地召开乡镇人大主席联席会议，就乡镇人大各个方面的工作进行会商和协调，以求达到统一认识、协调工作、培训业务、交流经验等目的。二是分工包片。即由区县人大常委会各位主任分别联系几个乡镇人大，了解情况并帮助解决问题。三是归口联络。即由区县人大常委会的某一个部门负责联系乡镇人大，包括对乡镇人大会议文件、会议程序等进行指导，解答乡镇人大提出的工作中的问题等。四是工作联动。这个问题前面已经说过，不赘述。当然，前面说的这几种形式也往往同时并用。此外，北京市区县人大常委会对乡镇人大的指导，还有另外一种形式，即第五种形式，那就是文件指导。即由区县人大常委会制定关于乡镇人大工作的规范性文件，使乡镇人大各个方面的工作有所遵循，并以这个规范性文件为基础，结合自己实际开展工作。其最大的优势是能够达到对乡镇人大工作指导的统一性和规范性，为各个乡镇人大提供了一个可以遵循的基础性规则。目前北京市13个有乡镇建制的区县中有5家制定了相关文件，发挥了很好的作用。我觉得以区县人大常委会规范性文件的方式对乡镇人大工作进行指导，是一个比较好的做法。有了这一条，再配合其他指导形式，区县人大常委会实现对乡镇人大工作的有效指导是没有问题的。
（本章完）