当今时代是一个充满悖论和矛盾的时代，也是一个充满机遇和希望的时代。由全球化悖论引发的不确定性因素和风险危机，已成为当今时代的重要特征；由发展悖论引发的发展进程中的不和谐与不协调，已成为制约科学发展与和谐发展的重大难题。

风险是与人类共存的，但风险社会理论的开创者贝克在《风险社会》中所说的风险，指的是“完全逃离人类感知能力的放射性、空气、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴随的短期的和长期的对植物、动物和人的影响。它们引致系统的、常常是不可逆的伤害，而且这些伤害一般是不可预见的”。贝克认为，风险概念是个指明自然终结和传统终结的概念，或者说，在自然和传统失去它们无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险。

贝克把“风险”看作是一个与“自然”和“传统”概念具有明显区别的概念，风险社会的“风险”不同于自然界的客观运动——地震、海啸、飓风等无法避免的自然现象——所导致的风险。风险是与面向未来的不确定性紧密相连的，风险现象是一种属于未来世界的现象。

公共安全事件的共同特点就是对不特定人或多数人的生命、健康或重大财产带来了危害，“公共安全”的定义则是指不特定人或多数人的生命、健康或重大财产的安全。结合“风险”定义，我们可以得出“公共安全风险”的定义，即指对不特定人或多数人的生命、健康或重大财产带来危害的事件发生的一种可能性。

公共安全风险因素是指引发公共安全风险事故，或公共安全风险事故发生时，致使损失增加的内在因素。公共安全风险因素通常包括实质风险因素、心理风险因素和道德风险因素。

(一)公共安全风险及分类

所谓公共安全风险，是指可能对公共安全造成损失、威胁或潜在威胁的事件、形势或状况。依照事件或态势发生的状况，可以将之分为突发型和隐性公共安全风险两大类。

1.突发型公共安全风险

所谓突发型公共安全风险，是指某一事件以突然爆发为主要标志，并形成危害公共安全后果(或存在形成此类后果的潜在威胁)的那些事态。这些突发型公共安全风险，因为其发生令人震惊、易于传播而为世人所熟悉。其中包括自然灾害、公共卫生突发灾害事故、技术性事故以及人为灾难等。

所谓自然灾害是指人类依赖的自然界发生的异常现象，诸如，地震、火山爆发、泥石流、海啸、台风等就是突发性自然灾害；而地面下沉、土地沙漠化、干旱、海岸线侵蚀等就是渐变型自然灾害；而由于人为活动所导致的臭氧层变化、水体污染、水土流失、酸雨以及全球气候变暖等现象一般也应该被认为是渐变型的。在中国，除了较为专业的人士，一般大众并不对自然灾害作出突发或者渐发的类型区别。这是因为无论是突发型的还是渐发型的自然灾害，对于人类社会所造成的损失都是触目惊心的。因此，我们用了自然灾害这个统称。根据民政部、国家减灾委员会办公室2013年公布的数字，2012年，中国各类自然灾害共造成2.9亿人次受灾，直接经济损失4185.5亿元。而这一数字与建国初有天壤之别，建国初期的数字与其比较，简直是九牛一毛了。这倒不一定说明近些年的自然灾害情况加重了，而是说明我们的脆弱性增强了。例如，高层建筑与地下建筑的增多，不符合建筑标准的房屋、水坝、桥梁等的增多，还有建筑、道路、生命线等的自然老化，城市规划的不合理等，都会使我们自身在自然灾害面前更为脆弱。因此，在研究自然灾害公共安全风险的时候，要注意两个方面：一是对自然灾害的科学预测等基础性研究并在此基础上制定、实施对自然灾害的防御；二是对我们自身在自然灾害面前的脆弱性进行分析。只有结合这两方面，才可能将损失降低到最低限度。

中国政府公布的《突发公共卫生事件应急条例》规定，突发公共卫生事件是指“突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明疫病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件”。目前在中国，公共卫生突发灾难事故主要是传染性疾病、不明疾病的发作以及各类中毒事故。无论在国内还是在国外，这些疾病和中毒的直接伤害对象都不单指向人类。突发公共卫生事件的损失，在科技未发展时期有时候是灭国之灾，就是在今天，它造成的损失也相当大。仅就2003年发生于我国的SARS而言，据统计，整体损失要超过1500亿元。因此，对于疾病、流行病学的基础性研究是必要的，但我们也需要检讨自己包括个人卫生、饮食习惯、用药就医、保健健身习惯等在内的生活方式。当然，从国家和政府的角度来说，加强公共卫生医疗救助体系的制度建设也是一个重要的环节。因为“非典”表明，中国公共卫生问题方面的缺陷是全方位的、综合性的。

