一、地方人大中的区县人大

（一）区县人民代表大会的历史发展

地方人民代表大会是我国人民代表大会制度中的重要内容和不可缺少的组成部分。除了全国人民代表大会以外，地方一共有四级人民代表大会，即省一级、地市一级、区县一级、乡镇一级。根据1979年全国人大五届二次会议通过的宪法修正案，在县以上地方各级人民代表大会设立各自的常设机关，即县以上各级人民代表大会的常务委员会。

我们知道，我国要实行的人民代表大会制度，是毛泽东在1940年的《新民主主义论》中提出来的。抗日战争胜利以后，在解放区开始实行人民代表会议制度。1949年新中国成立前夕，在第一届政治协商会议第一次会议通过的具有代行宪法功能的《共同纲领》中，就宣布了我国要实行人民代表大会制度。1954年9月，随着第一届全国人民代表大会第一次会议的召开和“五四宪法”的通过，人民代表大会制度正式建立。以后，经历了1954—1957年的顺利发展时期、1957年反右以后的曲折时期以及“**”阶段的停滞时期，直到改革开放以后才恢复和发展起来。区县一级人大的发展史与全国各级人大是一样的。1979年的全国人大五届二次会议是一个标志性的新起点。从那时以来，我们国家的人民代表大会制度无论在理论上还是在实践上都取得了长足的进步。对于区县一级人大来说，这个新起点有两大意义：一是在农村的县一级实行代表直接选举（城市的区一直是直接选举的），二是与省、市一级人大一样建立人大常委会。这里我想简单说几句关于地方人大常委会建立的问题。

地方人大常委会建立来之不易，经历了几起几落。一是1954年就有人提出过，但由于没有摆脱苏联模式的影响，没有形成主流意见。二是1956年11月—1957年2月，彭真率团专门考察了苏联东欧六国的议会情况，回国后提出了健全人民代表大会制度的具体方案，其中之一就

是在县级以上地方各级人大一律设立人大常委会，这个方案由于随后开始的反右斗争而被搁置。三是1965年中央又一次提出这个问题，但被随之而来的“**”所打断。至此，此事三提三废。直到1979年5月，再次提出并由邓小平拍板，政治局常委讨论同意，这件事情才算有了定局。

在县级以上地方人大设立常委会的意义重大。一是地方人大常委会的设立，完善了地方及整个国家权力机关的架构，使得地方人大与全国人大一样有了自己的常设机关，形成了全国统一的政权架构，弥补了人民代表大会制度设计上的一个缺陷。二是地方人大常委会的设立，保证了人民可以经常性地行使自己当家作主的权力，而不只是每年开一两次大会。它极大地调动了各级人大代表、广大人民群众在本行政区域内管理国家事务的积极性、主动性和创造性。这应当是地方人大常委会设立的又一个重大意义，而且是最具本质性的意义。三是地方人大常委会的设立，推进了民主法治建设的进程。由于地方人大常委会的创造性工作，国家的民主和法治建设的步伐大大地加快了。四是地方人大常委会的设立，在各级都搭建起了党组织民主执政、依法执政的平台，从而促进了党的执政方式的更新，于十六大之后提出了科学执政、民主执政、依法执政的新理念。五是地方人大常委会的设立，使我国的人大制度登上了代议制发展史的新高。我们过去只是设立一个议行合一的人民委员会，并没有超越苏联模式。由于地方人大常委会制度的确立，导致人民代表大会制度发生了一次质的飞跃，它既不同于三权分立的西方议会，也不同于苏维埃的议行合一，开创了有统有分、统分结合的代议制的一种崭新形态。这是中国人民代表大会制度对世界代议制度、对世界政治文明的一个贡献。

（二）区县人大的几个特点

在地方人大常委会中，区县这一级人大常委会有不同于省、市一级人大常委会的一些特点。

组织结构方面的特点。从组织

结构上说，区县一级人大常委会在机构设置上比较简单。比如，地市一级人大常委会设有秘书长、副秘书长，而区县一级则不设。比如，省一级、自治州和设区的市一级人民代表大会可以设立各专门委员会，在大会闭会期间受它的常委会领导，而区县这一级不设专门委员会；而只能根据需要在常委会内部设立自己的工作机构；我们现在各区县的委员会都是工作性质的内设机构，没有专门委员会享有的法定权力。比如，相对来说，区县人大常委会的机构设置也比较简单，公务员编制也比较紧张。即使在级别上属于地市级的直辖市的区县人大常委会，但在机构设置上则仍然等同于县团级。

职权功能方面的特点。区县人大及其常委会，它在职权和功能上与省、设区的市一级人大及其常委会是有区别的，即它没有立法权，只有重大事项决定权、人事选举任免权和监督权这三类权力。但是，在设有乡镇人大的地方，区县人大常委会还有一项特殊的工作，那就是对乡镇人大工作的具体指导；相对来说，它不同于一般情况下说的上一级人大对下一级人大在选举方面的指导，其任务要重得多，也具体得多。

代表产生和代表工作方面的特点。区县人大在代表产生和代表工作方面的特点尤为突出，这就是它所服务的代表都是由选民直接选举产生的，而不像设区的市以上的人大那样，代表是由间接选举产生的。我在北京的区和市这两级人大都工作过的，我有一个非常明显的感觉，那就是直接选举的代表和间接选举的代表有很大的不同。那就是直接选举的代表，联系和代表选民的意识，比间接选举的代表联系和代表原选举单位的意识要强烈的多。在这里，选民成为代表履职的直接推动力量，代表也分明感受到了选民给予他们履职的压力，其实这也正是直接选举的代表的优势所在。而怎样发挥和利用这种优势，服务和引导代表联系选民、反映选民的要求和呼声，并组织选民对代表履职进行监督，就成为区县人大常委会代表工作的一个十分重要的内容。

（本章完）