市场割据引发的地区保护倾向的出现乃至风行，客观上有其必然性，实际上是各地对现实生活中不公平竞争规则的反抗和强制修正。

“变通”，有的“变”活了经济，有的却软化了约束。“这样下去，会不会造成‘千军万马闯红灯’的局面，确实值得注意。”

解决这个问题的途径，在于治理改革环境，整顿改革秩序。

开放与割据

1988年以来，国务院三令五申控制经济中的过热空气，压缩基建规模。记者在东西南北得到的却是三种相映成趣的答案。

在南方某省，有人说：不是说我们是“全国改革开放试验区”吗？怎么干涉我们自己的事，国家管这么多干什么？

在华东某省，有人说：我们自己花自己的钱，又不要国家投资，盖房子建厂的自由还没有吗？

在西北某省，有人说：前些年搞基建，人家“见了红灯绕道走”，经济上去了；我们老实，却被狠狠地一刀切下来，好容易才缓过劲儿来，这又亮“红灯”了；看来我们也只好“见了红灯绕道走”啦！

看来，基建规模久压不下，这个问题并不那么简单，在其背后，在各自颇有道理的争辩之中，我们看到了深一层的动因：随着地方自主权的扩大和区域间经济关系的建立与调整，如何处理好地方分权与全局所需要的集中方面的问题已见端倪。

现象种种

1988年6月，英国驻华使馆的一位官员在同新华社《经济参考报》负责人交谈时，提出了一个问题：中国实施沿海发展战略，区域和省际之间的差距越来越大，各省纷纷采取经济割据政策，这一倾向会不会导致中央政府权力的削弱？据了解，这位毕业于剑桥大学的英国外交官对中国问题素有研究，他的疑虑代表了西方许多高层人士的看法。

厦门大学经济研究所所长胡培兆教授告诉记者，前不久来访的美国康奈尔大学的两位经济学教授也提出了类似的问题，这两位教授认为，中国有许多“独立王国”，各行其是，省一级的权力在某些方面比实行联邦制的美国一个州的权力还大。

外国人看中国，因种种因素限制，也许有失之偏颇之处。但国内许多从事领导工作、理论研究和实际工作的人士也认为，地方分权与全局集中之间出现的问题已是我国现实经济生活中一个不容回避的突出问题。我们在采访中，看到了种种以维护区域经济利益为目的的现象：

第一种表现是：在市场上，封关设卡、争夺资源的各种“大战”遍及全国，愈演愈烈。围绕农副产品收购展开的“蚕茧大战”、“羊毛大战”、“烟草大战”、“苧麻大战”、“山芋干大战”等，烽烟四起，已经成为季节性的风潮，而围绕有色金属等紧缺资源的“大战”则逐步升级。为了保护自己的资源，许多省常备不懈，动用了大量人力，采取了各种措施来“保境戍边”。1988年，一些蚕茧产地的政府，为了防止蚕茧流往外地，请武警、调民兵，用县、乡、村三级联防的办法，实行严格的出境检查。南方某省的一些地方，以每天5~6元的高价，雇农民巡守五百多公里长的省界线。

由于保护资源一方严加防范，自然增加了抢购的难度，从而使得抢购一方更加不择手段。记者在四川采访时，正值一年一度的“生丝大战”，记者看到，虽然四川省各级政府严禁生丝外流，但广东省一些单位却用高额回扣，甚至使用军车押运等手段，有效地瓦解了四川省的防线。

封锁与抢购，有人归因于“贸易保护主义”。然而，有专家指出，这种“贸易保护”与国际上常见的贸易保护主义“壁垒政策”有两个明显的区别：一是封关设卡的一方并不是为了抵制域外制成品的倾销，而是为了使本地资源不致外流；二是抢购一方的目的也不都是将原材料主要用于本地加工业，而是用于出口以换取外汇。因而这种抢购带有强烈的阵发性和无规则性。

第二种表现是：立足本地，搞小而全的生产体系。由于国内原材料资源短缺，不但导致争夺加剧，而且激发了各省市的自给自足意识。盛产羊毛的甘肃省，原来毛纺织工业的基础并不雄厚，但近几年来，毛纺企业发展到三十来家，其中仅毛毯厂就有16家，年产量达280万条，位居全国第二。毛纺加工业的发展，使甘肃迅速由羊毛输出省变为短缺省。广东主管工业的副省长匡吉告诉记者，广东是资源严重短缺的加工省，面对原材料越来越没有保证的形势，广东准备投资几百个亿，在省内建设起化工原料、有色金属和化纤等原料生产基地，力求早日摆脱受制于人的局面。

