五、代表履职监督工作

（一）代表履职监督工作的意义

任何公共职务都需要监督，失去监督的公共职务或者得不到履行，或者会发生变异。代表这个作为国家权力机关的组成人员的公共职务，当然也不例外，也同样需要监督。对代表履职进行监督，至少具有两个方面的作用：一是对代表进行履职监督，可以防止或者减少代表发生变异或者不作为、乱作为的现象；二是对代表履职进行监督，有利于代表密切联系选民、积极执行代表职务、不断提高代表履职水平。而这也就是代表履职监督的意义所在。

（二）代表履职监督工作的内容和做法

按照代表法的规定，对代表进行监督的内容和做法主要是：

其一，直接选举的代表要接受选区选民的监督，向选民进行述职，接受选民的询问。应该说，现在各地各级的人大代表工作机构都在组织直接选举的代表向选区的选民进行述职，当然开展述职的情况也不平衡。有的地方已经开展了许多年，搞得比较认真、细致，效果也比较好，取得了一定经验；而有的地方才刚刚起步。一般来说，组织代表向选民述职，由区县人大常委会制定述职规则和计划，由人大街道工作机构或者乡镇人大主席团进行实施，还要进一步落实到选区来进行运作。在选区推选若干选民代表，听取本选区选出的代表汇报他们自己的履职情况，然后由选民进行评议并可以进行询问，代表要回答选民的询问，并对选民的评议意见有所回应。当然，这里有许多事前的工作要做，要提前向代表发出述职通知，请代表做述职准备，有些还需要提供一定的帮助。

中央18号文件（《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》）和根据这个文件修订后的《代表法》对县乡人大代表工作有一个新的提法，即强调人大常委会和主席团要面向选区和选民公布代表基本信息，要组织代表向选区和选民报告履职情况，接受选区和选民的监督。我觉得这是对直接选举的代表及其所属的人大机关的代表工作，发出了一个信号或者叫提出了一个导向，那就是引导代表回归选区。这无疑是正确的。因为直接选举的代表，他的根子在选区，从而他履职的舞台在选区，他履职的标准也在选区；他履职的压力在选区，他履职的动力也在选区；选区、选民才是他的上帝。这一点，既体现在代表对选民的联系服务制度上，也体现在选民对代表的监督评价制度上。而这一点，也正是区县（包括乡镇）代表工作不同于上级人大代表工作的最大特点，也是其最大优点。

其二，间接选举的代表要接受选举单位的监督，向选举单位汇报自己履职情况等。间接选举的代表接受原选举单位的监督，从目前各地的做法来看，也有两种方式：一是选举单位要求自己选出的代表向自己提交书面述职报告（每届或每年），有的还要在网上公布；二是选举单位安排少量代表向选举他们的部分下一级代表口头述职，并接受这些下一级代表的评议和询问。当然，不论是书面述职还是口头述职，也都要由选举单位制定出规则，按照规则办理并提前发出通知。必要时也要为述职的代表提供些帮助。

另外，现在各地广泛开展的代表公示（向选民公布代表联系方式），在一定程度上也包含有对代表进行监督的含义。

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关于代表述职问题的一些历史材料

有材料显示，我国最早的代表述职活动是从1988年开始探索的。最早出台代表述职规范性文件的是河南省舞钢市。1993年10月，该市人大常委会出台《舞钢市人大代表述职办法》，这是我国第一个关于代表述职的正式规定。它的出台，拉开了中华人民共和国范围内的代表述职大步前进的大幕。该办法规定：每位代表每届至少向选民述职一次。述职内容包括：学习宣传执行遵守党的路线方针政策法律法规人大决议决定情况；参加代表小组活动、参与代表视察检查调查情况；联系选民，听取和反映选民意见，为选民办实事情况；协助人大政府推行工作情况；带头致富情况等。述职程序为：一是发出通知；二是制定方案；三是召开代表会议，宣传发动进行部署；四是走访选民征求意见；五是做好准备，写出述职提纲；六是推举选民代表；七是召开述职评议会议；八是总结整改。这个文件应该说已经非常细致完善了。此后，各地陆续仿效。有关材料可以参见《地方人大常委会30年——重大事件回放与点评》（人民代表大会制度研究所编，人民日报出版社2010年出版）。

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关于北京东城人大开展代表述职工作的一个例子

北京市东城区人大常委会从1995年开始组织代表述职，1999年形成制度， 2000年出台规范性文件。最值得说一说的是区委书记向代表的述职。2001年春，人大常委会代表联络室按照代表述职办法的规定，通知当时的区委书记准备秋天向他所在的选区选民述职。他很重视，在朝阳门街道人大街工委的协助下，几次走访竹竿选区三条胡同的选民，征求意见。发现这里的居民一个很大的意见，就是买菜难。胡同本身很狭窄拥挤，附近没有菜市场，距离早市也比较远。他就从帮助解决这个具体问题入手，经过一段时间与各个方面协商沟通，先建立了一个早市，解