技术性事故包括生产事故、交通事故、生命线事故以及火灾爆炸事故等。所谓事故就是“人们生产、生活活动过程中突然发生的，违反人们意志的，迫使活动暂时或永久停止，可能造成人员伤害、财产损失或环境污染的意外事件”。作为威胁公共安全的风险类型，这些事故是无可争议的。但是从公共安全的角度来说，值得思考的问题是某次事故在怎样的级别上才能成为公共安全事故？如果从这个角度出发，我们很容易陷入一个数字误区：即一次事故伤亡多少人才可以称之为公共安全灾害事故？这是一个很难回答的问题。因此，我们可以从另外一个角度来理解和分析。“事故”这个词应该说是伴随着其发生的频率和强度而逐渐受到公众和政府的关注的。这也就是说，如果没有一定的频率和强度，我们往往只是把它归为一次偶发的意外事件。所以，从单一事件来说，仅仅是事故；而当将所有事故综合起来考察的时候，就成为威胁公共安全的灾害事故。可以说，正是基于对公共安全威胁的综合考察，才有了对事故的研究。因此，构成公共安全的灾害事故，一方面，体现在单一事故本身对于公众安全造成的普遍的实际损害或威胁(含潜在可能)；另一方面，则体现在该公共安全风险发生的频率上。从这两方面来看，中国的技术性事故都很严重，尤其是安全生产事故。2012年，全国各类安全事故共33万起，死亡72000人。33万起事故，几乎每天1000起。死亡72000人，平均每天200人在事故中丧生。重特大事故时有发生，去年是59起，平均6天左右一起。而从事故强度来看，近年来则以发生在2011年7月23日晚的甬温线特别重大铁路交通事故为典型代表。由此可见，中国安全事故的发生频率和强度都已经成为对公共安全的巨大危害。

总体上来说，技术性灾难事故是人们不愿意看到，并且极力避免出现的情况。与之相反的是人为故意的破坏活动对公共安全形成威胁，主要是指类似恐怖主义袭击的严重违法犯罪活动。在中国，全国公安机关刑事立案年均上升幅度为24.7%，刑事案件年度总量平均达到300万起，刑事案件死亡人数将近7万人／年，直接经济损失400亿元。而众多专家认为，由于中国正处于社会转型时期，失业、贫富分化、道德缺失、新旧观念交替碰撞、社会结构发生变化等，使得社会进入不稳定时期。而恐怖主义无疑是其中具有代表性的犯罪活动。自从2001年9月11日美国遭受恐怖主义打击之后，各国纷纷对恐怖主义犯罪进行立法规范。这类严重的违法犯罪活动无论是否有政治目的，只要造成了对公共安全的危害或者所使用的手段可以危害到公共安全，都可以认定为危害公共安全罪并依法进行惩处。另一方面，随着公众与国家公共意识的觉醒，对公共安全的理解日趋深入，针对危害公共安全罪的立法也会日趋完善。把恐怖主义作为危害公共安全犯罪活动的典型代表，不仅是因为它威胁的对象是普通的公众生命、健康和心理，而且也因为它所使用的手段超过一切普通的刑事犯罪。它不仅可以采用劫机、撞机、人体炸弹等极端方式，也可以采取生物、化学等高新技术手段对普通公众进行侵害。

突发型公共安全问题还有一种，就是管理型灾难事故。例如，2012年正月十五发生在山西的踩踏事故。关于管理型事故，在贝克的《风险社会》中有这样一段话，对之进行了形象的描述：苍茫的大海上，只有两条船，但是它们还是撞在了一起。再比如，中国一些建筑、桥梁的坍塌造成对公共安全的危害，虽然有技术等原因，但更重要的还是管理上的问题。突发型公共安全问题，在呈现出原因综合、复杂化的同时，也呈现出连锁性。例如，由于社会发展对能源、技术、设备等的依赖性所造成的危害公共安全的事故，如北美大停电事故。也就是说，事故本身的损失与连锁反应所带来的结果无法比较。

综合来说，突发型公共安全风险可以分为自然灾害和人为灾害两种。而公共卫生事件、技术性事故、管理性公共安全事故以及连锁反应型的事故，则可以归因于自然又可能归因于人为因素或者二者兼而有之。

