(一)危机治理的内涵

我们知道，社会需求与政府能力之间的关系实际上构成了社会冲突的基因。由此，社会危机治理是指为了有效维护社会秩序，推进社会和谐发展，实现危机消解和规避的目标，政府与社会组织运用权力和手段对社会资源实行计划、协调、控制、管辖，积极动员社会群体的有效参与，提高其应对各种危机和获得济护与安全保障的能力的过程；并通过法治原则规定政府、各种社会组织及社群和个人的权、责、利关系，由此形成的克服危机的目标、战略、组织管理体系、政策和制度规范及行为模式的有机整体。也就是说，社会危机治理包括了危机状态下的社会强制、公民参与、利益协调和创伤抚平；还包括了日常治理中为了规避危机而制定的各种规范和采取的一系列措施。它有以下几层含义。

1.政府和社会组织为了实现危机化解与规避而对市场和社会进行干预的过程

叶海尔·德罗尔在《逆境中的政策制定》一书中指出：“危机应对(危机决策)对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性，危机越是普遍或致命，有效的危机应对就越显得关键。危机中作出的决策非常重要，而且不可逆转。”这就要求政府和社会要形成应对危机的预警机制和化解危机因素的长效治理过程。

2.国家协调各种社会组织和个人实现危机的控制、转化，有效维护社会秩序，推进社会和谐发展的诸多方式的总和

具体包括以下内容：建立在信任与互利基础上的社会协调网络；政府、企业与非营利性组织之间的合作与互动；通过激励机制和管理手段保证危机治理的有效性；政府与社会的政策实施必须尽可能以最小的成本获取最大的效益。

3.在不确定性增加的社会环境里，危机治理是政府和社会采取主动措施，构建克服危机、降低灾难损失的某种长效机制的过程

也就是说，把可能发生危机、危机应对治理和预后作为社会治理的基础性工作常备不懈。因为，危机治理是一个有机整体，不仅包含着社会强制、公民参与、利益协调和创伤抚平，还包括日常治理中为了规避危机而制定的各种规范、措施和准备。

综上所述，危机治理是指国家协调各种公共的或私人的机构和个人实现危机的控制、化解与规避的诸多方式的总和。这种治理既包括正式的强制公众服从的制度和规则，也包括公众确证符合其利益的各种非正式的制度安排。这样的定义，同时廓清了危机治理中的社会参与的内涵与本质。危机治理的过程同时也是国家在各种不同的制度关系中运用权力引导、控制和规范公民的行为，合理配置资源，以最大限度地济护危机受害者，维护社会秩序，减少损失乃至增进公共利益。

危机治理概念的确立，在理论上提供了社会在危机中所必须承载的责任与功能，也使得危机治理成为社会治理的常性概念，成为契合社会发展过程的基础性制度安排和政策选择。政府要积极鼓励各种非政府、非营利性的民间组织以及利益集团参与社会治理，增强整个社会的自组织性。

我国政府危机管理是基于对后工业社会的界定而展开的。尽管我们目前还处在现代化与工业化并行时期，但是世界市场的形成必然把中国卷入风险社会的核心地带。而技术进步在带来人们丰厚的物质及精神财富的同时，也破坏了传统工业社会的自然平衡结构和发展秩序，制造危害人类自身生存的要素，社会系统已经不再是一种对称性结构。危机治理既是一个技术性管理的问题，也是一个心理机制控制的问题。因而，对危机的防治既要遵循常规性思维，运用线性思维和因果定律找出危机的来源；又要采取非常规性思维处理突发性的事件。技术演进中的不确定性表明人类思维与管理的技能应该从传统的线性思维和因果关系管理的逻辑向非线性思维和混沌管理的结构上转换。

(二)危机治理的特点

危机具有的不确定性、突发性、危害性、影响的持续性等特点对社会治理提出了严峻的挑战，重塑治理理念，改革政府职能，增强社会能力，就成为危机应对的长效机制，同时也是危机对治理成长所具有的现实价值。

1.现代社会的不确定性要求建构弹性政府

不确定性本身是个非常模糊的概念，沃克认为，不确定性是“任何对难以达到的完全决定论的偏离”。范·阿塞尔特认为，不确定性是“整套的信念或者疑惑，它们来自对过去和现在状况的有限的知识，以及预测未来事件”。由于世界本身的无限性、变动性、复杂性，认识主体存在的诸多局限性，及其包含着的大量偶然性和随机性等因素，决定了不确定性存在的必然性。不确定性在现代社会的普遍存在意味着风险社会的实在性。在治理层面上的不确定性可以简单表述为基于信息的不完备而使得系统之外的变量所引发的信息不对称和系统运行存在的不可控性、有限理性和不稳定性。与之相应的，所谓的不确定性信息包括了未确知信息、随机信息、模糊信息、粗糙信息、灰信息、泛灰信息等。人们通过主观努力或者借助技术等客观资源，可以在一定程度上削减不确定性。而激发这种主观努力同时也是一个管理问题。不确定性作为一种环境变量对组织运行及其政策过程有重要的影响。

