二、地方人大常委会行使重大事项决定权的内容

应该说，行使重大事项决定权的关键问题，是对重大事项的界定问题，它包括概括性的概念内涵和列举性的概念外延两部分。

首先，关于重大事项的内涵。从目前收集到的地方性法规或者相关规范性文件来看，对于重大事项这个概念，许多法规或文件采取了不进行概念内涵的阐述而只进行列举的方式，但也有少数法规或文件进行了内涵界定。就作者所见，比较详细的内涵界定可以举《河北省人大常委会讨论、决定重大事项的规定》为例。规定是这样写的：“本规定所说重大事项，是指本行政区域内政治、经济、文化和社会发展中带有全局性、根本性、长远性，以及事关人民群众切身利益、迫切需要解决，应当由省人民代表大会常务委员会讨论、决定的事项。”我认为，这个界定基本准确。它包含了这样几个要素：一是涵盖了本行政区域内的政治、经济、文化和社会诸方面，由社会一词概涵教育、科学、卫生、民政、民族、环境和资源保护等内容，也是可以的，范围比较全面。二是就此范围内能够称得上重大事项的应该具有三性（或至少具备其中之一），即根本性、全局性、长远性。对于这三性，凡是界定重大事项内涵的法规或文件基本上都要说到，已经是大家约定俗成的词汇。三是在这三性之后，特别说到应该是属于“事关人民群众切身利益、迫切需要解决”的事项。我认为，这是人大应当积极回应社会关切的必然要求；也可以理解为凡是事关人民群众切身利益、又迫切需要解决的事情，即使其级别还够不上很重大，也应该如此视之。四是最后回到“应当由省人民代表大会常务委员会讨论、决定的事项”这一法律用语，作为结句，有兜底作用，也有澄清对表述可能发生误解时进行规避的作用。我给大家介绍这个表述，只是说它概括得还可以、还不错，并不是说只有它正确，别的都不行。

其次，关于重大事项的外延。从我见到的地方法规和文件来看，一般都要写到重大事项的外延这一部分，因为如果你对其内涵不做界定，也不讲外延，那就基本上没法操作了，法规或者文件也就没有意义了。外延一般可以分为几个部分：

一是应当由人大常委会讨论、决定的事项。这是人大常委会行使重大事项决定权的主要方面，我们可以称其为行使重大事项决定权的第一类事项。我们这里举2009年制定的《广州市人大常委会讨论决定重大事项办法》为例加以介绍。其第四条规定：“本行政区域内的下列重大事项应当提请本级人民代表大会常务委员会审议，并作出相应的决议、决定：（一）贯彻执行宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会以及本级人民代表大会的决议、决定的重大措施；（二）中共广州市委建议由常务委员会决定的重大事项；（三）推进依法治市，加强社会主义民主法制建设的重大决策和部署；（四）国民经济和社会发展五年规划的调整方案；（五）根据市人民政府的建议对市国民经济和社会发展计划的部分变更；（六）根据市人民政府的建议对市本级财政预算的部分变更；（七）市本级财政决算；（八）涉及人口、环境、资源等方面的重大措施；（九）教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展规划及重大措施；（十）民政、民族、宗教等方面的重大措施；（十一）市人民检

察院检察长在重大问题上不同意检察委员会多数人的决定而提请决定的事项；（十二）授予或者撤销广州市荣誉市民称号；（十三）市人民代表大会交由常务委员会审议并作出决定的重大事项；（十四）市人民政府提请或者市中级人民法院、市人民检察院、广州海事法院建议常务委员会审议并作出决定的其他重大事项；（十五）法律、法规规定应当由常务委员会审议并作出决定的其他重大事项。”