2.影响深远的隐性公共安全问题

隐性公共安全问题最典型的特征是对生命没有即时性的损害，它往往是对健康的侵蚀，但是它影响的不仅是本代人的身体素质和寿命乃至他们的生活质量，也会影响到下一代甚至是几代乃至人类整体的素质与生存。在中国，由于突发型公共安全问题造成的损失惨重、影响巨大，因此，得到了更多的关注。随着人们对自身生活质量与生存质量越来越关注，以及中国加入WTO并在制度、规则上与国际接轨，越来越多的隐性公共安全问题也暴露出来。如果说突发型公共安全问题损失惨重、影响巨大的话，那么隐性公共安全问题可以用损失无法计量、影响非常深远来概括。目前，中国隐性公共安全问题基本上覆盖了普通公众生活、学习、工作的方方面面。可以说不安全因素普遍存在于人们的衣、食、住、行、娱乐以及就医、就学、工作等各个方面。

食品安全问题是中国目前最为关注的问题之一，关注的原因不仅仅是基于对民以食为天的认识，更重要的原因是目前的食品安全问题已经十分严重。大家对这些词汇一定非常熟悉又非常陌生：“苏丹红”、“转基因”、“碘超标”、“二　英”等。说熟悉是因为这些词汇冲击着大众的耳膜，说陌生是因为没有专家做专业的解释，普通民众根本不知道它们是什么、为什么要关注它们。以往我们多把问题归咎于食品加工卫生条件简陋，然而，“苏丹红”问题一出现，在中国就牵连到了亨氏、肯德基等国际知名企业。据商务部《我国流通领域食品安全状况的调查报告》显示，消费者对任何一类食品安全性的信任度均低于50%。专家指出了食品安全的三方面问题：第一，是我们工业高速度发展，工业废水废气废渣造成的污染；第二，是农药残留问题，包括大量食品中包含的兽药问题、抗菌素残留问题、食品添加剂问题、工业污染物残留问题等；第三，是假冒伪劣问题。除此之外，食品加工过程的环境卫生——细菌超标也是一个比较严重的问题。除食品本身之外，还有流通食品安全法律法规缺失、食品安全标准体系不够完善、食品流通检测及环保体系不健全等管理性问题。此外，食品安全问题还表现在各类中毒事件频繁发生。从原材料、加工过程再到食品安全监管等各个方面，都存在不同程度的问题，给食品安全带来诸多隐患。

中国居民尤其是城市居民居住环境的不安全隐患也非常明显。首先，是建筑本身的不合格。如果以前说住房不合格是建筑面积缩水的话，那么现在是随着房子越来越漂亮、格局越来越合理，但是也越来越不符合国家和地区的建筑安全标准了。其次，是住房污染问题。住房污染包括三个方面：一是建筑材料本身污染；二是住户装修造成的污染；三是房屋所在位置周边环境的污染。污染一般都是有害材质散发出来的、看不见的气体，它会对身体造成损伤。最近，人们也开始关注噪音、辐射类等污染，它们会造成对身体和精神的损害。这些有害物质对人体、生殖甚至是胎儿都可能带来伤害。比如，目前证实的幼儿白血病、幼儿和老人的哮喘以及男性**含量和活性降低等，都可能与住房环境污染有关。再次，是各住户用电、用水、用火方面的安全隐患。除了住户不小心引起灾害外，主要是假冒伪劣的水管、电线、煤气管道等在忽视安全、追求美观的条件下的不安全使用和安装。

人生病吃药是正常现象，但也同样会引起公共安全方面的问题。中国目前这方面的危害主要体现在以下几个方面：一个是用药方面潜在的问题；一个是就医过程中存在的问题；还有一个是保健方面的问题。关于用药方面的问题，主要是指药物不良反应问题。在中国，药物滥用是一个相当普遍的问题，不仅仅是抗生素类药品，还包括精神类药品、避孕性药品等。主要表现就是没有医生指导下的随便使用药品。在中国药学会、中国消费者报等联合举办的“首届中国药学服务论坛”上，国家药监局药品评价中心的孙忠实教授说：“我国每年到底有多少药物不良反应(ADR)病例，目前仍然没有确切统计数据。但是据世界卫生组织估计，我国每年有250万人因此住院，19万人因此死亡，由此造成的损失每年达40亿元人民币。”而在就医方面，既包含医院非法、违法操作问题，也包括非法行医问题。前者如非法采血，经济利益驱动下的一次性用品的循环使用等，后者在中国的情况也十分严重。据国家卫生管理部门统计，中国目前各级各类医疗机构接近100万家，其中，个体开业的诊所就有18万家之多。在对这些个体诊所的调查中发现，这些“行医者”大多不具备资格条件，更有甚者只具备一些医疗常识，看病是凭借“胆量”和“感觉”。总体来说，这些个体诊所存在漫天要价、药品过期、无证经营、医疗条件差、医疗事故不断等问题。在中国，随着人民生活水平的提高，人们越来越关注健康，而同时“亚健康”等词汇也进入老百姓的视野中。一时间老人要补钙、妇女要补血、儿童要补锌排铅，还有人要减肥、美容等，各种保健品层出不穷。随之而来的是虚假保健品宣传、违规保健品配方等问题的出现，不仅耗费了消费者的金钱，也直接损害着消费者的健康。

