(一)公共安全的概念

公共安全，首先应该尝试从公共性角度来理解。公共性，在现代已经成为公共管理学、公共行政学、政治学等众多学科研究的重要课题。这些学科无不将公共性作为本学科研究和发展的基础与核心。

在《辞海》中，“公”被解释为“公共，共同”，与“私”相对；在《汉语大词典》中，“公共”意为“公有的，公用的，公众的，共同的”。因此，“公共”的中文语义强调多数人共同或公用。在西方，“公共”一词起源于古希腊，当时它含有两重意义：一重是指具备公共精神和公共意识是衡量一个男性公民已成熟可以参加公共事务的标志；另一重是指人与人之间在相互交往中相互关心和照顾的一种状态。随着时代的发展，“公共”一度演变为“政府或政治的同义词”。公共性与公共权力及政府权力的同一，造成了公共性初始意义的丧失，从而引发了现代对公共性问题的大讨论以及复兴的倡导。此外，也可以简单地认为，对于公共的理解理应恢复其本身的含义，即多数人共同或公用。从这个意义上理解公共安全，就是多数人共同的安全。

对于安全的属性，大多数学者认同安全具有主观与客观二元性，即安全就是客观上不存在威胁，主观上不存在恐惧。安全的主观感觉，是指人们对于自己生命和相关事物的无忧和放心；安全的客观存在，则是指具有对抗一切现实或潜在威胁的实实在在的保障。

对于人自身的安全，有三个相对独立的应对系统，即与事故相对的生产安全系统；与违法犯罪相对的公安系统；与自然灾害相对的防灾、抗灾系统。这三个系统针对对人造成危害的不同因素开展了对生产安全、违法犯罪以及各种灾害的研究。这就是说，三者都是以维护人自身安全为目的，所做研究侧重于应对危害的手段。

从以维护生产安全为核心的安全科学来研究的“安全”，是指“各种事物对人不产生危害、不导致危险、不造成损失、不发生事故、运行正常、进展顺利的状态，即安全是指使人的身心不受到危害、感到有保障、太平、圆满等事物存在与变化的状态”。正是基于这样的认识，安全科学才从生产领域走进人的生活、生存领域。而在公安学中，对于公共安全的解释是：公众从事生产、经营、文化娱乐和其他社会活动的安全，包括人身、财物的安全和正常的秩序，不受违法犯罪分子的侵害和治安灾害事故的损害。由此可见，无论是安全科学角度还是公安学角度，安全都是指向人的，也就是说二者都是用以维护人自身的安全。不同的是，安全科学主要维护的是生产安全，预防和应对的主要是灾害事故；而公安主要维护的是社会秩序，预防、应对的是违法犯罪活动。它们与国家安全所关注的截然不同，作为国家安全的主体必然是国家本身。那么，针对国家的危害，随着传统的以军事为核心的安全观念向以人的安全为核心的安全观念的转变，也从仅仅关注战争(军事威胁)，拓展到关注威胁国家安全的经济安全、金融安全、能源安全、环境安全、水资源安全、民族分裂、宗教极端主义、恐怖主义、文化安全、武器扩散、信息安全、流行疾病、人口安全等问题，甚至关注到了毒品走私、非法移民、海盗问题以及洗钱等严重的违法犯罪问题。

同时，在国家安全从传统向非传统的转变中，基于国家安全中的非传统安全问题几乎涵盖了除军事、政治安全以外一切国家安全的领域和问题，因此，有学者将非传统安全问题理解为“人的安全”或“综合安全”，并且提出这样的安全是指“行为主体(不论是个人或国家或其他集团)在自己生活、工作和对外交往的各个方面能够得到或保持一种不受侵害、免于恐惧、有保障的状态”。将人的安全作为与传统安全观相对应的概念提出来是有一定意义的，但是我们同时也必须看到，如果是基于国家安全角度将人的安全视为国家安全的一部分，那么人的安全就可能在国家安全的背景中背离其初衷。所谓的国家安全以大规模牺牲人的安全为代价的事件，在人类历史中比比皆是。也有学者认为人的安全与国家安全是目的和手段的关系，那么，忽视甚至是背离目的的手段研究，对于目的本身还有什么价值呢！