第三种表现是：各自为政，强化块块权力。记者在各地采访时发现，为了使割据行为规范化、合法化，并且能够在实际工作中顺利实施，一些省市不约而同地采取了“弱化条条，强化块块”的方针，特别是强调区域内的政令统一，要求“条条”派驻的分支机构无条件地服从地方政府的领导。如某省就曾发出文件，重申“政令统一”，同时要求中央派出机构“正确处理好条块关系，从我省的实际出发，确定相应的贯彻落实措施，扶持生产，涵养财源”。

对于上述种种现象，有人不以为然，也有人深表忧虑。但无论如何，重新认识和正确处理中央和地方、地方与地方之间的关系，已成为确定我国未来的社会利益格局的出发点。

学者和领导者的评价

我们所采访过的一些学者指出，今天的中国，旧的产品经济的管理模式已被改革的强力所破坏，而新的社会主义商品经济秩序尚未建立，因此，新旧体制因素并存必然带来一些混乱；另外，地方自主意识增强，也正是改革之初给地方放权让利所要达到的效果。因此，上述现象的出现也许是地方自主性强的一种必然表现。相对于旧体制来说，这是一种历史的进步。

那么，对于这种状态，是不是我们只能顺其自然呢？一些省市的领导者和专家学者们认为，承认这种现象的必然性并不等于承认我们对其无能为力。

人们感到忧虑的是将来。扩大了地方自主权，调动了地方的积极性，但同时也为整个宏观经济和社会的发展埋下了隐患。

一些资源较丰富的省份正在致力于发展本省的加工业，原料调出量日趋减少，使不少原来依靠这些原料进行生产的外省加工企业嗷嗷待哺。有人预言，这样下去要不了几年，国家早先投放巨资建立起来的加工业基地将会陷入“无米之炊”的境地，而国内有限资源的充分利用、生产力要素的合理配置和产业的合理分布等也终将成为泡影。

这种现象的出现，意味着中央宏观调控手段的削弱。一段时间以来，由于许多地方政府向“弱化条条，强化块块”的方向努力，加上其他原因，使中央宏观调控机能的作用越来越弱。有的专家认为，今年上半年我国工业生产的高速发展就说明了这个问题。有些省市具备高速发展的基础和能力，而有的省市却是在人家高速发展的强刺激下“有条件要上，没有条件也要上”，在经济上搞“强行起飞”，结果使已经过热的经济空气非但未得到压缩，反而进一步膨胀，而中央对这种并不正常的状态却没有更有效的调控办法。如果按这种急功近利的思想搞下去，那么要不了多久，就会给整个的经济发展造成严重阻碍。

因此，我们应当从历史和现实的各种角度对产生上述这个不容忽视的问题的社会土壤进行一番分析和探究。

原因初探

上述问题产生的原因比较复杂。一些省市领导和专家学者们认为，中央权力的下放强化了地方的自主意识，条条的权力则在逐渐被分解，但相应的宏观调控手段没有及时跟上。

过去，我们讲“大河有水小河满”，国家富了地方上才能富，那是因为当时我们靠的是计划经济和统收统支的财政体制，“水龙头”握在中央手中。现在情况不同了。财政实行“分灶吃饭”之后，地方的自费改革措施更离不开钱，如果地方上财力不足，不仅改革步伐不能加快，而且资源、人才和资金还容易向其他地方流走。为了在角逐中稳住阵脚，防止出现富的越富、穷的更穷的“马太效应”，地方政府势必对地方经济利益特别是财政收入，表现出前所未有的关注。当国家利益和地方利益出现矛盾时，地方领导的屁股自然易于坐到自己的板凳上。

利益问题一突出，怎样才能更快、更好地获利就成了各省首脑会议上经常议论的话题。人们不难发现：在我国，因为商品严重短缺，只要从事加工业，即使管理水平低，也不愁没钱赚。因此，从沿海到内地，从城市工业到乡镇企业，虽“觉悟”有先有后，但最终都选择了大力发展加工业的战略。加工业的急剧膨胀，进一步加剧了原材料短缺的严重状况。为了保护本地资源，进而保护本地加工业和财源，防止“肥水外流”，各省特别是拥有资源的地区都不约而同地拿起了保护市场的武器。