隐性公共安全问题，由于其危害是渐进的，因此，不像突发公共安全事件那样容易引起普遍的关注。对于它的关注，一方面，需要生活水平和教育水平的提高，民众具备基本的科学素养；另一方面，还需要专家系统的科学指导。可以说，中国目前的隐性公共安全问题已经十分严重，基本上和人接触到的各类用品都有潜在风险。值得警觉的是，对这些问题以及其他潜在风险还没有进行深入研究，缺乏相关数字统计与公布。只有掌握了真实情况，才可能采取切实可行的措施与对策；公众只有了解了真实情况，才能采取理智的行动。

(二)中国公共安全风险的特点

所谓风险社会，是指风险逐渐接替财富，成为社会的主要关注对象和内在驱动力。作为社会的关注对象，风险具有客观性，这一现代文明制造的危险，是与现代化成果相伴相生的孪生子。在现代化进程的早期和中期，风险被视为偶然发生的概率性事件，在巨大现实利益的对照下，其造成的损失往往被忽略，因而长期处于社会发展副产品的地位。然而，当现代化进入当前阶段，风险已从副产品逐渐转为次产品，甚至已成为主产品，我们已不可能只见益处而无视风险，因为其造成的损失往往将超出承受的极限。

风险在追逐利益中与利益一并产生，它客观存在，不可消除，同时具有主观性——对风险的感知与关注，能够取代纯粹的利益追逐，成为推动社会发展的内在驱动力。风险社会中，人们将不仅仅关注制造财富，而开始聚焦于关乎切身利害的安全。美国著名社会心理学家马斯洛指出，在人类由低至高的五类需求中——生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求——较低层次的需求得到满足后，较高层次的需求就会产生活力驱动行为。事实上，经过改革开放30多年的发展，民众对安全的需求将自然接替对物质的需求成为社会内驱力。这同时也意味着，对社会公平的追求，将不会止步于财富分配的公平，而将关注到风险分配的公平，相对于前者“按劳分配”的公平原则，后者将更进一步，尊重人人平等的生命权。

正确认识风险的客观性和主观性，是面对和处理现代化进程中种种困难的根本前提。我们不能再将风险损失看作社会发展的副产品，不能再将生态环境、自然灾害、公共卫生、社会安全、事故灾难、心理危机等问题置于社会管理的主流之外，而必须将这个民生所望、民心所系的重担挑于一身。分析追寻现代化利益所必然产生的风险，从各个学科角度开展风险社会的研究，这对保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展，具有重大的现实意义。

中国已经进入高风险社会，这已经是众多学者公认的事情了。学者们在论述高风险社会、谈及这种高风险社会的特征的时候，多从危机角度出发，认为这些事件具有突发性、紧迫性、破坏性、聚焦性以及连锁性等特点，而我们现在将从风险本身来分析中国公共安全的特点。

中国已经进入所谓的高风险社会，是从社会潜在风险增多、各类灾害事故频发的角度来说的。因此，中国的风险社会与西方风险社会理论所阐释的风险社会是有很大区别的。简单来说，西方风险社会理论是在认识到现代化的最大风险，或者说主要风险是来自于科学技术以及社会制度本身而产生和发展的。在这种风险社会中，自然风险、技术性事故等风险已经在相当程度上得到了规避，因此，不再是社会的主要风险来源。但是，中国的高风险社会，从风险来源来说却是西方工业化前风险(主要是自然风险)、工业化风险(主要是技术性事故风险)以及风险社会风险(主要是科学技术风险和制度性风险)等各阶段风险的综合。因此，中国的高风险社会呈现出异常复杂的特征。