危机的不确定性特征决定了人们只能够在常态社会里预设可能发生的事情，但是这种预测有时候往往是无效的和虚拟的，因为人们确定的危机生成要素和治理方案有时候只是设计者的一厢情愿。在不确定性极高的现代社会中，政府对于危机预设的制度与政策极易失去作用，因而建设弹性政府就显得十分迫切。所谓弹性政府，通常指政府有应变能力，能够有效回应新的挑战。即政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。

2.危机的突发性和紧迫性提出政府治理新的要求

不确定性内蕴的“非决定性”特征，暗含着人们对社会体制运行的解释方面有着深刻得多的确定性的缺失，这种确定性的缺失突显了社会风险与体制和社会行为的相互依赖。在实践过程中，基于信息不完备而展开的决策，往往容易忽视社会因素和其他认识主体的作用。而在一个日趋多元的价值环境中，政府过程所进行的价值判断、体制和制度安排，必然是一个社会协商的产物。不同的社会群体从自身的价值与利益需求出发对问题的解决提出思路和要求，这样的过程在提供更加充分的信息的同时，将带来新的不确定性，因为科学和经验都不可能提供政策制定的完备信息，从这个意义上说，治理过程的不确定性，实际上是一个信息匮乏和因此引致的制度安排和政策执行失灵的问题。因此，一个事件会成为危机，往往与当下的社会治理缺陷相联系。而危机的突发性和紧迫性特点，决定了危机应对的实质是非程序化决策问题，即要求政府在不确定性状态下给出具体明确的因应措施，实现对危机的有效处理，尽快恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。这个过程需要政府具有极强的决策能力和具备危机应对的灵活性，而紧急状态下社会的宽容和社会的耐受危机的能力无疑显得十分重要。另一方面，治理能力的增强还表现为社会抵御危机的心理承受力的增强，以及在政策失灵的情况下能够有效发挥社会的功能。

3.危机过程的破坏性和危害性要求危机治理机制具备强大的补偿功能和社会恢复能力

按照涂尔干的观点，社会演进是从机械社会向有机社会转变的过程。分化是有机社会的一个重要特征，而我们正在建构的社会主义和谐社会是一个寻求兼容和平衡的过程。社会变迁、社会冲突和社会危机的存在，要求社会有机体要能够实现自身在价值、利益诸方面的补偿和平衡。因此，平衡和补偿是社会系统的内在主题，社会系统因此而存在，即补偿是社会系统有序运行的固有机制。社会系统的均衡和补偿关联到社会系统的本质性构成要素。所谓的补偿功能，在其本质意义上，就是社会有机体实现自我平衡的机制和能力。而危机治理过程中的社会补偿功能，就是社会在既有价值框架内实现对社会关系的调适，避免价值冲突和失范，并维护社会一致性的过程。它是一个社会克服危机，实现有序发展的内在规定性。由此可知，我们强调社会补偿功能和恢复能力，实际上就是寻求在复杂性社会中建构规范和准则的过程，这个规范维护着社会的价值和意义，并实现对危机的强烈代偿，以此达成社会系统的动态平衡。这个平衡过程体现为社会系统能在整体性、转换性、自我调整性三个方面正常运作，但是危机的存在恰恰表明社会自身的补偿功能不但不排除，并且还是需要政府和社会加意培养的。

任何一次危机的爆发，都可能给人类留下深刻的关于危机认知与危机应对的印记。危机求治的过程，实际上就是人们按照以往的危机记忆而采取行动的过程。在阶级社会中，“污染者补偿原则”成为认识和消除风险的方法，即坚持对因果关系进行严格验证成为现代科学理性的核心。但是，在风险社会中，这一方法导致了对工业造成的文明污染和疾病的最大程度地无视和最小程度地承认，即由于污染源过多，导致无法追究谁应该承担主要责任，结果带来了一种“有组织的不负责任”。有组织的不负责任体现在两个方面：一是尽管现代社会的制度高度发达，关系紧密，几乎覆盖了人类活动的各个领域，但是它们在风险社会来临的时候却无法有效应对，难以承担起事前预防和事后解决的责任。二是就人类环境来说，无法准确界定几个世纪以来环境破坏的责任主体。各种治理主体反而利用法律和科学作为辩护之利器而进行“有组织地不承担真正责任”的活动。但就危机治理而言，在责任主体缺失的情况下，同样需要政府和社会通过有力的介入过程，阻断危机对人们利益的损害，同时采取应急措施提供人们用以恢复生产和生活秩序的补偿机制，并在日常管理过程中培养社会自我恢复能力。这种补偿机制既包括应急的利益弥补和精神抚慰，也包括长期的价值培养和规则强制。实际上，在日常管理中，我国基于维护人类生存环境而制定的节能减排政策和对企业节能减排的监督管理，也是一种有效补偿的过程。

