人民代表大会工作十五讲(席文启)_第6讲关于人大监督的几个问题_三、人大监督的内容与形式（1 / 1）_人民代表大会工作十五讲最新章节免费阅读无弹窗

三、人大监督的内容与形式

前面说了，没有监督权也就没有其他权力的有效行使，甚至可以说也就没有其他权力的存在。这是我对人大监督重要性的一点理解。那么，人大监督的内容包括哪些方面呢？

我认为，人大及其常委会监督的内容应该有三个方面，或者说有三种类型，即法律监督、工作监督和人事监督。有不少同志认为，人大监督只有法律监督和工作监督，而不把人事监督明确地单列出来，这是不妥当的。我主张把人事监督单独开列，是有充分理由的。全国人大研究室原主任程湘清同志主编的《人大主任工作全书》（中国民主法制出版社2014年版），在讲到这个问题的时候，也是把人事监督与法律监督和工作监督并列为三项监督之一的。

理由在于：监督权是人大四权之一，同时它又是为另外三种权力的行使服务的综合性权力，并作为保证这些权力行使到位的手段而出现的。因此，人大监督应该分为三类，是因为它要分别对应人大的三种权力：一是法律监督，是保证立法权的，包括立法监督和执法监督；立法监督的形式主要是规范性文件备案审查权、立法后评估等，执法监督的形式主要是执法检查，有的地方还实行过执法责任制，也可以归入执法检查一类。二是工作监督，是保证重大事项决定权的，包括代表大会和常委会的决定权；工作监督的形式主要有听取和审议专项工作报告、专项工作评议、专项调查、专项视察等方式。三是人事监督，是对人事选任权（包括大会选举的干部和常委会任命的干部）的一种监护，监督其选任的对象是否有滥用权力行为、能否做到廉政勤政等，即人大要对它所选举和任命的国家工作人员的作为负责到底的一种制度表现。人事监督包括选任前的知情权和任后的监督权（比如询问权、质询权、调查权、罢免权、撤职权等）形式。从以上分析可以看出，人大监督必须有这三方面的内容，才能与它的权力履行相互匹配，不然人事选任权就没有着落、也没有保障了，这绝对不是制度设计的初衷。虽然在监督法出台后，在这方面的监督开展得并不多，但不能因此而否认这项监督权力的存在。据此，我主张人事监督权应该单独开列。也就是说，人大监督内容的三个方面各有其不可替代的确定职责，它们相互联结配合，不可或缺，共同构成了一个完整而严密的人大监督体系。如果没有人事监督权，那人大制度这个关押易于造成腐败的权力的笼子也就不严密、不结实了，甚至是网开一面了。

接下来，让我们看看这些监督内容都采取了哪些监督形式。我认为，在法律监督方面，其监督形式包括规范性文件备案审查、立法报批、立法后评估（立法监督）、执法检查（执法监督），也包括案件监督（个案监督与类案监督）等。在工作监督方面，其监督形式包括总体监督、计划和预算监督、听取和审议专项报告、工作评议（部门工作评议和专项工作评议）等，也包括用于监督目的的工作视察、专题调查等。在人事监督方面，包括述职评议、信任投票、罢免和撤职等。在人大采取的监督形式中，还有一些属于综合性的监督形式，包括受理申诉、控告、检举；询问和质询；特定问题调查等。

上面所列举的监督形式，既有法律规定的监督形式，也有地方人大在实践中自己创造的监督形式，比如法律监督中的案件监督、工作监督中的代表评议，还有人事监督中的述职评议等。在地方人大创造的监督形式中，有些已经进入了法定监督形式，比如执法检查等；有些也应该列入而还没有列入，比如工作评议、述职评议、案件监督等。当然，在列入法定监督形式时，应该进一步对这些地方人大创造的监督经验进行总结、研究、提炼、修理，肯定其成熟的方面，修正其不够成熟的地方，使其更加完善、规范和有用、有效，并且把它的效用充分发挥出来，这将会对人大监督起到非常巨大的促进作用。