决了选民的这个难题。他的述职，得到了选民的认可和称赞。当时全国人大常委会研究室的一位副主任现场观摩了这次述职，事后他对媒体发表谈话说：代表述职是河南舞钢市先做的，你们不是第一家；但是区委书记向选民述代表之职，你们是第一家，你们开了先例。有关材料可以参见《地方人大常委会30年——重大事件回放与点评》（人民代表大会制度研究所编，人民日报出版社2010年出版）。

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关于北京东城开展代表公示的一个例子

2000年秋天，北京东城人大在全区所有选区实行代表公示制度以后，有一次一位区人大代表出差回来飞机落地，手机刚一打开，电话就打进来了。一看号码不认识，就问您是哪位？对方回答：我是你的选民。这话分量是很重的（我最近听在美国居住的一位朋友讲，这也是美国选民对他们选举的议员的通常说法）。这位代表赶紧问：您有什么事啊？对方说了要反映的问题，我的印象可能是胡同里的垃圾问题。这位代表下了飞机，既没有回家，也没有回单位，径直就奔了自己的选区，找到反映问题的选民，核实了情况，就联系区人大和政府有关部门，很快就把问题解决了。的确，代表公示可能给代表带来小小的不便，但是它却给选民带来了大大的方便。我们当然只能站在选民、站在老百姓的立场上来考虑问题。

（三）代表履职监督中需要注意的问题

1．关于代表履职监督的主体问题

这里，有一个问题需要探讨，那就是谁是代表履职监督的主体问题，即应该由谁来监督代表履职的问题。按照法律规定，对代表履职进行监督的主体应当是代表的选举者，也就是直接选举产生的代表其监督主体是原来选区的选民，间接选举产生的代表其监督主体是原来的选举单位。其实，选举权就是委托权，即选举人通过选举代表把自己的一部分权力委托给代表来行使，那他选举了谁，也就等于把自己的权力委托给了谁，委托者对被委托者如何行使权力当然也就具有了监督权。简单说，就是谁选举谁监督，这是天经地义的事情。

但是，选民或选举单位，并没有专门对代表进行监督的组织和力量，他们的这一监督代表的权力，并不是很好行使的。这就需要由人大及其常委会承担起一部分监督代表履职的职责。从事实上讲，现在各地各级所有人大及其常委会都担负着监督代表履职这一工作。这从理论上也能说得通。因为，这种监督可以视为代表这个群体对代表个体所进行的监督，是代表群体自我约束机制功能的一种体现或者叫存在方式。就一般规律而言，任何群体，如果想要担负起这个群体共同的使命，没有任何内在的约束机制是不可想象的，更不可能有所作为。按照这个规律，就形成了内部必须建立起自我约束这种监督形式及其规则。据此而言，人大及其常委会（以及它的代表工作部门）也就名正言顺地应该承担起监督代表履职的一定责任。而且，还一定要把这个责任履行到位。当然，我们不能否认，最终的代表监督权还是在代表选举者那里。代表履职情况如何，人大及其常委会的代表工作部门，应当根据代表履职情况如实地定期或不定期地向选民或选举单位汇报，而这种汇报的最简单最有效的途径就是定期将代表履职情况向社会公布。

2．关于对不作为代表进行监督问题

应该说，这个问题比较复杂。如果我们对不作为或者基本不作为的代表按照统计经验进行分类，就可以发现，大致有三种代表可以列入其中。一是担负相当责任的党政官员代表。他们属于职务代表。他们除了会议期间履职出席会议、参加部分审议、进行投票表决（一般不写议案，也不提建议批评意见）以外，闭会期间安排的代表活动是基本不参加的。二是部分较大的民营企业代表（俗称老板代表）。他们一般属于纳税大户，对一级财政有贡献。在他们不是代表的时候，要求当代表的愿望非常强烈，可以说是千方百计，但是有一部分人当了代表以后并不认真履职，或者基本不履职。当然，不能否认，有相当一部分老板代表是履职非常认真、也非常出色的。三是有一部分履职意识和履职能力均不强的代表，会议期间常常一言不发、一字不写，只是参加表决或投票；闭会期间也很少参加代表活动，即使参加也仍然无所作为。

我觉得，对这几部分代表，首先还是应该把教育引导放在前面，这应该是针对所有不作为或部分不作为的代表共同的做法。此外，我们还应该对不同代表群体进行区别对待。比如，对于上述官员代表，考虑到他们的确很忙，可以给他们确定一个参加闭会期间代表活动的适当比例，并进行告之，然后按照这个比例进行考核监督。对于不作为或基本不作为的那一部分老板代表，除了要求必须出席的会议以外，也可以参照这个办法制定比例，当然比例比前者可以稍高一些。如果还解决不了问题，那就只好请您下届别干了。对于素质能力较差的代表，除了下届把好代表入口关、尽量减少类似代表的数量以外，就只有加强帮助教育多加培训引导一途了。

3．关于对选民有较大意见的代表进行劝辞问题

接下来，我们要说说对代表进行劝辞这个问题。依照法律规定，终止代表职务有三种方式：一是代表职务被原选区选民或原选举单位罢免；二是由于

代表调离本行政区域，其代表职务自动终止；三是由于岗位变动、身体健康等方面的原因代表自己请求辞去代表职务。这三种法律规定的代表职务终止方式，并不是我们这里要讨论的主要问题。我们要讨论的是代表自己没有提出辞呈，而我们要劝其提出辞呈的问题，或者说是由于种种原因，代表被建议辞职的问题。对于这个问题，目前许多地方都在试水，但又存在不少争议。