二是应当向人大常委会报告，听取审议意见和建议，且在必要时可以作出决议、决定的重大事项。应该说，如果只是听取报告进行审议并提出意见建议，而不作出决议或决定，这一类事项在严格意义上不属于决定权的范围，而属于监督权的范围，只有在对听取和审议的内容作出决议或决定的时候，它才进入了行使决定权的范围。我们也正是在这个意义上，说这些也是行使重大事项决定权的重要内容，我们可以称其为行使重大事项决定权的第二类事项。我们还是举广州市人大常委会的上述办法为例，其第五条：“本行政区域内的下列重大事项应当向本级人民代表大会常务委员会报告，常务委员会可以提出意见、建议：（一）本市国民经济和社会发展计划执行情况；（二）实施市国民经济和社会发展五年规划的中期评估情况；（三）市本级预算执行情况，市本级预算超收收入安排使用情况；（四）市本级预算执行和其他财政收支的审计情况及审计查出问题的整改情况；（五）市本级预算外资金的使用、管理情况；（六）市本级养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险、医疗保险等社会保险基金和住房公积金收支管理及环境保护资金的征集使用情况；（七）土地利用总体规划和年度利用计划、城镇体系规划的执行情况；（八）城市总体规划的制定、修改及执行情况；（九）由市本级财政性资金投资的，对经济社会发展、环境和自然资源保护有较大影响的建设项目的立项；（十）市人民政府履行国有资产出资人职责和国有资产监督管理的情况；（十一）水、电、燃气、公共交通等公用事业价格和教育、医疗等公益服务价格的调整，对农民、企业等收费的国家行政收费项目和收费标准的调整；（十二）华侨、归侨和侨眷权益保护情况；（十三）主要江河流域、沿海滩涂的开发利用和资源环境保护情况；（十四）风景名胜区、历史文物古迹和自然保护区的保护情况；（十五）市人民政府对重大突发事件的应急处置情况；（十六）市人民政府推进依法行政的情况；（十七）市人民代表大会选举或者常务委员会决定任命的人员违法违纪造成重大影响的事件和处理意见；（十八）同外国地方政府建立友好关系；（十九）市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院和广州海事法院认为需要报告的其他重大事项；（二十）法律、法规规定应当向常务委员会报告的其他重大事项。”比较遗憾的是，它这里没有规定“在必要时可以作出相应的决议、决定”，其实有这样一个规定就更实用、也更有力度。许多省级人大，比如黑龙江、湖南、河南、山西、浙江、甘肃、山东、吉林、青海、湖北、辽宁、江苏、内蒙古、陕西等人大的地方性法规都是这么规定的。

三是应当事前征询人大常委会意见或者应当得到人大常委会同意，然后再按照审批权限报批，并将报批结果报告人大常委会的事项。一般说，其项目很简单，但

很重要，可以包括行政区划的调整和政府机构的变动等。由于广州市人大常委会上述办法中没有这一部分内容，我们引其他省的地方性法规加以介绍。一是2002年制定2014年修改的《河南省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》第六条：“下列事项，应当先征求省人大常委会意见，然后按照审批权限报请批准，并报省人大常委会备案：（一）省辖市、县（市、区）行政区域的合并、撤销、设立、隶属关系及名称变更；（二）行政、司法机关的机构设置变更方案；（三）法律、法规规定应当向省人大常委会备案的重大事项及省人大常委会认为需要备案的其他重大事项。”二是2001年制定的《浙江省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》第五条：“本行政区域内的下列事项，应当征求本级人大常委会意见后，再按照审批权限报请批准，并将批准情况报本级人大常委会备案：（一）行政区域的调整方案和行政区域名称变更、政府驻地的迁移；（二）人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并方案；（三）同外国地方政府建立友好关系。”我认为，这里说的是，这个事情的批准权限可能不在同级人大（比如，在上级政府），但是你不能不让人大知道这个事情。所以，这一条规定对于此类事情，事前必须征求人大意见，人大常委会同意或提出意见后，再履行报批手续；如果人大常委会对这件事情有异议或者不同意，而且理由很充足，那政府就应该重新考虑。我们可以称其为行使重大事项决定权的第三类事项。这一点很重要，也很有必要。

四是应当向人大常委会报备（或称抄报）的事项。就其内容来说，可以包括政府机构改革方案、政府组成部门及派出机构变更情况、法院检察院机构设置及变更情况、城市控制性详细规划和历史文化保护区规划的编制、下一级行政区划的变动情况等。我们可以称其为行使重大事项决定权的第四类事项。我们也举广州市人大的上述办法来印证这项内容。其第六条：“本行政区域内的下列重大事项，应当在经批准之日起三十日内报常务委员会备案：（一）区、县级市行政区划的调整和行政区域名称变更；（二）市人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并；（三）城市控制性详细规划和历史文化保护区保护规划的编制；（四）法律、法规规定应当报常务委员会备案的其他重大事项。”

应该说，这四类事项，第一类切切实实地是属于人大常委会行使重大事项决定权的范围；第二类则是与人大常委会行使监督权相关联的、但必要时可以行使重大事项决定权的范围；第三类虽然不属于人大常委会行使重大事项决定权的范围，但人大常委会对这类显然更加重大的问题具有知情权和意见表达权，而且政府和法院、检察院应该对人大常委会的这种知情权和意见表达权给予必要的尊重；第四类虽然也不属于人大常委会行使重大事项决定权的范围，但对这类事项人大常委会是具有知情权的，而且也是在知情后可以表达意见的。我的意思是讲，后两类事项虽然不属于人大常委会直接行使重大事项决定权的范围，但这种知情权和意见表达权，则是与宪法和法律规定的人大常委会的重大事项决定权密切相关的，也可以说是这种知情权和意见表达权是宪法和法律通过重大事项决定权间接地赋予的，同样不可小觑、不可漠视。

（本章完）