那么，这是不是说改革和开放带来了上述现象呢？这种结论过于简单。问题在于改革的过程中，如何加强国家的宏观调控手段。

社会呼唤公平竞争

进一步走向开放，是历史对中国提出的要求。可是，在我们积极纳入国际市场、渴求建立统一的商品市场的时候，国内却出现了市场割据的地方保护倾向。这不是一种很奇怪的现象吗？是什么力量在捉弄我们呢？一些专家学者认为，这种现象的出现乃至风行，客观上有其必然性，实质上是各地对现实生活中不公平竞争原则的一种反抗和强制修正。

在十年改革开放的进程中，中央实施了多层次的区域经济政策，从而改变了多年“东西南北齐步走”的格局，对改革与经济发展起到了巨大的推动作用。中央提出沿海经济发展战略，发展政策向东部倾斜，是各省领导十分关注的问题。记者接触到的省市对中央的这一决策都表示拥护和支持，西部有的省市领导还从全国改革的大局出发，把中央的战略意图概括为“东部决战，中部策应，西部固本”。但同时，他们也认为，各地因生产力发展水平不同，政策消化能力不同，实施分层次指导无疑是唯一正确的方针。但优惠政策只应该体现在放权程度的大小上，而不应该体现在纪律约束和竞争规则的不同上。省际之间竞争条件实际上是不平等的。沿海地区特别是特区，凭借远远高出内地的外汇留成比例和自营进出口贸易权等各种优惠政策，在地区间的竞争中长期处于有利地位，有人把这比喻为“鸡脚上刮油，肥肉上添膘”。而这一点，恰恰是诱发各地的攀比情绪，特别是诱发地方保护意识的一个重要原因。

有的领导向记者打了个比方：发展社会主义商品经济，有如在区域之间进行的一场篮球比赛；甲队队员是从国家队选来的，而乙队队员全是普通中学生，两者力量过于悬殊；若规则又不平等，这场比赛就无法进行下去了。长此以往，就不会有平等的竞赛，也就不会促进竞赛水平提高。

记者到重庆采访时，听到这样一个消息，重庆市电线生产企业因为缺乏主要原料铜而陷于瘫痪的境地。市委书记告诉记者，重庆的这些企业本来是有铜的，可在不久前发生的一场贸易争夺战中，让南方沿海某省一下夺走了8万吨。人家为什么竞争力那么强？主要靠的是国家给予的特殊政策以及高额回扣等内地不敢使用的特殊武器。据说，他们弄走的这些铜，也不是用于本省加工业，而是直接向国外出口。铜本来是国内紧缺的原料，却让一些人倒腾到国外去了。中间商虽然赚了点钱，但整个国家却吃了亏。

类似重庆的这种现象，记者采访时在许多地方都听到过。各地的有识人士指出，没有公平的区域竞争原则，强化中央宏观制衡手段就失去了基础。尽快建立社会主义商品经济新秩序，就必须迅速实施能够体现公平竞争原则的统一规范。而这恰恰说明，要消除我们这篇文章所涉及的现象，不能在改革或开放上退却，而只能在进一步全面深化改革，进一步开放上寻找出路。

“变通”与失衡

在这次为期七十多天的采访中我们发现，“变通”这个词，在当今中国，已经成为使用频率相当高的而且被赋予了新意的一个词汇了。它之所以时髦起来，主要是被用来表达地方对中央某些政令和宏观措施的灵活理解和运用。这是个颇值得研究的问题。

对“变通”，人们褒贬不一。有人赞扬，有人则认为，这种“变通”的结果往往使中央政令变了样。这种“地方版”过多，有极不利的一面：本来应当是强有力的中央宏观制衡机制不那么灵了。诸如控制消费基金的增长、压缩基建规模、抑制集团购买力等，几乎中央年年都要“三令五申”，可都收效甚微。其重要原因之一就是各地都有各种言之成理的“变通”措施。