1.没有所谓的主流风险

由于中国发展速度快，因此，不均衡性十分明显，无论是自然灾害还是技术性灾害事故或是高科技所带来的危害，都有不同程度的显示。在某一特定地区，可能有相对主要的风险类型，但是从整体上来说，各类风险相互作用明显，或者说是风险连锁反应明显。如果按照西方现代化模式发展，采用西方风险社会的理论——用于控制、规避风险的科技与制度，在控制、规避了“外在”风险的同时，将不可避免地内生更严重的风险，中国的发展必定陷入矛盾之中。正是基于这样的风险社会认识，风险管理的过程其实是对发展观念的重新审视与选择。

2.突发型和非突发型共存

以往谈及风险、危机、紧急事件、事故、意外等的时候，都是强调其突发的特性。但是，目前危害中国公共安全的风险除了危害巨大的突发型事件之外，还有非常普遍存在的非突发型问题，这些问题往往由于发展形成缓慢而不容易受到关注，但是其潜在影响却非常深远，是不能用经济学手段来衡量的。因此，我们在注重突发型公共安全事件的应对与管理的同时，必须关注对那些非突发型事件的管理，把公共安全作为最主要的社会意识进行培养、宣传与推广。

3.危机和非危机共存

对于危机，人们一直试图给出一个全面的定义，但是由于危机发生的实际场景千变万化，因此，很难一言以蔽之。也有学者认为，只有中国的汉字能够完整表达危机内涵：“危险与机遇”，是组织命运“转机与恶化的分水岭”。在中国危害公共安全的风险中，有一些是可以形成危机状态的，也就是国外所说的“Emergency”(紧急事态)；而另外一些是不会形成危机状态(紧急事态)的。这些不构成危机状态的公共安全问题，一部分是由于本身的损害性小，在我们正常的控制能力之中，还有一些如食品安全问题，除了恶性中毒事故，一般不会发展为紧急事态，因为对于健康侵蚀的缓慢性的特点，使得人们很难找到“转机与恶化”的那个“分水岭”，但是它确确实实已经成为对中国公共安全的一个巨大威胁。从理论上讲，公共安全管理的对象是一切公共安全问题，但从实际操作上来讲，公共安全管理的对象是那些能够发展形成紧急事态、需要多部门、非常规协调应对的事件和态势。

4.违法和非法、合法共存

在合乎法规的情况下，出现危害公共安全的情况应该说是正常的。这一方面需要法律的完善，另一方面是需要研究规避风险的手段。但是，对于那些违法和非法的危害公共安全问题，需要加大整治力度，因为前者还有无知的因素在其中，而后者却是明知道危害公共安全而为之。最为典型的就是在经济利益驱动下的违法、非法排放工业“三废”现象造成的环境污染问题。

5.事故发生在工厂内，影响则在工厂外

随着技术现代化的发展，工业事故的危害也增大。最主要的表现就是事故发生在工厂范围内，但影响却在工厂之外。典型的案例，国外有切尔诺贝利核事故，中国有重庆开县井喷事故。发生在1986年的切尔诺贝利核泄露事故，被称作“人类核历史上最惨烈的一幕”，受害者达到250万，核电站周围半径30公里的地区被定为“隔离区”。发生在2011年7月甬温铁路事故虽然没有切尔诺贝利核事故那么严重，但是它在中国显示出几个公共安全方面的问题：一是技术性灾害事故与社会生活的距离越来越近；二是公众在这些事故面前的无知，他们既不知道面对的是什么，也不知道怎样保护自己和家人，更不用说救护他人了；三是企业管理与政府监管制度存在缺失；四是人们安全意识、公共安全意识的薄淡。

6.形成原因复杂

按照西方风险社会理论，按成因对西方发展过程中所面临的风险进行分类，可以简单地分为自然的、人为的；外部的、人造的。但是中国目前公共安全风险的形成原因很少是单一自然或单一人为，更多的是综合因素造成的。在人为因素中，除了管理原因、制度性原因，也牵涉到了经济原因、法律原因、伦理道德原因、社会不公正以及社会公众心理因素、社会公共意识、公共安全意识、传统文化背景等与人类社会相关的各个方面。因此，可以这样说，公共安全问题的产生，是社会发展的综合结果；它可能关系到国家、政府、社会、公众甚至是国际的某些方面；反过来，这些方面对于公共安全形势的形成，都有或大或小的推动作用。

可以说，目前研究正热的城市公共安全问题，正是这些综合因素的典型作用结果。作为大量人口聚居地的城市，公共安全问题越来越多地受到专家和公众的关注。而城市公共安全问题的产生，综合性特征十分明显。这种综合性特征，要求解决城市公共安全的方法，超出了原有的机制与制度范围，仅靠任何单一部门和少数部门依照常规无法解决，从而使得城市公共安全问题的应对与管理，成为中国公共安全管理改革的切入点。正是对城市公共安全问题管理的要求，将传统的公安学、安全学、灾害学、公共管理学等综合起来，逐步形成了公共安全管理学。