另外还有一种观点认为，“人类安全(human　security，即人的安全)，即人民的安全——逐渐成为全球安全的一个新的衡量标准和全球性国际行动的一个刺激要素”。将“人的安全”、“人类的安全”和“人民的安全”等同起来，显然是说不通的。“多数人”并不是“人类”或“人民”。关系到人类安全的问题必然是全球问题，关系到人民安全的问题必然是国家安全问题。虽然它们都可能对人的安全构成威胁，但基于人类安全及国家安全的“大利益”往往忽视甚至是牺牲“人的安全”的“小利益”。因此，基于公共意义上的安全，所研究的就是多数人的安全，而不是人类的安全或某个集体(群体，或称为组织)的安全。

因此，现在所提出的公共安全概念，是对多数(个)人安全的关注。这些个人分别属于不同的职业、社区、年龄以及其他背景条件等。需要指明的是，公共安全的主体虽然是个人，但公共安全所关注的是多数个人，亦即公共安全是对普通个体生命的普遍关怀，它不对属于个人的特定性安全问题展开研究。例如，自杀问题，当它是个别现象的时候，就不是公共安全问题。但是如果它成为一个社会普遍被采用解决个体所不能解决问题的手段的时候，就必然进入公共安全研究的视野，作为社会问题研究的一部分。同样，如果自杀所使用的手段足以威胁公共安全，也会进入公共安全研究领域，最为典型的就是当前自杀式恐怖主义行为。

相对于个体生命而言，安全的首要价值在于生存，其次是健康(包括生理和心理健康等)，再次是财产。当然，随着我们对个体生存与生活理解的深入，对于生命、健康与财产的理解也会发生变化，从而公共安全的内涵也会发生相应的变化。在公共性复兴的今天，提出公共安全的概念，对于我们国家来说还有更深层次的意义。

(二)公共安全产生的背景与意义

1.公共安全产生的背景

在人类历史中，危害公共安全的问题伴随着人类历史的始终，但是公共安全的观念却不是从来就有的。对于公共安全的关注，东西方所走的是截然不同的道路。在西方，对个人生命(含价值)的追求一直是作为一条主线来发展的。在经过了黑暗的中世纪之后，个性的张扬甚至冲破了宗教的樊篱。第二次世界大战之后，针对战争中的平民问题，各国之间缔结了《日内瓦协议》，并由此发展了民防事业。正是在民防的基础上，针对严重的自然灾害，欧美及澳大利亚等国家对紧急事态及其管理进行了研究与实践。今天，这些国家的紧急事态管理不仅用于预防和应对自然灾害，也广泛应用于灾害事故、恐怖主义等人为失误与破坏所造成的严重状况。虽然所使用的概念不同，但二者所关注的对象却是相同的，即普通公众的生命、健康和财产。

这种状况和中国有很大的区别。在中国漫长的历史中，先有“舍生取义”，后有“集体利益高于一切”，个体生命一直是消融于“集体生命”之中的。在“人命大如天”口号式语言的背后，是对个体普通生命的轻视。漫长的封建社会中，虽然也有民贵君轻的议论，但也是从封建“家天下万世不朽”的立场出发的。新中国建立之后，人民成为国家的主人，个人利益再一次淹没于人民的利益之中。在这个发展过程中，我国普通百姓与“天灾”进行了艰苦的斗争，但在“天灾”中人民很少问责于政府；而对于“人祸”，百姓往往处于隐忍状态。而改革开放的三十多年，使中国公共安全概念的孕生成为可能。

(1)中国民主政治的发展，使得民意得以反映与实现。中国的人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度既是历史形成的，也是适合中国国情、有利于中国民主政治发展的民主政治制度。尤其是创造性地提出并实践的一国两制制度，在拓展了民主国家的结构形式的同时，展示了中国民主政治的宽容，有利地促进了中国民主政治的健康发展。中国特色的民主政治的基本特征是党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一。在近些年来的历次“两会”中，代表提出、政府关注的热点话题如贫富差距、房价物价、就业问题、安全生产、反腐倡廉、食品安全、精简机构、金融证券、行业垄断、教育收费、社会治安、医疗卫生、国企改革、三农问题等，可以说全都是老百姓最为关注的问题。这一方面体现了制度本身的完善；另一方面也体现了全社会民主法治意识的提高。这对于公共安全概念的发育是非常重要的土壤和环境。

