第5讲

地方人大常委会行使重大事项决定权若干问题

党的十八大报告、十八届三中全会决定以及中央十八号文件（《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》），都明确地强调人大及其常委会要积极行使重大事项决定权，或者叫积极开展讨论决定重大事项工作。这个问题，并不是一个新的问题；这项工作也不是一件新的工作。早在地方人大常委会设立之初的20世纪80年代，就已经在开展这项工作了。特别是到了90年代，在地方各级人大已经蓬蓬勃勃地开展起来了。而且，绝大多数地方人大都制定了相关的地方性法规或者规范性文件。但是，在本世纪初以后的若干年里，这项工作进展得并不是十分顺利，以至于十八大以后重新强调这个问题。作为国家权力机关的组成人员，作为人大工作者，我们有必要从理论和实践上把这个问题弄明白。

在讲之前，还有一个问题需要说明。地方人大在人民代表大会上也要讨论决定重大事项，这主要表现为听取、审查（审议）和批准政府年度工作报告、经济社会发展计划报告、财政预算报告，法院、检察院年度工作报告，人大常委会工作报告等六大报告，里面既包括了上一年度工作完成情况，也包括了下一年度工作的主要计划安排。这些都是各个国家机关年度性的总体工作，当然都是重大事项，而且都是必须由人民代表大会审查批准的重大事项，不属于人大常委会的权限范围。这个事情各级人大都在按部就班地操作着，而且已经习以为常了。除了这六大报告以外，在人民代表大会上讨论决定单独的重大事项，不是没有，但却很少。比如，北京市人民代表大会曾经在2002年就政府提出的关于动员全市人民办好2008年奥运会的议

案，做出过决议，就属于这一类。由于这种情况不多见，我们这里只讨论人大常委会行使重大事项决定权问题，或者称为讨论决定重大事项工作。下面讲六个问题。

一、地方人大常委会重大事项决定权的含义

地方人大常委会行使决定权是由宪法和地方组织法明文规定的。宪法第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”地方组织法第四十四条第四款规定：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”这是法律明确规定的地方人大常委会行使重大事项决定权的条款。从这里我们可以看出，地方人大常委会行使重大事项决定权，是一项由法律专门规定的权力。

地方人大常委会的重大事项决定权，在地方人大常委会的所有权力中处于什么位置呢？这可以分三层意思来界说。一是决定权在所有权力中的位置。一般概括，地方人大常委会有四项权力，即立法权、决定权、任免权和监督权。前三项都属于议决权的范围，后一项是为前三项的落实服务的。显然，决定权与立法权、任命权一样，是地方人大常委会最重要的权力之一。二是对于没有立法权的地方人大常委会比如区县人大常委会来说，决定权应该是其最重要的权力，因为对于这一级人大常委会来说，决定权是行使监督权的基础。三是重大事项决定权是地方人大常委会决定权中的一类，并非其全部；比如授予荣誉称号一项，我觉得就够不上重大事项的分量（这个问题我们后面还要分析）。

地方人大常委会行使重大事项决定权意义重大。其一，人大行使重大事项决定权是人民当家作主的直接体现。

在我们国家，一切权力属于人民，是人民当家作主的国家，而人民当家作主在一定意义上说就集中体现在人大对决定权的行使上。因此，决定权就是人民当家作主的直接体现，没有决定权的人民是谈不上当家作主的。其二，人大行使重大事项决定权是国家权力机关的本质功能。人民代表大会是人民当家作主的机关，是宪法规定的国家权力机关，而决定权则是权力机关的本质功能，是最具有权力机关性质的权力。一个什么事情也不能决定的权力机关是谈不上什么权力机关的。其三，人大行使重大事项决定权是把党的主张转化为国家意志的基本途径。执政党最主要的功能是整合与代表人民利益，并把人民利益转化为党的主张。而人民代表大会不但是党整合人民利益的平台，也是实现代表人民利益的途径；而且人大行使重大事项决定权，也是把集中了人民意愿的党的主张转化为国家意志的制度性渠道。按照邓小平的思想，党的核心任务就是领导和支持人民当家作主；其实，所谓当家作主也就是对国家大事作出决定。其四，人大行使重大事项决定权是国家权力机关与执行机关基本定位的实现标志。人大是权力机关，“一府两院”是执行机关；人大决定，府院执行，这是权力机关和执行机关的基本定位，也是它们之间的基本区别。如果重大事项不是由人大来行使，而是由府院来行使，那就是权力主体的倒置，就是基本定位的颠倒。其五，人大行使重大事项决定权越是在下级人大就越是重要。我们知道，监督权在一定意义上是为落实立法权、决定权、选任权服务的，人大的人事选任权通常是一次性行使的，而立法权并非所有地方人大都有，这就更突出了重大事项决定权对于它们的意义。我们这里是从地方人大的角度说的，对于地方人大常委会当然也是如此。

（本章完）