7.基础研究薄弱，基本信息统计与发布工作欠缺

公共安全问题对普通公众来说关系其身家性命，解决它们又需依赖专家系统。因此，必须有权威的基础研究与统计机构进行信息收集、整理、评估与发布。这对政府而言是决策的需要，对公众而言是自救、救他、他救的需要，而从整体来说，则是对一个好社会不懈追求的基础。

(三)中国公共安全风险的成因与管理

1.公共安全风险的成因

风险社会是指在全球化发展背景下，由于人类实践所导致的全球性风险占据主导地位的社会发展阶段。在这样的社会里，各种全球性风险对整个人类的生存和发展存在着严重的威胁。当今时代无所不在的风险在广度和深度上大大超过以往任何时代，它已经跨越了生产者和消费者、富人和穷人的界限，超越了地域、民族、国家和意识形态的界线，成为一种新型的、全球性的危险，一种巨大的、威胁人类安全和生存的危险。近年来中国涉及社会公共安全的意外事故和灾变性事件不断增加。例如，SARS、禽流感、矿难事故、艾滋病扩散等等。这些事件的发生和不断增长的趋势，使得目前的中国社会明显地带上了贝克所界定的“风险社会”的最基本特征：即具有不断扩散的、人为的不确定性；导致了现有社会结构、社会制度以及社会关系向更加复杂、分化状态的转变。

中国公共安全风险的成因与中国风险社会的特点是紧密相关的。西方风险社会关注的是科技风险、制度风险，而中国由于现代化发展时间短、速度快，造成了发展的不均衡，各发展阶段风险都有所呈现，并不能明显看出哪一个阶段的风险是主导社会风险。这也就是说，中国既存在自然与社会的传统的风险，而现代化进行中又产生了许多非传统的社会风险。

就我国公共安全风险的成因来说，中国对于公共安全的危害，有来自自然因素的，也有来自人为因素的，更多的是自然与人为因素相互作用的结果。从根本上说，中国公共安全风险是片面以经济增长为核心的社会发展观的必然结果。

片面的以经济增长为核心，已经受到越来越多的置疑，它是造成我国社会生活不和谐的最主要原因。首先，姑且不论单纯的GDP增长是否可以代表社会进步，就说经济增长与医疗卫生、教育等的不协调发展，已经使我们的社会平添了更多的脆弱性，使得我们在灾难面前要承受更多的损失。其次，对经济增长的片面追求还加速了环境污染的程度，使公共安全依赖的自然生态环境受到了很大的破坏，影响了人类的生存环境和生活质量。以经济为核心在部分公众中逐渐蜕化为一切向钱看，促使社会道德退步。也就是说，对于个人和组织而言，不再有基本的道德约束，而利润几乎成为唯一追求。这不仅造成假冒伪劣充斥，而且也是滋生腐败和犯罪的温床。而这一切对于公共安全来说，本身就是巨大的潜在危害，而在灾难来临的时候，又会加重灾难的损失。

中国的社会发展和西方现代化发展的共同之处，在于对科技以及制度建设的依赖。社会生活对于科技的依赖性所造成的损害，现在已经被越来越深刻地认识到。而就制度而言，由于现代化发展以经济增长为核心，因此，在制度建设和政策制定方面也是偏重于经济，从而造成社会体制和公共机构的所谓功能性缺失。可以说，中国目前的制度建设对于公共安全而言，一方面缺少对于自然灾害等传统风险的有效规避，同时对自身伴随性结果也没有充分的认识、理解与准备。

另外，经济社会转型也对我国公共安全有非常大的影响。中国社会的转型表现为结构转型与体制转轨的同步启动，即在实现以工业化、城市化为标志的现代化的同时，还要完成从以计划经济为特征的总体性社会向以市场经济为特征的多元化社会的转变。这样一种转变过程大致从20世纪70年代末期开始，到现在还远未结束，其基本趋势是市场化、流动化和多元化。一般来说，社会转型时期本身就是社会矛盾突显、社会进入不协调的动**时期。在中国，伴随着经济社会转型的是过去那种严密的社会控制体系失灵了，给公共安全造成了巨大的风险。