(2)中国经济体制改革成果显著，人民生活水平提高，使得对于自身生活质量与生存质量的要求成为可能。关注自己的生活质量与生存质量应该说是人的本能，而且每个人都在为此做出不懈的努力。但是在温饱难以解决的情况下，为了生存的“冒险”就是不可能避免的。而在解决了温饱之后，还产生了一个更为严重的后果，那就是个人私欲的膨胀。在“以经济为核心”的发展观部分地蜕化成“以钱为核心”或者说是“一切向钱看”时，道德缺位不可避免。在这种情况下，为满足私欲的“冒险”与为了生存的“冒险”相比，可以说是有过之而无不及。这种行为虽然有制度性、政策性和管理性的背景，但是也在某种程度上激起了公共意识的觉醒，从而使得个人对于自身生活质量与生存质量的关心逐渐转向对于他人的同样关心，这与公共安全的内涵是一致的。

(3)危害公共安全的问题普遍存在。对于公共安全的危害，从表面上来看，除了自然因素之外，还包括卫生因素、社会因素、生态因素、环境因素、经济因素、信息因素以及技术因素、文化因素、政治因素等。而且随着社会经济的发展以及城市化进程的发展，这些问题已经很难严格地区分，往往从表面上看是单一的事件，却隐含或者完全可以引发一系列危害的发生。因此，中国学者将这种现象归纳为：危害灾难性、范围广泛性、影响关联性、演变隐蔽性等。更为重要的是，这类危害公共安全的问题，其原因也相当复杂。以往对于“天灾人祸”的划分已经十分艰难。在风险社会理论中，针对现在西方的现代化进行了反思之后，认为西方的风险社会其风险的主要来源是制度以及科学技术本身，并以此来重新考虑国家的制度与政策。但是在中国，真正意义上的现代化进程，可以说就是最近三十几年的事情。这三十多年所取得的成绩举世瞩目，但也不能否认其发展的不均衡性。这也就是我们一再表明，不能完全以西方风险社会理论来看待中国目前的公共安全问题的原因。可以说，中国目前公共安全形势产生的原因，包含各种各样的因素，有自然的、有人为的，更有制度性的、管理性的原因，很难将哪一种原因作为主要原因来给予更多的关注。

2.公共安全产生的意义

公共安全问题不仅成为安全学以及灾害学的交点，随着公共安全及其管理的研究与实践的逐步深入，必将影响我国国民生活、生产乃至政策决策、管理方式甚至是民主政治的发展。公共安全的提出与研究以及实践，具有重大的理论意义与实践意义。

首先，它体现了以人为本的真正内涵。以人为本是中国共产党各项方针、政策所一再坚持与强调的。但是以人为本的“人”，既不能是特定性的个人，也不能是泛指性的人民，而应该是对个人价值的普遍关怀。其次，公共安全的提出有利于中国民主政治的发展。所谓民主，有学者概括为少数服从多数并保护少数。更多的学者认为民主的内涵混乱、复杂，民主政治没有定式。西方风险社会理论已经对其自由民主制度提出了挑战与质疑，在中国，公共安全的提出也势必会对中国民主制度的发展产生影响。

当然，由于公共性复兴的背景与其初始背景相比，已经发生了很大变化，因此，复兴的公共性在今天也就具有了新的内容。国内学者对这些新内容有过总结和归纳：首先，这种公共性被作为描述政府活动的基本性质与归宿的重要分析工具，即应该从保证公民利益的基本点出发，制定与执行公共政策。而公共安全无疑是公民的最基本利益，因此，政府制定与执行公共政策的基本标准之一应该是维护正常的公共安全。

其次，将公共性作为一种现代行政精神，诸如，民主、法治、公正、服务等精神。公共精神要求逐步实现政府与公民的平等化、行政权力受到保护又受到制约、政府行政既有效率又有责任、民众驱动行政等，强调政府行政的民众参与合作。那么，由于公共安全是受到公众最为普遍、积极关注的问题，因此，它也就最可能成为推动现代公共精神形成、深化的转折点。

再次，现代公共性体现公平与正义。公共安全正是体现了这一点。公共安全要求一个现代责任政府担负其职责的同时，也看到了现代政府责任的有限性，因此，呼吁和推动非政府部门的广泛参与，并且承担相应的责任。环境保护、人的健康等问题进入公共安全领域，还体现了公共安全公平性中的代际公平，它不仅重视当代人的安全，也关心子孙后代的安全。在应对公共安全形势的过程中，必然考虑公权公共性的复兴，重新界定公权与私权的范围，其实就是国家民主政治发展乃至各项政策的制定与实施的过程。因此，我们强调以公共安全为契机，将我们的社会构建成和谐社会。

