第8讲

人大制度在北京实践中的若干问题

人民代表大会制度在北京的实践问题，是个非常大的题目。我只能以北京市第十三届人大常委会的一些做法为线索，从我个人观察的角度，做些介绍。讲述涉及五个方面的问题，包括工作理念、工作方针、工作主题、工作方式、工作体会等方面。其中工作主题——如何提高人大常委会会议质量部分所占篇幅最大，这是因为提高会议质量始终是人大常委会的重要任务。同时，在结尾部分给大家介绍一下第十四届人大常委会在工作方面的一些新的拓展和新的考虑。

一、关于工作理念：对人大制度应有敬畏之心

如果说北京市第十三届人大常委会的工作取得了一定的成绩，那首先应该归功于有着清晰的理念，包括对民主政治和人大制度的理性思考，也包括对人大工作的深入认识。我们这里从与工作理念密切相关的制度理性入手，介绍对人大制度和人大工作的几个认识问题。

（一）区分人大制度、权力机关和工作机关

市人大常委会领导同志在讲到人大制度的时候，经常要求区分清楚人大制度、权力机关和工作机关的关系，认为这一点至关重要。因为，人大制度和人民代表大会之间的关系、人大权力机关和人大工作机关之间的关系，许多人甚至是许多党政领导干部也是弄不明白的。由于这种不明白，就常常发生误解、误会甚至闹出笑话。把人大制度当成人大自身制度的有之，把人大工作机关当成权力机关的亦有之。所以，应该把这几者的关系特别是它们之间的区别搞清楚。

1．人大制度是国家根本政治制度，是全党全国全体人民的制度。它是保证人民当家作主的根本制度，是执政党科学执政民主执政依法执政的操作平台，是实现三者有机统一的制度载体。这个制度理应受到敬畏。

我们知道，人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度。但是，这个制度不单单是指人民代表大会，而是包括了人民代表大会、政府、法院、检察院等所有国家机关体系在内的整个制度。所谓人民代表大会制度，简单说，就是人民依法选举代表，组成人民代表大会，由人民代表大会代表人民行使国家权力的一整套制度。由于作为权力机关的人民代表大会是这个体系的核心机关，所以这个制度就称为人民代表大会制度。在这个制度体系中，人民代表大会是核心，它是其他国家机关产生的合法途径，既是其他国家机关的权力母体，也是其他国家机关的监督主体，其他所有国家机关都要向它负责。这个制度是共产党领导人民创造的，是属于全党、全国、全体人民的制度，不是单归哪一家所有的。它的基本功能是保证人民当家作主，组织人民监督国家，同时它也是执政党实现科学执政民主执政依法执政的操作平台，是实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的制度载体。对于这样一个制度，我们全党、全国、全体人民都应该保持应有的敬畏之心。因此，坚持和完善人民代表大会制度，也就不是人民代表大会一家的事情，是全党、全体国家机关、全国人民的事情。这是讲人民代表大会制度。

2．人民代表大会及其常委会是国家权力机关，既是人民行使当家作主权力的机关，也是人民行使监督权力的机关。它是全部国家机关的核心机构。这个机关理应得到尊重。

人民代表大会是由人民依法选举代表组成的国家权力机关，是人民代表大会制度体系的核心机构。按照法律规定，它由人民选举产生，与人民保持密切联系，是人民行使国家权力的机关，也是党和国家机关密切联系群众、代表人民意愿的制度保证。人大常委会是人民代表大会的常设机构，它由代表大会选举产生，对代表大会负责。人大及其常委会，是人民的法定代表，代表人民依法履行自己的职权，管理和监督整个国家机关的运转。它有两个最基本的功能，一是保证人民当家作主，二是组织人民进行监督。对于这样一个人民行使国家权力、人民监督国家权力的机关，理应得到其他国家机关和广大人民的尊重。这是讲作为权力机关的人大及其常委会。

3．人大常委会的工作机关是为人大及其常委会履行职责提供保障和服务的工作机构和办事机构。这个机构的工作人员同样应该敬畏人大制度、尊重权力机关，特别是要以对人民负责、对制度负责、对权力机关负责的态度做好机关工作。对此，我们应该有一份责任感、使命感。

人大常委会是人民代表大会的常设机构，在代表大会闭会期间，它行使法律赋予的国家权力。这是讲作为权力机关的人大常委会。同时，人大常委会还组建了自己的工作机关，为它履行权力机关的职能提供服务和保障。我们在人大常委会工作

