(一)体现以人为本的理念

以人为本是科学发展观的核心。关于以人为本的出处，学术界有多种说法，其中主要涉及中国传统语境中“人”(以人为本)和“民”(以民为本)的概念区别。

曾经有学者指出，唐朝三藏般若译40卷《大方广佛华严经》(称为《四十华严》)，其中第十二卷有如下译文：“王以人为本，亿兆同一身”，“爱人如爱己，率己以随人”。因此，认为以人为本起源于2500多年前的佛家用语。还有学者指出“以人为本”其实是唐太宗说的。原话是“以民为本”。唐太宗李世民在其《民可畏论》中认为：“凡事皆须务本，国以人为本。”这里的“人”，就是“民”，后因廷臣和史家避唐太宗李世民讳，以“人”代“民”。现在一种较为一致的意见是“以人为本”一语最早见于西汉刘向编成、汇辑管仲众多思想观点的《管子·霸言》第二十三，记述了这样一段文字：夫霸王之所始也，以人为本。本理则国固，本乱则国危。

公元前5世纪古希腊街头的智者派创始人普罗泰戈拉提出了“人是万物的尺度”的著名哲学命题。该命题最早见于柏拉图的对话《泰阿泰德篇》：“人是万物的尺度，是存在的事物存在的尺度，也是不存在的事物不存在的尺度。”尽管这个命题从一开始就遭到苏格拉底、柏拉图、亚里士多德的批评。此后直到黑格尔才从认识史发展的角度，肯定这个命题体现了思维的能动性。1843年，马克思在《黑格尔法哲学批判》导言中鲜明提出“人的解放”问题，指明“这个解放的头脑是哲学，它的心脏是无产阶级”。他在《1884年经济学哲学手稿》中指出：“社会是人同自然完成了本质的统一，是自然界的真正复活，是人的实现人的自然主义和自然界的实现了的人本主义”。在1848年发表的《共产党宣言》中，马克思、恩格斯鲜明地指出：在消除了阶级和阶级对立的资产阶级旧社会之后的共产主义社会“自由人联合体”那里，“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。由此，以人为本成为共产主义的基本表征和实现路径，并表现为从“以众人为本”达到“以每个人为本”。

我们强调的以人为本的科学发展观，是对马克思主义理论的丰富和发展。以人为本是科学发展观的本质和核心，也是社会主义初级阶段社会发展的题中应有之义。

对于个体而言，以人为本有以下基本要求：一是提高劳动者的科学文化素质，二是增进人的健康素质，三是加强思想道德素质。四是促进人的思维方式的现代化。

从治理层面讲的以人为本，在其本质上有以下基本要求：一是对个体生命和价值的尊重与维护。人们之所以在以人为本和以民为本的问题上存在分歧，一个重要的原因就是我国传统的社会管理思想中，对于人民的理解更多的是一个抽象的概念。我们在使用人民的概念的时候，人民对社会财富拥有全部的权利。但是一旦具体到个人的时候，其权益往往难以得到保障。因此，我们强调以人为本，首先是要充分肯定和保障个体的生命价值。保障每个人作为独立的行为体和智思体的全部应得的权益。二是对个体合法利益和价值诉求的维护和满足。在尊重人的价值和生命的同时，以人为本的一个基本问题，就是政策的制定和施行要充分考虑到个体利益和价值需求的满足过程，即个人在社会发展的过程中，其自身发展的权利要得到有效维护。同时，政府和社会所提供的公共产品要能够满足个体自我发展的需要，即要能够提供和保护个体在社会主义法治框架内实现自身价值的物质和精神空间。三是以人为本的发展过程必须能够促进多数人的福利增进协调发展。政策的制定实施和管理过程必须体现人的价值追求，维护人的利益诉求，满足人的发展要求。同时为了避免制度安排和政策选择对部分群体利益的损害，还需要建构有效的制度体系以实现对利益受损群体的补偿。四是实现人的全面发展。人的全面发展是马克思主义的基本内容也是一个社会有序发展的价值目标。这个过程必然是一个个体对于政策法规和社会规范的有效遵循和严格遵守的过程，因为每个人的发展既是他人实现发展的目的，又是实现发展的手段。以上四点，是提倡以人为本治理理念的前提和出发点。

