四、人大监督的历史与现状

先说一段人大监督的历史。应该说，人民代表大会的监督工作其源头可以上溯到1954年以前的人民代表会议时期。那时的监督主要体现为听取和审议批准政府的工作报告和预决算报告，也包括涉及重大问题的各种专项工作报告。在那个时代，监督权往往是与决定权联系或重叠在一起的，监督权还没有完全从决定权中分离出来。在人民代表大会制度正式建立以后的人大制度初创时期，也有这种情况。从1954年9月到1957年6月，是人大监督工作开展最好的时期之一。全国人民代表大会开始审议国民经济中长期计划，并认真审议预决算，同时还听取和审议了国务院关于治理黄河的规划。全国人大常委会则进行了经常性的监督，三年共举行89次会议，听取“一府两院”报告31个，并多次就报告做出决议。其中国务院总理周恩来亲自向常委会作报告或议案说明就达17次，并亲自表态接受代表对国务院工作提出的批评。地方人大的监督工作也很活跃。1954年8月召开的北京市人大一届一次大会原定5天，但代表讨论热烈，批评意见也不少，毛泽东知道后亲自提出可以多开两天，尤其是要鼓励大家把批评的话说完。同时，在这一时期，还开创了代表视察制度，它由张治中先生提出，得到毛泽东的首肯。在这一时期，还对如何开展人大监督进行了多方面的探索，刘少奇、周恩来、邓小平、董必武等领导人都发表了很好的意见，包括实行党政分开、建立专门委员会、设立地方人大常委会等重大意见都提出来了。那时大家思想比较解放，甚至有领导提出人大会议可以揭露政府工作中的缺点，有偏激一点的意见也没关系，甚至提出应该允许唱对台戏等。这种对人大制度的自觉与自信的心态应该说比我们现在还要好些。到反右派斗争之后，整个人大建设和人大工作都发生了滑坡，监督工作更不例外。原因在于前几年的许多好做法、好建议受到批判，代表和委员许多人被打成右派，致使人人自危，只能是明哲保身了。沉默不语或者歌功颂德，成为多数人的行为准则，在这种形势下监督当然也就无从谈起了。到“**”时期，人民代表大会更是被挂起来靠边站了。

这种情况直到十一届三中全会以后才得到转变，特别是1979年地方人大设立常委会之后，人大监督随着人大整个工作有了长足的进步。首先，重视并逐步开展了宪法和法律监督，包括建立规范性文件备案审查制度、仿效和推广地方人大率先开展的执法检查、支持并督促地方和部门纠正违法行为。其次，逐步改进和加强了对“一府两院”的工作监督，听取和审议专项工作报告成为制度，加强了对预决算和经济社会发展计划执行情况的监督，并在受理申诉控告检举方面做了大量工作。比如，20世纪80年代全国人大常委会接受的信访件每年可达10万余件，北京城区一个区人大常委会每年的信访件也可达大几百件。再次，监督手段和监督形式得到丰富和发展，包括询问和质询、特定问题调查、罢免和撤职等监督形式得到不同程度的开创性运用。这里特别值得一提的是地方人大常委会在监督方面的不断创

新推动了整个人大监督的进展，包括执法检查（1983年辽宁沈阳市人大常委会）、法律法规实施后评估（2008年北京市人大常委会）、实行执法责任制（1986年河北景县人大常委会）、工作评议（1985年辽宁岫岩县人大常委会）、述职评议（1982年黑龙江肇源县）、案件监督（1987年辽宁省人大常委会就此立法）等都是地方人大的创造，而许多法律规定的刚性监督形式也都是在地方开始运用起来的，包括第一个官员罢免案（湖南省人民代表大会罢免副省长）、第一个质询案（广东省人大常委会质询国土厅）等都发生在地方。

当然，这个时期的人大监督也存在一些需要探讨的问题，其中最主要的问题就是有些监督工作不够规范。为了推动人大监督工作，也为了解决监督中的一些问题，1986年中央就提出建议制定监督法，并成立专门班子开展调查研究进行起草。1993年后乔石委员长（八届）多次提出要抓紧制定监督法。1996年全国人大常委会党组向中央提交了起草监督法的报告，经中央原则同意后正式成立了起草小组，并先后写出七稿。李鹏委员长（九届）上任后，继续推动此事并列入了当届立法计划。之所以这样慢，从外部环境看，既有与政治体制改革程度如何相适应的问题，也有高层认识不够统一的问题；从全国人大机关内部的想法看，也有起草一个什么样的监督法问题，是等条件比较成熟时起草一个像模像样的真正管用的监督法，还是为了赶时间起草一个不怎么管用的监督法，也是一个颇难抉择的问题。正是在这种背景下， 1993年、1999年、2000年分别出台了加强执法检查、加强预算审查、加强经济监督的单行决定。2006年出台的各级人大常委会监督法，列举了七种监督形式，有些地方人大创造的监督形式，比如工作评议、述职评议、案件监督等，尽管在全国人大常委会报告和其他文件中曾经多次予以肯定并多有点赞，但却没有列入，这应该是一个不小的遗憾。

