四、代表履职保障工作

（一）代表履职保障工作的意义

代表履职保障工作的含义是指落实法律规定的与代表履职相关的各种权益保障工作。这项工作的意义在于依法为代表履职提供各种保障，维护代表合法权益，免除代表履职的后顾之忧。如果说前面讲代表履职服务工作是从正面服务于代表履职的，那么我们这里讲的代表履职保障工作就是从后面为代表履职进行保驾护航的。服务工作不可缺少，保障工作也同样不可或缺。而且从某种意义上说，这个代表履职保障工作比较代表履职服务工作，其所具有的政治性、政策性更为明显、更为突出。从一定意义说，它对于代表履职的意义也更为重大。

（二）代表履职保障工作的内容

依照代表法规定，代表履职主要享有言论免责权、人身保护权、物质领受权、服务保障权、执行职务保障权等。我们分述如下：

其一，代表法第31条规定：“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”就是说，在人民代表大会举行的各种会议上，代表不论讲话内容如何，是受到法律保护的，是不受法律追究的。我在东城人大工作的时候，曾有一位代表应邀列席人大常委会并在会上发言，涉及政府某位领导主张的某项规定，结果会后被这位领导叫去批评。这位政府领导的做法显然是不对的。事情反映到人大，人大当然得依法维护代表权益，派一位领导去跟这位政府领导一起学习学习法律有关规定，让这位政府领导知道自己错在什么地方。

其二，人身保护权。代表法第32条规定：“县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。”“对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。”就是说，县级以上各级人大代表，在会议期间不经主席团许可、闭会期间不经本级人大常委会许可，不受逮捕、刑事审判和法律规定的其他限制人身自由的措施。乡镇人大代表如果受到上述措施，执行机关应该立即报告其所在乡镇的人民代表大会。

其三，物质领受权。代表法第33条规定：“代表在本级人民代表大会闭会期间，参加由本级人民代表大会或者其常务委员会安排的代表活动，代表所在单位必须给予时间保障。”第34条规定：“代表按照本法第33条的规定执行代表职务，其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。”“无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。”就是说，人大代表执行职务，其所需要的时间、工资、福利、补贴，均应予以保障。这里讲的无固定工资收入的代表，应该给予适当补贴，原来主要是指农民。有一位跟我在一个代表小组的大学教授，是市区两级代表，反映说他们领导总嫌她代表履职占用时间过多，要按照请假记录扣她的奖金。我是这个代表小组的组长，就向两级人大代表工作部门反映了这个问题，他们表示要去单位走访，我说那你们去前一定跟代表商量好走访的方式方法，把事情办好。这些事情，也是代表工作责无旁贷的职责。

其四，服务保障权。代表法第35条、37条、38条、39条、40条、41条、43条等，还对代表活动经费保障、代表执行职务时的条件保障、国家机关的信息资料等知情权的保障、代表履职的学习保障、代表执行职务的各种服务保障、代表证件保障，还有对少数民族代表给予语言文字、生活习惯方面的帮助和照顾等。这一条与代表履职服务是有交集的，也可以放在履职服务中讲。

其五，执行代

表职务保障权。代表法第44条规定：“一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务。”“有义务协助代表执行代表职务而拒绝履行义务的，有关单位应当予以批评教育，直至给予行政处分。”“阻碍代表依法执行代表职务的，根据情节，由所在单位或者上级机关给予行政处分”; “以暴力、威胁方法阻碍代表依法执行代表职务的，依照刑法有关规定追究刑事责任”; “对代表依法执行代表职务进行打击报复的，由所在单位或者上级机关责令改正或者给予行政处分；国家工作人员进行打击报复构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”就是说，对于代表依法执行代表职务，有关方面应该给予尊重、支持、协助，而不能相反，甚至是拒绝、阻挠、打击报复。如果发生这种情况，轻的批评教育，重的行政处分，直至追究刑事责任。从这里大家可以看到，国家宪法和法律对人大代表履职这件事是看得很重的，我们自己可千万不要把这件事看轻了。