另外，从公共性角度理解和诠释公共安全，还有一个重要意义，就是能够理清几个相关概念。首先，从主体方面对公共安全、政府危机、社会安全、国家安全、人类安全、国际安全等概念进行区分。尽管公共安全的公共性决定了公共安全问题会对其他安全主体造成必然影响，但因为针对的主体不同，安全的内涵也不同。其次，在公共安全的内涵中，强调的是公众的生命、健康和财产，这样，危害公众的生命、健康和财产的行为、事件或态势，无论发生的原因如何，至少在表现形式上既有显性的爆发型，也有隐性的缓发型。这样就区分了公共安全与突发事件、公共安全管理与应急管理等概念。至于风险管理、综合减灾以及国外的防灾、减灾，正是公共安全及其管理研究中所要涉及的重点问题，即如何将这些行之有效的方法与观念应用到中国的公共安全管理中来。

公共安全的这种限定，还有利于避免对公共安全管理对象的泛化。有学者将公共安全系统按照传统安全领域和非传统安全领域划分，共涉及传统安全领域的食品安全、生产安全、能源安全、资源安全、社会安全、防灾减灾、经济安全等，非传统安全领域的生态安全、金融安全、核辐射安全、信息安全、文化安全、突发事件、反恐防恐等十四个领域。并提出了公共安全系统工程的功能、行为与环境，基本上涉及到社会生活的各个领域，这也是公共安全的公共性所决定的。但是我们要建设的公共安全管理体系却不是分别应对每个领域的，而是对危害公共安全的各种形势的综合应对。从本质上说，这种应对是基于普通公众期望和要求，以政府为主导的全社会力量对生命、健康、财产等所进行的救援以及对此类事件的预防、准备及灾后恢复等过程。

(三)我国公共安全面临的形势和特点

所谓公共安全，主要是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。公共安全包含信息安全、食品安全、公共卫生安全、公众出行规律安全、避难者行为安全，人员疏散的场所的安全、建筑安全、城市生命线安全、恶意和非恶意的人身安全和人员疏散等。

公共安全是指多数人的生命、健康和公私财产的安全。破坏公共安全的行为是指故意或过失危害不特定多数人生命健康和重大公私财产安全的行为。

由于公共安全一般具有突发性，往往很难做到事前有效预防。但是由于其造成的伤亡和财产损失相对来说比较重大，以及社会影响较深，要求必须做好事后应急处置，以最大限度控制和降低突发公共事件给公众生命财产带来的严重损失。公共安全从来没有像今天这样遭受到残酷的考验和严峻的挑战，人们对公共安全的现在和未来充满沉沉的顾虑和重重的忧患。

一般认为，公共安全分为四大类，其中第一大类是自然灾害，第二大类是一些事故灾难，第三大类是突发公共卫生事件，第四大类则是和社会、经济有关的一些突发社会安全事件。社会公共安全指的是恐怖事件、城市火灾、瘟疫传染病(如SARS等)、群体性暴力事件、政治性骚乱、经济危机及风暴、商品安全、粮食安全、水安全、金融安全、网络安全、重大交通事故等社会公共安全问题，这些人为灾害的杀伤力给生存者难以磨灭的痛苦记忆和心理压迫。

1.公共安全面临的形势

我国公共安全面临的形势主要表现为：

(1)自然灾害严重。由于特有的地质构造和地理环境，中国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，其基本特征是灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。

(2)事故灾难严重。由于经济快速发展，粗放型的经济增长方式、一些企业安全管理水平和技术落后、非法开采、违规操作等原因导致的煤矿、交通、化学品等事故频发。

(3)公共卫生事件威胁着人民群众的生命和健康。全球新发现的30余种传染病已有半数在中国发现，多种传染病尚未得到有效遏制；职业病危害严重；农村卫生发展滞后，传染病、慢性病和意外伤害并存；重大食物中毒事件时有发生。