这里再就另外几种法定监督形式作些介绍。

一是关于规范性文件备案审查。除了立法法已有关于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销以外，监督法规定，县级以上地方人大常委会对下一级人大及其常委会制定和做出的决议决定和本级政府发布的决定命令等，认为有超越法律权限的；有限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加其义务的；有同法律、法规相抵触的；有其他不适当的情形的，应当予以撤销。同时，全国人大常委会对于两高（最高人民法院、最高人民检察院）的法律解释也要进行备案审查；两高之间认为对方法律解释同法律规定相抵触的，可以要求全国人大常委会进行审查；其他国家机关、社会团体、企事业组织或公民认为两高法律解释同法律规定相抵触的，可以向全国人大常委会提出审查建议。这些都属于法律监督的范围。北京市依据监督法设立了备案审查办公室，履行相关职责。但是，现在基本上属于被动审查状态，即所谓“不举不查”，即备案以后，如果没有人提出要求审查则不予审查，主要原因还是专业力量不足所致。2015年，有公民上诉人大认为政府制定的关于见义勇为的文件中，有逾期三个月不予受理的规定，这个规定损害了见义勇为者有权申请获得奖励的权益，人大对政府的这个文件进行了审查，结果责令政府修改了这个条款。应该说，总体来说这方面监督还处于探索和起步阶段。

二是关于受理申诉、控告、检举。宪法规定，公民对于任何国家机关和工作人员的违法和失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利。地方组织法也规定了县级以上人大常委会可以受理公民对“一府两院”及其工作人员的申诉、控告和检举。应该说，人大常委会的信访部门主要是从事这方面工作的。现在这方面的工作开展得也不是很到位，一些涉及重大问题的信访件也都直接转到“一府两院”的信访部门去了。其实，人大常委会理应适度开展这方面的工作，因为这是法律明文规定的，而转办与受理显然并不是一回事。前些年地方人大开展得很火的案件监督，其案件重要来源之一也是受理这类申诉、控告或检举。而且，这也是案件监督得以实施的一个重要依据。当然，对能不能进行案件监督在当时就是有争议的，后来监督法中就没有列入这种监督形式，一个重要理由也是因为有争议。我个人认为，对于案件监督问题是有讨论余地的，问题是应该加以规范而不是取消。在我看来，任何对于案件的监督，都是从个案开始的，没有个案也就没有类案；如果完全取消了个案监督，也就在实际上取消了所有的案件监督，也就在一定意义上取消了司法监督。现在司法工作是以案件审判为中心进行的，如果人大不能对案件进行监督，那么人大的司法监督就只能是在司法工作的外围打转转，而不能进入核心圈了。这显然是不妥当的。其实，我们后面要讲到的特定问题调查，就是针对个案监督的制度性设计。

三是关于询问、质询和专题询问。1954年宪法规定可以质问，1982年宪法把它区分为询问和质询，询问和质询都是法律规定的监督形式。询问比较简单，就是代表大会及其常委会在审议报告、议案时，本级“一府两院”及有关部门应该到场，接受并回答代表、委员的询问。现在，许多地方的代表大会召开期间或前夕设置了专门的代表询问环节；北京朝阳区人大常委会在审议常委会议题时也专门设置了组成人员询问环节，这对于代表、委员了解情况、知情知政都很有必要。应该说这种询问对于“一府两院”是不构成什么压力的，而质询就是比较刚性的监督形式了。法律规定：代表在大会期间、常委会组成人员在常委会会议期间，可以依法联名提出质询案，由主席团或者委员长会议、主任会议决定受质

询机关在何种场合以何种方式进行答复。应该说，这种监督方式还是具有一定力度的。可惜的是，正是由于它具有一定力度，人大往往不敢使、不好使。

全国人大在2010年有一项创新，就是搞专题询问。我认为，专题询问这种监督形式的性质和力度介于询问和质询之间，属于半刚性的监督形式，如果运用得好，是会取得比较好的效果的。这里的关键是问得如何。应该在专题限定的范围里，允许随机提问和追问；如果仅仅是问方设计好问题，答方事先做好准备，然后背书式回答，回答后满意不满意也不让追问，那就只能是做秀了。可喜的是，许多地方人大在实施专题询问时，在专题范围内，可以随机提问也可以追问，而且有的还对答问方进行了满意度测评，这就使得这种监督形式有了一定的力度，因而也就有了一定的效果。估计这种监督形式在运用过程中还会向加大力度的方向发展，很值得我们期待。据说，张德江委员长在全国人大常委会的专题询问会议上，经常发声对回答问题方进行点评并且还有追问。

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关于专题询问

专题询问2010年由全国人大常委会首开先河。关于这个问题，我曾经在两篇文章中讲到一些看法。一是发表于2012年第11期《北京人大》的《从北京市人大常委会首次专题询问说起》（合作），二是发表于2016年第3、4期《北京人大》的《询问、质询和专题询问》。我这里就其中的理论思考和前景预测部分做些介绍。