（三）代表履职保障工作需要注意的问题

1．关于乡镇代表人身权益保障与县以上代表之间的区别问题

我以前有一个认识，那就是各级人大代表在人身权益保障方面都是统一的。2014年秋天，我在山东聊城人大讲课时，有位县人大常委会代表工作部门的女同志给我提了一个问题，就是问乡镇人大代表逮捕的许可问题。由于我以前没有关注过这个问题，所以没有能够进行明确的答复。回来我连夜请教了全国人大法工委的老领导张春生同志，经他讲解我才明白。乡镇人大代表在人身权益保障方面与县以上代表是有区别的，即乡镇代表的逮捕不需要经过人大许可，只是要求在第一时间报告人大。在我们目前的情况下也只能是事后向人大主席报告一下就完事了。据张老告诉我，代表的这个逮捕许可权原来只限于全国人大代表这一级，现在县以上代表都享有这项权益了，也是一步步扩展而来的。我想，现在是继续将这项权益向乡镇一级代表扩展的时候了。于是，我就写了一个修改代表法第32条的建议，交给了张老，得到了全国人大研究会领导的赞同，将这个建议连同另外两个想法以《基层人大工作和建设三则》为题在他们办的《研究与交流》第19期刊登出来了。我之所以要讲这一段，旨在说明按照现行法律规定，乡镇一级代表在这个问题上与县以上代表是有区别的，我们在开展代表履职保障工作中应该予以注意。

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关于修改乡镇人大代表权益保障规定的建议

在现行法律规定中，乡镇一级人大代表与县以上各级人大代表在代表的人身权益保障方面，是有区别的。我建议，对这方面的法律规定进行修改，以便使各个级别的所有人大代表享有同等的人身权益保障。

现行《中华人民共和国代表法》第三十二条规定：

县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。

对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。

人民代表大会主席团或者常务委员会受理机关依照本条规定提前许可的申请，应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。

乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。

我建议，对这一条作出修改，具体修改意见：（1）将第一款中的“县

级以上的”五字删去；同时，在两处常务委员会后加“或乡、民族乡、镇人民代表大会主席团”十五字。（2）将第二款中的“县级以上的”五字删去；同时，在常务委员会后加“或乡、民族乡、镇人民代表大会主席团”十五字。（3）在第三款中常务委员会后加“或乡、民族乡、镇人民代表大会主席团”十五字。（4）删去第四款。

按照这个建议修改后的条文如下：

各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会或乡、民族乡、镇人民代表大会主席团许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会或乡、民族乡、镇人民代表大会主席团报告。

对各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会或乡、民族乡、镇人民代表大会主席团许可。

人民代表大会主席团或者常务委员会或乡、民族乡、镇人民代表大会主席团受理机关依照本条规定提前许可的申请，应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。

之所以建议做此修改，理由如下：

其一，体现中华人民共和国各级人民代表大会所有代表的权益保障一律平等。在各级人民代表大会代表的人身权益保障方面，不应该存在县级以上的代表和乡镇代表之间的这种不平等。乡镇人大代表不应该被视为低人一等，或者看了这条以后自认为低人一等。

其二，乡镇人民代表大会的代表同样是依法差额选举产生的，而且是选民直接选举产生的。乡镇人大代表，就其当选人大代表的程序和资格来说，与县级以上的代表并没有什么两样；就选举其当选的选民来说，同样是中华人民共和国的合法选民，与选举县级以上代表的选民或选举人也没有什么不平等之处。而现行上述规定，不但在这一方面造成了代表之间的某种不平等，而且也在事实上造成了选民（包括选举人）之间的某种不平等。这是不应该的。

其三，乡镇人大代表是我国代表序列当中最基层的人大代表，而且也是数量最庞大的一个代表群体，没有理由不给予这个代表群体和其他代表群体同样的人身保障权益。

其四，乡镇人大代表多来自农村，本人又多为农民，也就是说基本上来自农村的农民。相比较而言，他们的权益保障意识不是很强，而他们因为履职得罪人而遭遇到打击报复的可能性比其他各级代表的概率可能还要大。因此，这个代表群体需要法律提供的人身保障权益应该更大、更切实一些。

2．关于如何维护代表正当权益问题

作为代表工作者，我们当然应该依法保障或维护代表履职的正当权益。但是，不同方面的权益需要运用不同的方式方法予以保障。比如，对于代表物质领受权方面的权益，我们应该用口头或书面告知的方式送达代表所在单位，请他们予以注意或纠正。比如，对于代表的言论免责权，如果代表因为在人大的会议上发言内容而挨了批评，那人大常委会有关部门应该出面向当事人进行法律说明，令其收回批评并向代表道歉。比如，如果代表因为履职而遭到打击报复而且比较严重，那就得视情节进行处理或者诉诸法律了。比如，人大常委会接到检察院通知申请对某代表的逮捕许可时，而且事情比较蹊跷，那就应该做些了解再提请常委会审议。当然，涉及司法问题，应该慎重，我们既要依法维护代表权益，又要积极支持司法机关依法开展工作，二者不能偏废。为了正确地开展这方面的工作，我们也有必要对这方面的法律规定进行学习。总之，这些代表履职中的权益保障工作都在代表工作的范围之内，都是我们应该开展的工作。

（本章完）