六、地方人大常委会重大事项决定权行使中需要处理好的几个关系

其一，需要处理好与党委领导权之间的关系。长期以来，我们已经形成了党委决定、政府执行的权力配置格局，包括人大在内的各个方面也早已经习惯了这种模式，叫做“东西南北中，党是领导一切的”；叫做党委“大权独揽，各方去办”。习惯成自然，至于法律是怎么规定的，反倒不怎么理会了。人大及其常委会的重大事项决定权长期以来难于实行，这恐怕是重要原因之一。那么，如何处理好人大的重大事项决定权与党委的领导之间的关系呢？我觉得，有这样几点：第一，我们党是执政党，党是领导我们事业的核心力量，这是没有问题的，而且在我们讨论问题的范围内，也没有人恶意地要否定党对国家的领导。但是，党要依法执政，党要在宪法和法律的范围内进行活动，也是没有问题的。问题是党怎样领导国家事务。是事无巨细直接对国家系统发号施令？还是在宏观领导的基础上如果对国家系统有重要主张向人民代表大会提出建议，经由人民代表大会把这些主张转化为人民和国家的意志，得到贯彻实施？显然应该是后者而不是前者。胡锦涛明确指出：“党关于国家事务的重要主张，属于全国人民代表大会职权范围内的、需要全体人民一体遵行的，要作为建议向全国人民代表大会提出，使之经过法定程序成为国家意志。”就是说，党对国家体系的领导，应该回归到人民代表大会制度的框架之内来解决，也就是党除了宏观路线方针政策的领导以外，有重要主张应该尽可能地以建议的方式向人民代表大会及其常委会提出，通过大会或者常委会审议并作出决定或决议，由政府和其他国家执行机关贯彻实施，而不宜采取党委决定政府执行、甚至是党政联合发文的形式。第二，作为权力机关的人大及其常委会，在作出重大事项决定之前，应该以党组的名义向党委请示报告，说明之所以这样做的法律依据和具体理由，获得党委的领导和支持，并可望得到党委的具体帮助，而不宜自作主张或擅自决定。按照上述两条，如果党委和人大都能够这样去做，问题并不难解决，关系也好处理。第三，还有一个问题需要辨析一下，那就是如何理解党章规定的党委“讨论本地区范围内的重大问题并作出决议”。我认为，对党章的这个规定可以做这样的理解：执政党的地区性委员会对本

地区重大问题做出的决议，可以是实施性的决议，即对所属党组织和党员提出贯彻实施党委决议的要求；也可以是建议性的决议，即决议把这个问题作为建议转交同级人大讨论决定；还可以是号召性的决议，即对广大群众提出做什么和怎么做的倡议。这样，我们就可以正确理解党章的规定和宪法法律规定之间的关系了。

其二，需要处理好与政府行政管理权的关系。长期以来，人大有重大事项决定权而很少使用，而政府没有重大事项决定权但却经常在用。这就很容易造成许多消极的负面的影响。比如，许多人不知道人大是权力机关而政府不是权力机关，甚至在许多人包括党政领导干部的观念中这件事也是颠倒的、相反的。比如，有人是知道这种法律规定的，但看到这种现象存在的时间长了，也就无所谓了，甚至于使他得出一个负面的结论，人大不依法办事，政府也不依法办事，法在我们这里也就是这么回事，不用认真、不必较真。比如，有人认为，政府的权是实的，人大的权是虚的，实的权好使，虚的权没用，从而也就在思想认识上不把人大当回事了。这些，都是没有处理好人大决定权与政府行政管理权之间的关系所造成的。那么，如何处理好这个关系呢？有这样几点：第一，需要从法律上搞清楚作为权力机关的人大和作为执行机关的政府的区别。人大是国家权力机关，而政府是执行机关，是执行行政功能的机关。在它们之间，存在着产生和被产生、决定和被决定、监督和被监督的关系。这里没有什么高深的道理好讲，因为这是宪法和法律的规定。第二，作为国家权力机关的人大，宪法和法律规定它具有重大事项决定权，而政府没有这项权力。关于人大及其常委会行使重大事项决定权的法律规定，前面我们已经做了引证。那么，法律对政府在这个问题上有什么说法呢？地方组织法第五十九条第五款规定：“执行国民经济计划和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。”在这里，明确规定，政府的职权是执行（人大的决定），是管理（具体事务），而且在执行和管理中也没有政治内容。显然，就决定权而言，是人大决定而政府执行，这里没有任何模糊空间。第三，如果人大在应该

行使重大事项决定权的时候不行使、不作为，那是人大失职，责任在人大；如果是政府在不该它行使决定权的场合行使了决定权，那是政府越权，责任在政府。

其三，需要处理好与人大监督的关系。如果人大的重大事项决定权得到比较正常的行使，那么接下来还有一个监督权与决定权如何很好地配合的问题。应该说，人大之所以设置监督权，是为了配合其他权力行使到位的。比如，法律监督权，是为了配合立法权的，因为立法是为了实施，而法律的实施必须要有法律的监督来配合才行。比如，人事监督权，是为了配合人事选任权的，人大选举或者任命了国家机关工作人员，如果没有质询、没有特定问题调查、没有撤职罢免等监督手段，那就等于放任官员权力的滥用和腐败，就等于对人民的失职。比如，工作监督权，就是为了我们今天说的这个决定权的，如果做了决定，而不管他执行不执行、执行得好与坏，那我们做这个决定又有什么意义呢？对于人大来说，任何权力的行使离开了监督权的配合，实际上仍然等于虚置，没有任何意义。所以，人大不能行使完决定权就完了。它必须启动相应的监督程序，而且必须实行严格的监督，不然，这个决定权仍然会停留在文字上，成为一纸空文。如果我们在思想认识上有了决定权行使之后必须监督实施的理念树立起来了，剩下的问题就是如何具体地监督决定的实施问题了。可以有几种方式，比如，按照决定实施的进度或周期，确定在一定时间听取和审议决定执行情况的专项报告；在一定时间组织常委会、专门委员会组成人员和相关代表进行决定实施情况的专题调查或者专题视察，并向常委会作出报告等。一般说来，在决定的文本当中，就应该写明对该决定的监督方式和监督时间，然后按照文本规定执行就是了。而且，如果对于决定的实施，不能令人满意，经过常委会讨论决议，还可以责令其重新实施或延续实施，直到符合决定的要求为止。经验证明，一个好的决定，还必须有好的监督配合，才能达到目的。

关于地方人大常委会行使重大事项决定权问题，我们就讲到这里。相信，随着新一轮地方人大常委会讨论决定重大事项工作的开展，一定能够在实践中产生新的智慧，创造新的经验，不断把这一工作推向前进，把人民赋予我们的权力、把法律授予我们的职责履行好。

（本章完）