先说对专题询问发展趋势的预测。专题询问这一监督形式一经发明，就被迅速复制和扩展，已经发挥了很好的辐射效应。但它不会停留在原创模式上，而是会在实践中创造出越来越多的新形式，这一点已经为事实所证明。如果预测一下发展趋势，可能会有以下几个方面：一是可能会升级，即使其更接近于质询。监督法把询问与质询合起来作为一种监督形式是有其内在逻辑的。询问侧重于问，其本意是保障代表和委员的知情权；质询重在质，是一种质问、质疑、批评、问责。如果在知情问政的过程中发现了某些部门工作中的重大问题，需要进一步搞清楚并进行问责时，单靠询问已经不能解决，自然就需要进入质询程序。专题询问作为介于询问与质询之间的一种刚柔相济的监督形式，在特定情况下，特别是需要刚性监督的情况下，极有可能向质询发展，这是符合事物发展的内在逻辑的。二是可能会经常性地与人大其他职权的使用相衔接。从这几年的实践看，专题询问常常与听取和审议专项工作报告或者执法检查等监督方式相结合。这个趋势也是有其必然性的。因为这样做，可以延伸监督触角、增强监督力度、扩大监督效果。同时，在需要的时候，它也可能与人大常委会具有的其他职权相衔接，如与决定权相衔接，与立法权相衔接，甚至与人事任免权相衔接等，以使人大各种法定职权形成相互关联的有机整体，更好地发挥作用。三是可能会逐步扩大范围。目前，专题询问绝大多数都是针对政府工作的，针对“两院”工作的还比较少。从趋势看，专题询问的对象可能会扩大到“两院”工作，以作为强化一向薄弱的司法监督工作的重要手段。另外，专题询问的主体也可能会由以人大常委会组成人员为主向吸收人大代表甚至群众参与扩展，使之成为扩大公民有序政治参与的重要渠道。四是可能会日趋公开和透明。代议机关作为民主政治的平台，公开化是其履行职责的内在要求。我们高兴地看到，在近年来专题询问的实践中，各地人大常委会都十分重视进行公开透明的宣传报道，有的甚至走向网络或电视的直播。这既扩大了专题询问的影响，又接受了社会群众的监督，还有利于督促被询问者改进工作。可以预见，公开化和透明化将是专题询问发展的一个重要方面。

再说对专题询问的几点思考。比起询问来，专题询问是有很大变化的。概括起来，一是专题询问的性质有变化。专题询问源自于询问，这没有问题，但它在实质上已经突破了询问，即它已经不只是了解情况、知情知政这个范围里的事情了，它已经是一种名副其实的监督问责形式了。二是专题询问的形态有变化。它虽然仍然带有询问的字样，但已经不再具有询问的形式了。询问是代表、委员对国家机关事务的个体性的咨询活动，而专题询问却是人大常委会机关有领导、有目的、有计划、有组织地进行的一种集体行为，是人大常委会名副其实的一项重要工作了。三是专题询问的力度有变化。如果说询问是柔性的沟通交流的话，那么质询就可能有点火药味、有点辣椒味了。它至少是柔中有刚了，如果用得得当的话，可以发挥很好的作用。四是专题询问的发展趋势很可观。这一点我们上面说过了，可以再补充几句。过去，我们老觉得询问太柔，而质询太刚，总想走一条既温柔又管用的中庸之道，现在这条路找到了，这就是专题询问。而且，它很有可能是给质询脱敏、给质询开路的一种有用有效的形式，是推动质询走向常态化的一种过渡形态。

总之，我比较看好这个专题询问，希望它能够承担起实现从柔性监督到刚柔兼济性监督的跨越的桥梁作用。这是一种比较好的监督形式，后面我还要介绍两种比较好的监督形式，即述职评议和个案监督。

四是关于特定问题调查。法律规定，在代表大会及其常委会认为必要时，可以依法提出组织特定问题调查委员会就特定问题进行调查，并规定了特定问题调查委员会的组织程序、人员构成和结果处理。特定问题调查一般是针对“一府两院”及其工作人员发生比较严重的涉嫌违法的事件而进行的，直接涉及重大违法案件的查处。实际上，它也就是一种对涉嫌重大案件的直接监督。应该说，由于这种监督形式属于刚性监督而且力度很大，目前运用得还不够普遍。