4.危机影响的广泛性和持续性决定了危机治理过程是一个与发展相伴的常性过程

发达的信息技术和复杂社会的普遍联系使得现代社会危机具有很强的扩散性，它造成的影响和整个社会系统的运行都具有关联性。全球化背景下的国家治理形态越是发达，其所面临的综合性挑战就越多。有时候有机体的任何一分支系统或要素受到损害，均会立即引发全局性的问题。全球化背景下国际关系的日趋复杂和交往的深入，也使得国家之间的互动频率大大增强，任何一国的危机爆发，都会打破或影响到整个系统的均衡，影响相关国家的内外政策。因此，现代意义上的危机几乎都具有全球影响力，这就要求我们改变既有的治理理念，从全球视角考察危机可能产生的因素，并在危机治理中寻求国际合作。

(三)公共危机治理的社会基础

风险社会下的公共危机的必然性以及对社会秩序的破坏性，使得人对公共危机的治理高度关注。需要说明的是，这里的治理(governance)是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它不仅包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，而且也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。从这一点来讲，治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。因而，“治理”比“应对”和“管理”在危机的处理内容、层面和技术上更为深刻。既然治理成为实现公共危机处理的路径，那么，问题的关键在，公共危机在治理上是如何实现“善治”的？换言之，善治的社会基础主要有哪些要素构成的？

一般而言，公共性是公共危机的首要特征。而公共性的表达主要是以公共利益为核心。因此，危机的治理便是实现公共利益最大化且动态的社会管理过程。这也就意味着，公共利益的最大化满足是善治围绕的核心。如何有效实现公共利益的最大化？对这一问题的回答必然涉及到公共利益“合法性”(legitimacy)路径。所谓合法性是指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。公共利益的合法性来源则包括公众参与、程序正当性与主体间共识　。　由此，公共危机的治理关键在于如何实现公共利益的合法化上。这既关系公共危机治理中的构成要素，也关系到公共危机治理的绩效。可以总结的是，公共危机治理的社会基础包括以下三个基本要素：第一，多元性的主体参与。公共危机的治理主体，虽然来自于政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。各种公共的和私人的机构在政府的权力认可下，都应当成为危机治理的不同层面上的权力中心。由此，政府组织与非政府(Non-governmental　organization)或非赢利型组织、公民、企业、国际组织等构成了公共危机治理的主体。然而，这也暗含着，这并非肯定不同参与的主体在公共危机治理中扮演着平等的角色，在特定的民族国家内，以公共利益为核心的国家权力在危机治理中对参与的主体具有绝对的权威，任何领域的社会机构和行动者都对国家权力产生依赖；第二，合理的社会结构和制度环境。多元主体的参与公共危机治理的能力，需要有良好的制度环境和合理的社会结构。对于庞大且严密的政府机构而言，如何在政治体制上协调好各个部门、机构的组织能力，成为公共危机治理的关键所在。在科层制度条件下，组织协调能力离不开制度的建设，即相应的法制约束。公共危机作为一种潜在和显在的威胁，从治理的能力构建上需要有明确的分工和责任承担机制。只有这样，才能不限于集体行动中的“搭便车”行为。从这个意义上来说，政府权力在危机治理中具有优越性。因为政府可以在现有制度下，通过有效协调、整合各种社会资源，从而解决政策困境、责任分散、信息不畅等问题。另外，公共危机的治理也需要有合理的社会结构。而社会结构中最为关键的是，要有良好的社会流动机制的存在。一个非合理的社会结构，通常表现在，利益格局的非合理分配，社会分化的急剧，社会群体、阶层之间的张力大以及社会流动十分迟缓。这对于公共危机的治理无疑是潜在的、十分不利的外在环境。此外，合理的社会结构，也在一定程度上会降低公共危机治理的成本；第三，超越个体利益区隔的社会价值存在。共同的社会价值有利于增进主体间的共识，降低公共危机的治理成本。从某种程度上来讲，公共危机的治理是社会化机制在运作，这意味着个体化机制在公共危机治理中面临着种种缺陷：(1)自我为中心的个体利益分散了应对危机的社会责任的个体担当。从个体的理性选择来看，危机的产生，个体很容易基于个人或局部利益而缺乏对公共利益的尊重和服从；(2)公共危机的产生，带给个体利益或局部利益达到最大化的可能性导致对其治理带来威胁；(3)个体利益不仅在一定程度上使得危机集聚，而且还造成对社会关系的松散，破坏了社会结构。因此，公共利益的合法化必须超越个体的利益区隔，从而实现个体间认同为核心的社会价值。而利益区隔的消解与超越及其一定社会价值的形成，离不开公民精神的培育和制度文化的建设。由此可见，一定的社会价值的形成可以显著提高公共危机治理的绩效。