毛泽东同志在1949年指出，“世间一切事物中，人是第一个可宝贵的。”但是在传统的危机管理过程中，以人为本的思路在各国的危机治理中很少得到充分体现，对于事态的控制和对于秩序的维护通常被认为就是基于人本目的而展开的。所谓危机治理的人本理念，实质是基于人的生存与发展、自由与权力需要的制度安排和政策制定。即危机治理的全过程，都要体现出对人的价值的尊重和维护。这样一种治理理念要求我们克服那种对人不对事或者对事不对人的单纯的危机管理模式，使得危机治理既能够实现对事态的控制与问题的解决，也能够实现对人的价值的尊重与维护。

(二)体现公平正义的价值安排

谈到人本，人们自然而然想到个体的自由与责任问题，想到社会对个人自由权利的保障问题，同时想到知情权问题和个人实际利益的获得与保障程度问题。现代社会危机治理的人本理念无法绕开这样一些基本命题。

美国政治哲学家罗尔斯认为，作为公平的正义，应符合两个正义原则：一是每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；二是社会的和经济的不平等应这样安排，使它们被合理地期望适合于每一个人的利益，并且依系于地位和职务向所有人开放。但是遗憾的是，美好的自由与权利理念在缺乏公民社会基础的现实中经常要遭遇冷嘲热讽。人们在享有自身的自由与权利的同时，对于他人的自由与权利的尊重与维护并没有获得同等的重视。在现实中，处在政策保护中的群体有时候会以非理性的方式(这种非理性在经济学家那里被视为理性经济人的必然行为)要求政府对其他群体实行严格的节制和管束。如在对待城市流浪人员的乞讨问题上，任何一个城市的管理者都不敢无视城市居民的反感而不对这些人员采取强制行为予以管理。这种管理文化的存在深刻地反映出歧视性制度安排背后的社会文化基因。在社会缺乏主动承担相应的救助责任的情况下，忽视人本关怀的制度安排势必加剧不同群体之间的利益鸿沟，导致最后的社会冲突不可避免，从而使得政府在处理类似问题上陷入两难境地。

中国传统文化中一直存在着较为严重的主体性缺失问题。随着改革开放的逐渐深入，人们对于自身的利益关注越来越强烈，但是在另一方面，对自身和他人的价值忽视却日益凸显出来。受其影响，危机治理的有效性必须同时体现在对个体价值的尊重与提升上面，只有当个体的价值被唤起，人们才可能主动承担危机治理中的风险与责任，而不再是非理性的参与或者逃避。

对人的价值的尊重与维护在治理层面上包括这几个方面的内容：一是个体生命财产安全不受侵犯，并且在危机治理中生命价值优先于物质价值。二是个体对所处危机情境有知情权。即对个体可能招致的生命威胁和财产损失有权知道，政府应及时提供相应的已经获悉的信息。三是个体对于他人的生命财产同样负有维护和不损人利己的责任，对国家的利益和公共利益负有维护和不破坏的责任。四是危机治理中的个体价值是通过个体的实际参与过程来实现的。人们在危机中基于维护自身与他人价值的需要，勇敢地进入不确定性中，这本身构成了价值的提升过程，即人们基于责任而采取的应对危机的行为提供了社会治理得以维持的根本动力，这个动力构成了危机治理的道德基础。

人们乐于参与危机治理过程，直接与其价值实现和利益满足的实际需要有关。基于危机可能造成人们利益受损的现实，人们参与危机治理的行为几乎一开始就具有持续的动力基础。由此，政府和社会在实施危机治理的过程中，需要维护生命财产安全作为危机治理的第一目标，只有这个目标实现了，社会秩序稳定才可能实现。对个人利益的济护包括对危机状态下的平民利益的济护，也包括对危机治理主体的个人利益济护。危机治理的政策形成过程，实际上是政策主体依据社会的价值与利益要求，对各利益主体的利益关系进行调整的过程。作为社会治理的重要范畴，危机治理需要服务于政府与社会的利益实现与保障，特别是在紧急状态下的公共利益与个体利益的维护与保障，并寻求国家利益和集体利益、个人利益之间的平衡点。为此，政府通过治理措施的制度化来实现利益维护。不同的利益群体或利益阶层为了保护或争取各自的利益，必然谋求政治表达和政治保障方式。这些诉求渠道的畅通与否，直接影响人们对政府能力和危机的认知。

但是要看到，忽视个体实际利益的公共利益维护过程，其结果是难以实现权力行使的公正性。忽视和过分强调个体利益，都会导致权力行使的偏差，以及社会参与热情的锐减。我国现有的政府危机治理体系中，由于社会普遍存在的对危机理解的不到位，加之现有绩效考核体系的影响，导致一些地方政府违背人本理念，将掩盖事实真相作为危机控制的一种方法加以采用。这个违背治理基本理念的事态控制过程，结果只能是加剧危机并销蚀人们对政府的基本信任。