对于这个问题，我这里谈谈个人的看法。其一，这个事情对促进代表履职、对开展人大工作的确有积极作用和试验价值；其二，这个事情也的确存在法律依据不足的问题，而且具体做法中需要依法规范的地方也很多；其三，地方可以继续试验，但全国人大应该加强调研，待条件成熟时进行规范并将其纳入法律范围。

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关于代表劝辞问题的一些材料

2012年《人大研究》第11期载卢鸿福文章称，2002年4月3日《人民日报》报道：河南省平顶山市新华区人大常委会先后接受15名代表辞职。2003年下半年，浙江省宁波市宁海县人大开始建议代表辞职制度试水。2003年江苏省常州市钟楼区制定了代表辞职暂行规定。2005年4月，辽宁省公布文件规定，不称职代表可以劝辞。此后，已经有四川、湖南、辽宁、河南、山东、内蒙等省区的部分市县区实行了代表辞职，并出台了相关规定。

2012年《人大研究》第8期载樊鹏文章称：2003年江苏省常州市钟楼区人大常委会出台代表辞职相关规定。2004年底浙江省宁波市宁海县代表办理辞职26人，占代表总数10%；同时该市象山县代表辞职19人；宁波各县区代表辞职总计当在100人以上。此后，浙江台州、仙居、丽水，江苏靖江、常州，河南南阳，四川成都，河北衡水，海南商河，山东淄博、福建福州等一些县市区都有尝试。

2015年有报道称，湖北襄阳市襄州区人大常委会决定，对于长期不作为的“哑巴代表”“挂名代表”，在征求选区选民意见的基础上，对其进行诫免谈话、进行问责甚至提出劝辞，即劝其辞去代表职务。而且，这一年多里，已经对三名代表实施了劝辞处理。

4．关于建立代表履职约束机制问题

关于建立代表履职约束和激励机制问题，是近些年讨论比较多的问题。我们现在谈代表履职监督问题，所以主要讲约束机制问题，同时也兼及激励机制问题。建立代表履职约束机制，在我看来是理所应当甚至是势在必行的事情。这个问题涉及约束的内容、约束的形式和约束的方法。关于约束的内容，在代表法里、在中央2005年发的9号文件里，已经有明确的说法了，这就是我们确定约束内容的主要依据，我觉得作为人大代表工作的组成部分，我们还得依法约束。这个问题，我们在前面已经多有论述，比如代表履职的时候不得从事与个人职业相关联的业务活动；比如，代表不得把关于个人及其亲属的利益问题作为议案和建议提出；比如，代表个人不得干预正在审理的司法案件；比如，代表个人不得直接处理调查和视察中发现的问题；比如，代表在参加特定问题调查委员会方面应当实行回避；等等。这都是约束的内容。关于约束的形式，我认为，目前已经在实践中创造了不少种类，有的已经具有了法律规范的形态。比如，直接选举的代表要向选区选民述职并接受选民的询问和评议；比如，间接选举的代表要向原选举单位报告履职情况并接受原选举单位的询问；这是法律已经有明确规定的。比如，代表要向选区选民公示自己的联系方式；比如，实行代表履职登记制度并在必要时予以公布；比如，建立代表轮流接待选民和群众制度。这些都是各地正在实施的做法。至于说约束机制的方法，我这里是指如何问责问题。法律规定，选区选民或选举单位有权罢免自己选出的代表，这应该说是最为严厉的问责方式。另外，前面说过，地方人大正在风起云涌地试行一种劝辞方式。这种方式之所以产生，从我们研究代表履职的角度说，一是因为法律对不作为的代表没有什么约束性规定，二是因为启动选民罢免程序门槛太高很难运作，三是因为代表个人不愿意提出辞呈。我觉得，将来条件成熟时也可以考虑把劝辞作为一种问责方式列入法律程序。当然，这需要进行研究和规范，哪些情况可以列入劝辞范畴，哪些不应列入；同时也需要设立台阶分步骤进行，先是批评教育允许改正，屡教不改者然后再予以劝辞。但是，我觉得不宜采取评选落后代表这种约束方式。

顺便再说说建立代表履职激励机制问题。我觉得尽管这个问题在法律上没有规定，但在实践中已经有了一些做法。比如，有的地方建立代表履职登记和适时公开制度，并对履职好的代表，作为换届时推荐代表连任的依据，这一条已经具有激励意义。比如，有的地方开展评选优秀议案、建议活动，也属于激励机制的范畴。当然，这种代表履职激励机制的形式还可以再丰富一些。但是，我不主张把在代表中开展评优活动作为激励代表履职的一种形式，也就是说不赞成把代表从履职的角度划分为三六九等。因为这样做距离我们的代表制度过远，而且在我看来代表之间存在履职意识和履职能力方面的差距，这是很自然、很正常的现象，而且这种现象会长期存在甚至是永远存在。

（本章完）