机关从事工作的人员，他所做的工作就是常委会的机关工作。我们千万不要把这个工作机关与权力机关等同起来，也千万不要把常委会的机关工作与常委会履职行为等同起来。所以，我们也千万不要把人们对人民代表大会制度、对国家权力机关的敬畏和尊重，揽到我们自己的头上，心安理得地享用。我们需要的是正确地区分人大制度、权力机关和工作机关，也包括区分权力机关的履职行为和工作机关的机关工作。我们作为从事人大常委会机关工作的同志，对于人大制度、对于权力机关必须带头存有敬畏之心、尊重之意。同时，对于我们自己所从事的那份工作，更要有高度的使命感、责任感，诚惶诚恐、兢兢业业地把它做好。只能因为我们的出色工作而给人大制度和权力机关增光添彩，而决不能因为我们工作的疏忽或纰漏而给这个制度和这个权力机关抹黑；只能因为我们的出色工作而在国家和人民中提高这个制度和这个权力机关的威信，而决不能因为我们工作的缺点或瑕疵而给人大制度和权力机关造成损伤。这是讲人大常委会的工作机关和机关工作。

（二）认清人大制度的特点和优势

我们的人民代表大会制度到今年已经走过整整60年的历程了。在这60年里，它经历了风风雨雨，也获得了长足进步，积累了丰富的经验，当然也还存在许多的不足，需要我们坚持、完善和发展，需要我们推动它与时俱进。当然，今天我们只讲讲它的特点和优势。

1．人民代表大会制度的特点

人民代表大会制度有如下四个方面的特点：其一，一党一院，三者统一。人民代表大会制度是共产党领导人民建立的由人民当家作主的政治制度，同时也是党领导和支持人民当家作主的政治制度；在人民代表大会制度体系中，共产党不与任何其他政治力量分享领导权。在这个体系中，国家的一切权力属于人民，人民代表大会是人民行使国家权力的唯一机关，人民代表大会也不与其他机关分享人民赋予的国家权力。同时，人民代表大会制度最初就是共产党为执政进行设计的，它提供了共产党治国理政的操作平台，从而也成为实现党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的制度载体。其二，一统三分、协调制约。一统三分，即由作为国家权力机关的人民代表大会统一行使国家权力，包括立法权、人事选任权、重大事项决定权和监督权。同时人民代表大会依法把行政权力授予政府、把审判权力授予法院、把检察权力授予检察院。协调制约，即在人民代表大会制度体系之内，一方面，权力机关和执行机关之间存在着决定和被决定、监督和被监督的制约关系；另一方面，在它们之间也存在着目标一致、共同合作的协调关系。其三，民主集中、依法有序。民主集中，即人民代表大会既按照民主集中制组织，也按照民主集中制运转。人民代表大会由人民选举代表组成，并由会议集体行使权力，任何决议或决定的作出，都必须按照少数服从多数的原则。在这里，少数服从多数，既是民主的原则也是集中的原则。依法有序，即人民代表大会是按照法律程序实行民主的机关。在这里，不但代表和会议的民主权利得到法律的尊重和保障，而且民主的表达也得到法律的约束和规范。其四，民主效率，两厢兼顾。人民代表大会制度在设计上兼顾了民主和效率两个方面。一方面，在上一级和下一级人民代表大会之间，没有隶属关系，上一级并不构成对下一级的领导关系，而只有选举指导、法律监督和工作协调的关系。这样做的目的是要保证本行政区域内人民当家作主权力的行使，充分发挥人民群众的积极性。另一方面，政府实行对本级人民代表大会和上级政府双重负责制，以保证国家的政令统一和行政效率。

2．人民代表大会制度的优势

我曾经列举过人大制度的八个功能。这些功能也都是它的优势。其一，它是人民行使国家权力的制度安排。就是说，它的第一位的功能，是保证人民当家作主，是人民当家作主的制度性安排。其二，它是人民监督国家权力的制度性举措。习近平说，要把权力关进制度的笼子里，人大制度从权力监督和制约的角度，提供了关押很容易造成腐败的权力的笼子。这头两条，我认为是体现人民代表大会制度的本质性的东西，也是它的核心性功能。其三，它是国家权力合法性的制度来源。在我们国家，凡是属于国家机关序列的各级正式机构的担负一定责任的官员，都是经由各级人民代表大会及其常委会选举或者任命的，否则这个官员就不合法。其四，它是密切联系群众的制度性途径。而且，不仅如此，它还是群众路线的最好实现形式和最高实现形式。其五，它是推动民主法治建设的制度力量。就是说，这个制度是推动民主法治建设的动力源泉，它

