四、代表履职中的两个具体问题：如何提出议案和建议、批评、意见

由于这两个问题比较具体又很重要，而且许多代表尤其是新代表不能很好地掌握提出议案和建议的要领，需要专门说一说。

（一）关于如何提出议案

提出议案是代表在会议期间的一项权利。从代表提出议案的角度来说，议案是代表向人民代表大会提出的议事原案，是人大代表希望大会安排审议、决定某一重大问题的方案。提出议案的本意是代表希望把自己的议案列入本次大会的议程，予以讨论并作出相应决议。人大代表的议案权就是代表具有依法向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议事原案的权利。这一权利我们通常称之为创议权。它是人大代表的一项重要权利，也是人大代表履职的一种重要方式，还是人大代表在会议期间的一项重要工作。当然，它也是代表发表自己政见的一种重要形式，是衡量代表议政能力和参与管理国家事务水平的重要标准。当然，在人民代表大会制度体系中，它也是人民当家作主的最为直接的表现形式，是人大代表从而也是人民群众主人翁地位的最为直接的表现形式。

议案的形成需要具备以下条件：一是议案提出的主体必须具有提出议案的法定资格或符合法定的代表联名人数。法律规定，提出议案的法定机关为大会主席团、人大常委会、本级人民政府；此外，还包括出席会议的各代表团，代表10人（县以上地方人大）或5人（乡镇人大）以上联名。二是提出的议案的内容必须属于本级人民代表大会的职权范围。一般说来，应是涉及本行政区域内全局性、长远性、根本性、具有较强决策性质的国家事务方面的重大问题，而且是本级人民代表大会有权作出决定的重大问题。至于那些比较具体的执行性、工作性、事务性较强的事情，比如哪里的道路桥梁应该修补修补、哪个地方的公交车站应该挪挪位置，这样的具体事情就不属于人民代表大会职权的范围，写成建议批评意见就可以了。即使你按照议案写了，依照现在的做法，也会转成建议批评意见处理。从这里我们也就了解了议案和建议批评意见之间的区别。当然也不能提出属于上级人大决定或者政府行政决策范围内的事情。三是提出议案必须在规定时间之内，过了时间之后提出的议案也只能做建议批评意见处理。这个时间限定与议案设置的本意有关，即它原本是可以列入本次大会议程的，不能太晚。当然，提出议案要有案由、案据和解决方案。如果是向有立法权的人民代表大会提出立法案，还应附有法律文本草案。同时，提出议案的内容不能与宪法、法律相抵触。

这里有个问题需要说明，就是我们现在很少有代表联名提出的议案经法定程序列入本次大会的议程给予讨论并做出决定。基本做法是由大会议案委员会经过分类整理，把相同或相近的议案合并提交主席团决定，交由政府在会后办理并向人大常委会或主席团（或

者下次乡镇人民代表大会）报告。而其他的议案都转成建议批评意见办理了。但是这两年北京平谷区人大是把议案工作回归了法律本位的，即他们把代表提出的议案，经过代表大会的议案审查委员会筛选推荐，经过主席团会议同意，列入代表大会议程，由大会讨论并作出决议，然后交政府办理，由人大常委会督办。我觉得，这个事情做得很好，它既回归了法律本位，又直接体现了人民当家作主，还具有很强的动员效果。我听说，其他地方人大也有这样做的，很值得点赞。当然，这不是代表个人的事情，需要常委会在议程安排上预留空间。