作为经济增长和社会转型结果之一的贫富分化，目前也是中国社会风险产生的重要根源。中国正在制度性地产生富人，同时也在制度性地制造穷人。中国的医疗改革、教育改革以及社会保障制度的改革等都不同程度地参与了制造贫富分化。在这种不公正的社会背景中，社会矛盾的产生就成为必然。各类仇富性质以及社会不满性质的恶性犯罪就是证明。而这对于公共安全来说，同样是严重的威胁。

在中国，城市化也是现代化发展的一个重要标志，而城市化可以说是中国社会整体安全状况的一个缩影。截止目前，中国城市化水平已经超过50%。虽然对这个数字，国内学者有或高或低的判断，但是总体上认同城市化进程进入“加速阶段”。中国的城市化进程部分是由于官员追求“亮点工程”的结果，在城市发展问题中缺乏足够的科学的规划；城市化迅速发展与城市综合管理水平不配套，同样产生社会风险，对公共安全造成严重的威胁；还有，城市基础设施本身也存在自然老化问题，有些城市的扩展甚至就是建立在已经老化的基础设施的基础之上。由于人员高度集中，其危害就可想而知了。此外，中国城市化也是片面经济增长的结果。教育、娱乐以及公共卫生等配套设施不足。在突发流行性疾病等灾难面前就显得尤为脆弱。更为重要的是，中国的城市不具备配套的应急机制，在突发事件面前完全靠正常管理模式进行即时的应对。城市是一个有组织、高效率的社会，对于科技、制度、管理、基础设施等的依赖性更强，所以其脆弱性也更大，公共安全问题也就更为突出。

最后，中国社会风险意识整体薄弱，缺乏安全意识、公共意识。公共意识的缺乏可以以公共道德、利他主义的缺乏来证明。而安全意识的缺乏不仅仅是体现在国家监管不力以及黑心企业主的利欲熏心，也同样体现在普通公众对于现代风险的无知以及建立在无知基础上的冒险行为。这从关于居民安全感的评价中可略见一斑。在2006年2月7日的《中国青年报》上，公布了由零点调查公司公布的社会安全感调查报告。调查结果显示，在中国安全感最差的是中等偏上收入人群，安全感最高的是收入较低的人群，中等偏低收入人群和高收入人群的安全感中等。事实上，收入最低人群在中国是得到制度性保障最低的人群。与此相对应的是由国家统计局组织调查的全国群众安全感调查，其结果为：90%的人感觉安全。一方面，是关于中国已经进入“风险社会”甚至是“高风险社会”，公共安全形势严峻；另一方面，是90%的群众有安全感，这其实就是最大的风险。

总而言之，中国公共安全现状是以上诸多因素相互作用的结果，很难分清哪一个因素是最主要的因素。因此，也很难从单一角度出发对公共安全进行有效管理，必须从全方位、全风险角度对公共安全进行综合治理。

2.公共安全风险的管理

公共安全风险作为众多风险中的一种，具有风险的一般属性和特点，因此，可以借助风险管理中对于风险的处理方式对其进行处置和应对。在风险管理活动中，对于风险的处理方式一般包括风险规避、风险自留、风险预防、风险控制和风险转移等。而在使用这些方式应对公共安全风险时，又要结合该风险自身的特点而进行相应调整。

在经济管理理论领域，过去的所谓风险管理，就是通过社会控制使风险最小化，在各种风险选择中，选择最能够被社会所接受的风险。人们思考的是“怎样安全才是足够安全，”也就是说，人们普遍把风险看成是一种理所当然的客观现象。建立在此基础之上的风险管理理应是一个技术性的程序，像现代生活的所有方面，可以通过目的和手段的理性计算来进行，通过采用简单的、逻辑的步骤序列就可以去识别并管理风险。但在现代风险社会里，风险的性质正在发生转变：人们行为选择的不确定性愈加突出；而建立在“理性行动者范式”与功利主义伦理基础之上的风险管理技术，已难以控制新型的社会风险。总体来看，以往对风险的研究是按照理性主义的途径进行的，它的推论基础是建立在专家的科学测量以及计算是最精确的这一基本预设之上。

风险社会理论使风险管理的视角发生了很大变化，“不确定性”、“预期效用”等成为频繁出现的风险管理的新概念，人们用一套新的概念体系来分析新型社会风险，以应对群体、组织、社会政策和社会运动的挑战。风险评估和风险管理正逐步成为一种新的技术手段。表面看这是对过去“理性行动范式”的反思，但实则是要建立一种有新的“新理性行动范式”。“许多现代风险问题中利益非常大、不确定性很强。这样，我们需要一种新科学来提供可信而有用的答案。”对于风险的预期效用损失，最终目标则是按照资源的社会效用最大化原则来分配的。