“变通”，有的“变”活了经济，有的却软化了约束。

“变通”，既展示了经济发展日益明显的多元化趋势，同时也成为在处理中央与地方关系上的一个令人头疼的难题。

“变通”的吸引力

“变通”为什么会有那么大的吸引力呢？

关键在于许多敢尝“禁果”的地方从中得到了甜头。正是因为这一点，“变通”被长期受“一刀切”危害的许多地方政府，看成是一把处理地方同中央关系的“金钥匙”。

关于“变通”，人们有许多形象的概括：

一是自行其事，对中央和上级“先斩后奏、边斩边奏”，甚至于“斩而不奏”。我们不难发现，在某些地区、部门和单位，对于自己拟订的某些政策和部署，并不急于向上请示汇报，也不让新闻单位进行传播，而是先干起来再说。有人说，这样干“进可攻，退可守”，干好了就是功劳，干错了也可以自己悄悄收场。

二是“三灯”方针，即“见了红灯绕道走，见了绿灯赶快走，没有灯摸着走”。对于中央的调控措施，适合本地经济发展、能给本地带来实际利益的，就迅速推广实行，反之，则“变通”执行。说穿了便是有令不行，有禁不止。

三是所谓打“擦边球”。对于那些中央只有原则要求而未做具体规定的事情，只要有利于本地区经济的发展，就放手去干；对上面各部门互相矛盾的文件精神和口径，选择对自己有利的执行。此法还有一个“妙处”，即明知故犯，走在错与不错的“边缘”上，既不按规定办又为自己留下开脱的余地。

当然，“变通”之法还不止这些。

如今用“变通”的办法来对待中央政策规定，已经成为一些地方部门和单位的实际行为。一位基层干部对记者说：如今下面对中央文件的看法，可同前些年大不一样了。早先，中央文件一下来，就组织学习贯彻，执行起来也不走样；现在，文件拿到手里，得先看看合不合我的心。合我的心，就大力宣传贯彻；不合我的心，得想着法儿“变通”，甚至把它搁到一边，该怎么干还怎么干。

“变通”的不同含义

有人问创造性地执行中央政策和“变通”是不是一回事？许多同志认为，两者是有区别的。这一区别在于是不是离开了中央政策的基本点。

一些省、市从本地实际出发，充分发挥自己的优势，积极制定并着手实施适合本地经济发展的特殊战略，这些和党中央、国务院政策的基本点是一致的。而“变通”却是另一种含意。从实际情况看，有些地方的“变通”只考虑自己的局部利益，使改革的大局受到损害；而另一些“变通”却是由于上边的政策有漏洞，或者出现了自相矛盾的情况，使下面不好执行。因此，对“变通”也不宜简单地一概否定。

但是，一些省市领导和专家学者对“变通”的后果表示了极大的忧虑。他们认为，“变通”是个十分笼统的概念，如果各地都把它当成法宝来对待中央的政策，势必造成中央号令不灵、经济发展紊乱的局面。

记者了解到的实际情况表明，这些同志的忧虑并非没有道理，只要稍进行调查便会发现其中的问题。一些省市在实行“灵活变通”的办法时，出现了这样一些倾向：

一是突出强调本地利益。东北和西北的一些资源输出省，每年都有大量原材料被国家平价调拨。在开展生产力标准大讨论时，一个占上风的观点是：咱们长期以“顾全大局”为原则，结果使本省在经济上吃了大亏。以后考虑问题也要从本地利益着想。

二是在一些具体政策上互相攀比。现在许多省市都在排队：我们的速度在全国占第几位，我们的工资福利在全国占第几位，我们的物价在全国占第几位……“人家的政策为什么比我们宽”？这类问题许多地方的同志都提出过。

三是认为中央没说到的就可以干。记者在调查中发现，现在地方上思考问题的角度正在发生变化。过去是考虑“中央不让干什么”，现在则转到了这一思路的对应面：“只要中央没说到的就是可以干的。”正因为如此，不少地方都拿起了打“擦边球”的武器。

还有一些“变通”干脆连“边”都不愿意“擦”：以本地区的经济利益为标准，随意解释和“变通”中央政策。

有些地方、部门“变通”中央政策，似乎也有自己的“理由”，这便是：

第一，“法不责众”。许多省市认为，自己省过去老老实实按中央政策办，结果吃了亏，而搞“变通”的地方却占了不少便宜。现在大家排成横队过路口，一起“闯红灯”，中央也没办法评判。