的根本任务是推进国家的民主法治建设。其六，它是政治体制改革的安全通道。大家对政治体制改革进行了不少设计，也有人担心政治体制改革会有很大风险。其实，我觉得，最根本的政治体制改革就是按照宪法要求，把我们的人民代表大会制度落到实处，即坚持好、完善好、发展好人大制度。在这里并不存在什么风险。其七，它是共产党民主执政依法执政科学执政的制度平台。人民代表大会制度之所以被设计出来，就是为共产党实行民主执政、依法执政、科学执政而用的。共产党要领导人民当家作主、领导人民依法治国，哪一件也离不开人大制度这个平台，而科学执政也是要以民主执政依法执政为前提的。其八，它是实现三者有机统一的制度载体。我们知道，党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一，是我们国家民主政治的核心内容。而这个核心内容就发源于人大制度“坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事”的实践经验。而且也只有在这个制度之中，我们才能把这三者真正有机地统一起来。实在地说，人民代表大会制度就是实现三统一的制度载体，而人民代表大会就是实现三统一的操作平台。因此，为实现三者有机统一提供制度载体和操作平台，是人民代表大会制度的最大制度优势。

（三）人大制度是个好制度，要好好用、好好干

在2013年年初总结十三届人大常委会5年工作的时候，市人大常委会领导同志深情地说：人民代表大会制度是个好制度，对于这个制度，要好好用，好好干。

1．人大制度是个好制度

说人大制度是个好制度，就是因为我们前面讲的这些特点和优势。比如，它好就好在这个制度有一个内在的、根本的政治优势，那就是它是能够实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的制度载体。比如，好就好在它具有自己鲜明的特点。民主集中，依法有序；有分有合，协调制约；能够兼顾民主和效率两个方面等。比如，好就好在它具有自己很好的功能。它既是保证人民当家作主的制度，又是让人民起来监督政府的制度；它既是国家机关权力来源的合法途径，又是国家机关密切联系群众的制度渠道；它既是把权力关进笼子的制度性措施，又是执政党民主执政依法执政的操作平台。比如，好就好在它既是符合人类政治文明发展潮流和趋势的体现主权在民的代议制度，又是符合我国国情的能够体现我国的国体和政体的根本制度。对于这样一个既不同于西方三权分立模式也不同于苏联议行合一模式，同时又克服了这两者的弊端兼有这两者的优点的崭新制度，我们没有任何理由不好好坚持。

2．人大制度要好好用

说人大制度要好好用，是讲我们的人民代表大会制度目前还没有得到很好地运用，还远没有把它的制度优势发挥出来。也就是说，我们的老一辈革命家当初设立这样一种制度，就是共产党执政以后用来支持和保证人民当家作主的，是组织人民有序地监督政府的，是执政党用来治国理政的。而我们还没有来得及好好地用，就走上了越来越“左”的道路，最后在“**”中连人民代表大会制度本身也束之高阁了。现在，经过1979年变革（主要是指在县以上地方建立人大常委会）之后的人民代表大会制度，恰恰是保证人民通过人民代表大会行使国家权力、实现党民主执政和依法执政这一科学执政理念的制度平台。问题是我们在这一方面，认识上还远未到位，运用上更远未到位。用好人大制度是坚持人大制度的核心问题，当然，这需要我们不断地在思想上提高对这个制度的制度自觉与自信、在实践上提高对于这个制度的运用能力。

3．人大代表和人大工作者要好好干

这个问题在意思上是很清楚的，就是讲在现有的民主法治进程中、在现有的认识水平和体制格局下，我们作为人大代表和人大工作者，既不能消极等待、无所作为，也不能鲁莽灭裂、急于求成；而只能是提高自己对人民代表大会制度的认识和信心，增强做好人大工作的责任感和使命感，用自己出色的履职实践，来发挥人大制度的内在优势，让人民看到人大制度是个好制度、人大制度好使管用；让组织逐步认识人大制度作为执政平台的本来功能和政治优势，以便坚持和运用好人大制度；也让羡慕西方制度的一些人，看到人民代表大会制度的优越性，以免妄自菲薄。从这个角度来看待我们所从事的人大工作，我们的使命感和责任心就会油然而生，我们就会充满做好人大工作的信心和勇气。因此，我们决不能因为我们工作的不力而损害这个制度本身，或者导致人们对这个制度的误解。显然，对于人大代表和人大工作者来说，好好干，干好人大工作，就是对人大制度的最好坚持。

（本章完）