“中国应急管理创新论坛(2011)”主题报告指出，风险管理作为一种科学的管理手段，是完善政府社会管理和公共服务职能，促进科学发展、和谐发展的必然要求，是落实应急管理工作预防为主，常态与非常态管理相结合原则，增强应急管理工作预见性、针对性、科学性和主动性的具体体现，是从更基础层面提升突发事件应对能力的重要抓手，影响深远，意义重大。

中国当前的社会形态既不是纯粹传统的，也不是纯粹现代的，而是一种混合形态的社会。基于中国目前正处于社会转型时期，中国社会的风险呈现出共生特征，正是这种共生风险，我们说，处于社会变迁中的中国已进入一个风险社会，甚至是高风险社会。在这种大变迁、大转型的过程中，中国社会的公共安全面临十分严峻的挑战。

对于多种类型的风险共存的当代中国社会，风险管理策略应当是而且必然是多元化的、灵活而富有弹性的，不能局限于一种思路、一种策略，只有这样，才能确保整个社会的公共安全。对于某些类型的风险，我们还要继续借鉴传统中的积极成分进行管理；对于另外一些类型的风险，我们要借鉴发达国家的经验；充分利用那些行之有效的经验、知识、技术与制度，把风险的危害控制在最小范围内。与此同时，我们必须时刻保持高度清醒的头脑，正确判断中国社会风险形势的变化，及时反思、调整和改造整个社会体系，才有可能在危及公共安全的事件面前赢得主动权。

什么是公共安全风险管理？人们对可能遇到的各种风险进行识别、估计和评价，并在此基础上综合利用法律、行政、经济、技术、教育与工程手段，通过全过程的灾害管理，提升政府和社会安全管理、应急管理和防灾减灾的能力，以有效地预防、回应、减轻各种风险，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。风险无处不在，生活中面临的风险，诸如：辛辛苦苦写的文章没有备份，由于计算机硬盘的意外损坏，导致所有的努力全都白费了！企业厂房隔壁就是一个加油站，结果某一天加油站发生火灾，波及到企业的仓库，大量原料被烧毁，严重影响企业生产！政府组织节日庆典，结果因人流涌动、组织不力造成踩踏事故。一个国家的原油供应过于集中在某一地域，当地的政局动**或不友好的外交关系严重影响到国内的油价和社会生产及居民生活！这样的例子举不胜举。

公共安全风险管理的基本流程：(1)建立背景：确定公共安全风险管理的策略和小区可能面临的问题，制定风险管理计划和基本的风险评价标准。(2)识别风险：识别并描述危险、小区和环境的基本属性，调查小区和环境的脆弱性，确定小区所面临的风险。(3)分析风险：从风险发生的可能性和产生的后果两个方面来计算风险，并确定风险水平。(4)评价风险：将求得的风险与风险评价标准进行比较(必要时可调整)，并对这些风险进行排序，优先对高风险的灾害进行管理。(5)处置风险：选择并实施合适的风险管理措施来处置风险。

近年来，我国高度重视公共安全风险管理工作，在单灾种风险管理的理论研究和实际应用方面取得了重要进展。自然灾害、生产安全领域成果丰硕，金融风险、社会稳定风险、健康风险等领域扎实推进，《突发事件应对法》等法律法规对综合风险评估工作作了明确规定，北京、上海、广东等地在奥运、世博、亚运等重大活动中进行了积极探索并积累了一些好的经验。不过，我们也要清醒地看到，与全面落实应急管理关口前移的工作原则、有效应对复杂多变的公共安全形势、最大限度地保障民众生命财产安全的要求相比，我国公共安全综合风险管理工作还有不小的差距。这就要求我们认真研究风险管理工作的规律，系统总结各地区各部门的先进做法，学习借鉴世界各国的成功经验，加快构建我国公共安全综合风险管理体系。

“当前和今后一段时期，我国推进公共安全综合风险管理工作的基本任务，就是坚持“统一领导、条块结合，分类管理、分级负责，依靠科技、重点突破，动态评估、综合控制，政府主导、社会参与”的原则，建立健全“各级政府分级负责、政府部门依法管理、责任主体认真履责，社会公众积极参与”的工作格局，实现对公共安全风险的全过程综合管理，切实增强应急管理工作的预见性、针对性、科学性和主动性，为促进经济社会的科学发展、和谐发展提供有力保障。