(三)危机治理过程的绩效评价

以人为本治理理念的确立，要求我们在危机治理过程中科学把握治理绩效问题。危机治理过程首先是一个控制和消除危害的过程，其次是一个降低治理成本，提高治理绩效的过程。因此，危机治理的制度安排和政策选择，通常要做“成本—绩效”分析，即危机治理的制度安排在充分考虑人们的价值与利益维护的基础上，要尽可能降低救治成本，提高治理效率。

危机的性质决定了人们在进行危机预防的时候，往往具有一种矛盾心理，特别是当危机不是当下或者近期可能发生的时候，人们的利益诉求会在很大程度上影响危机预警的物质投入。危机预警的峰值管理概念就反映了这种矛盾。所以，危机治理的制度安排，更多的是着眼于防范和救治过程的利益对比，以及从社会长远发展的角度出发，比较危机治理行为是否更加符合社会发展的价值诉求。为了防患于未然，政府通常倾向于投入较大的成本进行危机预应。也正是因为如此，我国高致病性禽流感迅速传播的2004—2006年，虽然未见“人—人”传染的病例，但是卫生部在实施防治的过程中，都是从最坏的底线出发，采用“人—人”传染的方案施行。而在“非典”危机中，很多城市管理者基于对SARS病毒的恐慌，在办公场所、学校、交通工具、公园和其他公共区域大量使用消毒液。空气中弥漫的刺鼻气味给了当时的人们莫大的安全感，以至于有人在媒体上撰文表示：闻着空气中浓重的消毒液味道，我们的感觉只有两个字——安全。实际上，这种过度使用消毒液的过程，对其他微生物的链条的破坏也是显而易见的，但是在那样的情况下，很多地方的人们宁愿用未来可能遭受的危机来消除当下已经发生的危机。由此可知，在技术难以实现对所有问题有效解决的时候，以人为本的治理理念融入制度安排的过程，在现实的危机治理中往往容易出现不计成本的政策行为。由于危机造成的破坏有时候是不可逆转的，所以，实际上政府和社会在应对危机特别是类似恐怖主义危机或者其他严重危害人类生存与发展的危机的时候，其治理过程往往是不惜一切代价的。另一方面，市场经济中的成本核算，可以使生产者减少浪费，降低成本，但是危机治理通常很难确定哪些环节是无效的，或者是可以被取消的。因为危机事件的发生，往往是由于忽视某个细小的环节而引致的。

在经济领域，完备的市场制度的预设是不存在信息费用或者交易成本的，这种无交易费用的世界是由制度分析学者科斯提出的，称为“科斯世界”。将其引入政府过程，我们不妨假设，政府存在的理由，必然是社会治理成本最低的一种政治选择。但是这样的逻辑判断潜藏着严重的社会悖论。公民过分积极的社会参与会增加治理的成本，为了减少公民全员参与造成的财富浪费，需要政府履行治理的大部分职能，而政府职能的扩大往往造成另外一个层面的成本增加。一旦增加的成本连同显在的公共行政效率低下为公民所不能够容忍，公共事务的危机必然要在科斯的逻辑下逆向展开。因此，危机治理的制度安排首先是确定公共利益的满足与治理成本的均衡点，并为所有社会群体特别是弱势群体提供有效服务。由此，关于危机治理的绩效实际上首先体现为政策制定的帕累托改进上。其次，基于危机状态下人们的利益损益的不确定性，政府就需要借助“补偿准则”来规避制度安排的缺陷导致的社会失衡，如果一个人的境况由于变革而变好，若他能够补偿另一个人的损失而且还有剩余，那么整体的效益就改进了，这就是福利经济学的另外一个著名的准则卡尔多—希克斯改进。有效的危机治理机制内在地包含了对危机治理制度执行失效的惩罚与补偿机制。危机治理中政府的作用发挥也正是在这样的逻辑下展开的。那么，在现有条件下如何实现危机治理的绩效呢？危机治理的成本降低要体现在以下几个方面：一是危机治理机制运行和功能发挥的有效性；二是治理成本的最小和治理绩效的最优；三是对多元利益主体的社会诉求和公民责权利的重视与满足；四是对于公共权力运用的监督和节制；五是对社会力量的科学集聚。这是廉价政府在治理上必然的政策要求。经济学认为利益判断影响人们的行为倾向，在利益主体多元的情况下，这种影响的有效性取决于权力运行的一元导向和多元的利益协调机制。在一个有效的治理框架下，人们的价值和需求的满足过程同时也是一个社会资本倍增社会和谐发展的过程。