第二，只要经济上去了，“一俊遮百丑”。有的说，不管上面怎么说，你就按自己的想法干，只要把本地的经济搞上去，就能“一俊遮百丑”。

“变通”能够作为一种“经验”迅速在全国风行，不是偶然的。全面透视这一社会现象，深入剖析它产生的背景根源，对于我们建立社会主义商品经济新秩序至关重要。

“变通”辨析

有些学者和领导干部认为，“变通”中央政策的“经验”能迅速为许多地方所采纳，说明地方的要权意识在不断强化。他们说，我国的商品经济是在产品经济的旧体制下孕育发展的，因此，要使生产力得到发展，势必要突破某些旧体制设置的一些不适合新形势的框框，因此，“见到红灯绕道走”等“变通”措施不失为一种好办法。各地许多成功的实践，都是有力的证明。

也有一些学者和领导者认为，各地对“变通”经验的迅速接受，既反映出中央宏观调控和指导不力的问题，也反映出地方自行其是的冲动。由于“变通”本身没有度的限制，因此它往往成为一些地方不讲纪律，不服从党中央、国务院号令的托辞。有些地方采取“变通”措施，并没有按程序向中央请示报告，这就扩大了“变通”导致的随意性，使宏观经济出现失衡的态势。

黑龙江省委书记孙维本对记者说：“这样下去，会不会造成‘千军万马闯红灯’的局面，确实值得注意。”还有的领导说，20世纪50年代，毛泽东写了《论十大关系》，里面就谈了中央和地方的关系。现在，我们进入发展社会主义商品经济的历史性转折时期，中央和地方的关系出现了哪些新变化？应该怎样处理？确实需要认真研究一下。从这个意义上来讲，对“变通”现象要具体分析，不能简单地一律责怪地方“不守纪律”、“不听指挥”。

由于各地经济发展不平衡，中央的某些“一刀切”的规定，不符合一些地方的实际情况，使这些地方的官员感到为难；有些地方就某一问题请示上级，却迟迟不见具体可行的答复，被逼得只好自行其是。例如，1986年，边疆某省准备用一批西瓜同邻国的边境地区进行小额易货贸易，报告送到国家有关部门，两个月后还没有听到回音，结果西瓜都烂掉了。1987年他们不再请示报告，自行进行易货易。

另外，有些领导部门在执行政策规定时有较大的随意性，因此难以服众，也为下属单位的“变通”制造了条件。

重要的是治理改革环境

面对这种“变通”的潮流，人们提出了不同的对策。有人说，最好是“睁一只眼闭一只眼”，一切顺应自然。如若再来个“一刀切”的话，很可能要“切”掉地方的积极性和创造性。

更多的人则认为，尽管“变通”的程度及缘由各不相同，但目前的主要问题是，一些地方不听中央的话，不遵守纪律，把局部利益放在整体利益之上。而在改革的关键时期，该统一的必须要统一，这才能增强战胜困难的力量，取得改革和建设的新胜利。因此，他们提出解决这个问题的途径，在于治理改革环境，整顿改革秩序。

福建省委书记陈光毅说：“中国这么大，情况千差万别，只用一个尺度不行，但是没有统一尺度也不行。”进一步解放思想，根据本地区的实际情况，创造性地运用中央的各项方针政策，这在现在、将来都无疑是正确和必要的。该“变通”的就要“变通”。但是，要是不分条件、不分地区、不分内容地“变通”，则有可能带来极为严重的后果。

哈尔滨市委书记李根深对记者说，我们现在这套机制还没有完全理顺，缺乏制约能力；法制中的实质问题是各级政府要守法，依法办事，胡来并不是搞活。

重庆市委书记肖秧指出，国家机关应切实解决在决策程序、工作作风和精神状态上存在的一些问题，这样才能使宏观指导更得力；现在中央需要树立高度权威感和进行宏观管理；该管住的绝不能含糊，比如国家对重要物资的控制一定要非常严格，要像管黄金那样管好。

福建省委秘书长赵学敏认为，政令统一，齐心合力，是我们目前渡过改革难关的重要法宝；做到这一点，光靠发文件不行，一定要狠抓落实，言出法随。

改革是一项艰难的系统工程。在一段时间里，出现某些失衡状况，正是达到更高层次动态平衡的前奏。经过这个治理环境和整顿秩序的过程之后，我国必定会沿着改革之路阔步走向明天。我们和所有被采访过的人一样，对此充满信心。

(本文公开发表于《瞭望》杂志一九八八年十月号 )