（二）关于如何提出建议、批评和意见

我们先讲讲建议批评意见这种代表履职形式产生的过程。在1954年宪法中没有代表建议的提法，而只有提案（现在称为议案）一说。1982年12月第五届全国人民代表大会第五次会议审议《全国人民代表大会组织法（草案）》时，全国人大常委会副委员长习仲勋同志在《关于四个法律案的说明》中讲到：“过去全国人大每次开会时，代表们都提出大量的提案。从内容来看，主要是对各方面工作提出的建议、批评和意见，涉及的问题很多并不是属于全国人大职权范围，大会不好通过实质性的决议，只能转交有关方面研究处理。按照草案的规定，这类意见今后还可以提出，只是根据实际情况，改为代表向大会或者常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见，由常委会的专门办事机构交有关机关、组织研究处理并负责答复——这样提出建议、批评和意见，不像提案要有30名代表附议，也不限于会议期间才能提出，不但简化了处理的手续，而且提出建议、批评和意见也更方便了。至于不叫提案，这是为了同现在规定的需要提请大会审议通过的、具有约束性的、代表提出的议案加以区别。”就是说，代表建议是从代表提案当中分离出来的不属于大会权限的那些反映代表建议、批评和意见的内容。随后，1984年第六届全国人大常委会第八次会议修改地方组织法时，也沿袭了全国人大组织法的思路，将代表建议、批评和意见从代表议案中分离出来，另行做了规定。到1992年通过的代表法第18条明确规定：“代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见，有关机关、组织必须研究处理并负责答复。”也就是说，代表建议是根据代表提案状况及其处理的经验，从代表提案中分离出来的一种代表行使职权的新形式，是不同于议案的一种带有监督性质的代表履职方式。我认为，把代表建议、批评和意见从代表议案或提案中分离出来，独立设置，在人民代表大会制度历史上，既是代表权利的一次重要拓展，也是人大制度的一次重要创新，其意义十分重大。

人大代表的建议批评意见，是人大代表向本级人民代表大会（开会期间）或者常委会、主席团（闭会期间）提出的对各方面工作的建议、批评、意见或者说看法、主张等的总称，

现在通常简称为“代表建议”。这里有两个问题，需要说明。一是代表建议涉及的范围问题。我曾经听到有的地方限制人大代表提出建议的范围，比如只能给国家机关提，不能给党派团体提，不能给企业事业单位提。我觉得，这种限制是不妥当的，因为法律并没有这种规定，而是讲“提出对各方面工作的建议批评意见”，并没有限制对哪方面能提，哪方面不能提。而且人大代表的建议可以转交各方面研究处理，各方面也应该予以办理或答复。我觉得对于这个问题，我们只能依照法律规定去做，不宜多加限制。二是乡镇人大代表在闭会期间能否提出建议的问题。应该说， 2015年8月以前法律对于乡镇人大代表在闭会期间提出代表建议问题是没有做出规定的，因为那时候主席团在闭会期间并没有常态化地开展工作，也就没有接受代表建议并进行运作的机关。修订后的法律改为乡镇人大代表在闭会期间也可以向主席团提出对各方面工作的建议批评意见，由主席团转交有关方面办理。这样，乡镇人大代表在闭会期间也就具有了与其他级别的人大代表同样的提出建议的权利。这也是18号文件推动下修订后的法律对乡级人大代表权利方面的一个重要授予。

应该说，人大代表依法提出对各方面工作的建议批评意见，并要求有关机关和组织研究处理并负责答复，这是人大代表的又一项重要权利。这个权利既是人大代表受人民委托行使当家作主权力的一种具体途径，也是人大代表对国家机关进行监督和促进国家机关改进工作的一种重要形式，而且也是人大代表唯一可以独立行使的一项带有监督性质的权利。人大代表应该十分珍惜这项权利，并充分用好这项权利。

提出建议批评意见需要注意：一是一事一议，方便分发、办理和答复，不要几件事混在一起。二是要有标题和具体内容，不能抽象、笼统，含糊不清，使办理者无从入手。三是使用统一的建议专用纸并按照格式要求填写。现在一般要求同时提供电子版。不能提供电子版的可以请工作人员帮助。四是一般不要涉及正在审理的案子。确有受他人委托需要转交的申述状，可以交大会秘书处或常委会信访机构处理。

我们上面已经说到议案和建议的区别。这里再概括几句：一是主体不同。议案提出的主体有许多限制性规定，建议提出的主体则比较宽泛，只要是代表包括单个代表都可以提出。二是内容不同。议案一般涉及的是本行政区域内的重大问题，或者群众普遍关心的热点难点问题，建议则多属具体问题。三是时间不同。议案的提出有时间限制，建议的提出没有时间限制，而且会上会下都可以提。四是处理方式不同。议案按其本意是要列入大会议程讨论决定的，现在虽然大多不这么处理，但一旦议案确定，立马转交政府办理，并向常委会或主席团答复，其力度和动静也是很大的；而建议的办理一般没有这么大的力度和动静。

（三）代表提出议案建议举例（略）

（本章完）