以上是说人大监督的历史。

再说说人大监督的现状，包括经验与问题两个方面。先说经验。回顾这段历史，我认为，人大监督的经验主要有三条：一是党委给力。这一点在现行体制和文化背景下对人大监督具有决定意义，凡是人大监督搞得比较好的地方，首先是党委重视、支持、给力的结果。总体来说，地方党委对人大监督工作是重视和支持的，但往往由于工作繁忙，很难有时间和精力去主动地思考这方面的问题；人大应该主动考虑，主动请示汇报，争取党委支持。二是府院自觉。就是作为人大监督对象的“一府两院”，对人大监督具有比较高度的自觉意识，自觉接受监督、自觉配合监督、自觉落实监督。应该说，在这方面一般说来，两院接受监督的意识比起政府来要更加自觉一些。当然，党委也好，“一府两院”也好，对于人大来说，还是外在的因素。我们主要还是应该着眼于内因，即人大自己做得如何。所以，这第三个方面的经验，就是人大有为。这是讲人大常委会在人大监督问题上有见解、有智慧、有技巧、有作为。这里包括常委会领导的想做事会做事，包

括全体组成人员的认真履职，也包括广大代表的积极努力，还包括常委会机关工作人员的服务保障能力。从我个人从事人大工作的经历来看，作为人大常委会领导，对于人大监督工作应该把握有理（于法有据于事有理）、有利（于党委政府工作有利）、有节（有所节制适可而止）三原则，就能有所作为。

谈人大监督的现状，也不能不谈到其中存在的问题。我认为，问题主要表现在三个方面：一是认识上还不够到位。这个认识不到位，既包括党委、人大、“一府两院”的，也包括社会舆论的，现在都存在某种程度的不到位的问题。当然，主要的还是党委和人大自身的认识不到位。这与我们国家传统上长期缺乏权力监督的思想资源有关；也与现实中缺乏对人大制度的深入认识有关。地方党组织对人大制度这个共产党民主执政、依法执政的平台对于执政党所具有的重大意义，目前认识上也尚未完全到位。从2015年北京各个区县党委书记关于人大发表的言论来看，有一个比较大的变化，那就是对人大制度、人大工作、人大建设的看法普遍有提高。就监督来说，有位区委书记就说过，加强人大监督，不是说要与“一府两院”唱对台戏，但也不能总是和风细雨，监督要有力度，要有辣味。这反映了人们的认识正在起变化，正在向好的方面变化。二是上法律也不够到位。有关监督的法律不配套、不衔接、不具体，尤其是缺乏监督的后续法律救济手段。首先是法律不配套。比如，法律规定全国人大及其常委会有监督宪法实施的任务，但是并没有对具体的宪法监督法律（包括违宪审查机构）予以保证，这样宪法监督也就很难落实。比如，宪法规定了公民的许多应该享有的自由权利，但是并没有具体的法律予以保证，这样当公民权利受到侵犯的时候，也就没有适当的可以进入司法程序的法律条文来进行司法救助。其次是法律不衔接。比如，法律规定“一府两院”的工作报告要经过代表大会批准（这种批准既是人大决定权的行使，也是人大监督权的行使），但是法律并没有规定如果这些报告未获批准应该随即启动什么程序采取什么措施，以至于当着这种情况真的出现的时候人大就面临无所措手足的尴尬（2001年沈阳市人民代表大会没有通过法院报告）。再次是法律不具体。比如，新修订的预算法较之过去有很多地方细化了。但仍有很多地方不够具体。比如，预算法规定“各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制”。但对如何落实，并无规定；比如，预算法规定“各级预算应当遵循讲求绩效和收支平衡的原则”，但并没有就建立和完善绩效预算管理制度、推行绩效预算等做出进一步的规定。这里仅仅是举一个例子，类似的不具体不细致的情况是很多的，法律大而化之、笼而统之，就给实施带来了很多困难。三是工作不到位。基本上是柔性监督为主，很少运用刚性监督手段。其原因一方面在于党委对人大监督特别是刚性监督的支持力度不够，另一方面也由于人大自身对监督“一府两院”有畏难情绪，而且监督的力量、手段和经验都极为不足。这种情况导致的结果就是柔性监督不管用，刚性监督不敢用。

（本章完）