(4)影响国家稳定和社会安全的因素依然存在。　一是人民内部矛盾凸显。二是刑事犯罪高发；三是国内外极端势力制造的各种恐怖事件危及我国安宁，如西藏、新疆。

2.公共安全形势面临新特点

(1)城镇化和城市现代化的挑战。改革开放以来，中国以年均增加18个城市和1.4　%城镇人口的速度在发展。

(2)工业化、信息化的挑战。自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发事件的关联性越来越强，互相影响、互相转化，导致产生次生、衍生事件或成为各种事件的耦合。

(3)市场化的挑战。中国经济社会发展进入了一个关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，人们思想观念深刻变化，再加上民族宗教问题的影响，不稳定、不确定、不安全因素增加。

(4)国际化的挑战。和平与发展是时代的主题，但世界并不太平，并不安宁，各种矛盾交织，错综复杂。恐怖袭击，局部战争，金融危机以及对水资源、石油资源的争夺，跨国性的重大疫情的传播等不时出现，境外涉我和境内涉外的突发事件增多。

3.公共安全问题产生的原因

中国公共安全问题突出绝不是偶然的。它是我国社会转型期的深层社会矛盾及反映这些矛盾的社会问题的表征。究其原因，有以下几个方面。

首先，是体制转型期内产生的社会震**。我国正处于由原有的计划经济体制向新型的社会主义市场经济体制转型期，在此过程中，价值观的多元化，客观上增加了社会控制的困难。中国的社会转型，从20世纪70年代末开始，到现在还远没有结束。这种转型一方面是从传统社会到现代化社会的社会结构转型；另一方面是从计划经济到市场经济的体制转型。在此过程中，旧的社会资源分配体系、控制机制、整合机制正在趋于解体，而新的体系与机制还在建立与完善之中，尚未充分发挥作用，所以，诱发和加剧了一些特殊类型的风险。换句话说，当前中国转型时期的这种风险呈现出一种混合形态，具有共生特征，是一种共生风险。正由于这种共生风险，我们可以得出这样的判断，处于急剧社会变迁中的中国正在进入一个风险社会，甚至是高风险社会。

其次，是收入差距拉大产生的变态利益需求取向，使社会心理出现失衡，产生了各种利益集团之间的冲突与矛盾，利益冲突的加剧必然使违法犯罪行为增多。在以工业化、城市化进程中，还不断涌现出诸如失业、贫富分化、生产事故、劳资冲突和刑事犯罪等社会风险。中国社会高新技术日益发展，预示着新型社会风险对社会生活和自然环境的威胁也在不断积聚、扩大，并日益显现出来。同时，还应注意到，当前中国的社会转型是在全球化、信息化背景下发生的，国际主体之间的交流越来越频繁，联系越来越紧密，现代风险的影响已超越国家疆界，随时可能对中国的公共安全造成威胁。这些现象预示了高风险社会的来临，中国的公共安全面临十分严峻的挑战。

第三，大规模社会人口流动产生的附带性社会治安问题。当前，除了农村民工潮之外，许多城市人口也加入了人口流动大军，给人口管理和治安带来巨大困难。在大规模的人口流动中，不可避免出现某些社会犯罪现象。

4.当前中国公共安全的特点

中国目前的公共安全问题大致可分为自然类、社会类和国际类。自然类的主要是由自然环境本身所导致，包括资源短缺、环境恶化、自然灾害等；社会类的主要由社会性因素导致，包括民族分裂主义、恐怖主义、极端主义、传染病流行、人口膨胀、交通安全、信息安全等；而国际类的则是由国际环境因素导致，包括国际敌对势力对中国政权的颠覆破坏、国际恐怖主义对中国安全的威胁等。

影响和危害公共安全的因素和事件纷繁复杂，危害程度各有差异，但这些事件却有一些共同的特征。

(1)发生的范围广，国际化程度增强，高频次、多领域发生。不少公共安全事件涉及范围广，如2003年的非典疫情扩散到全国20多个省市区，并波及欧美；2008年的低温雨雪冰冻灾害波及全国2/3省市区。这些事件会突然发生，在何时何地或何种情况下发生具有极大的不确定性。

(2)危害的灾难性和非传统性。在当前社会，公共安全危机事件的破坏性越来越大，造成的损失也越来越难以弥补，而且这种损害是刚性的、不可逆转的。如近年来发生的非典、禽流感等，这些疾病传染性极强，死亡率很高，人类目前还不能有效地防范和治疗这些疾病，一个城市、一个地区甚至一个国家都有可能在一次灾难中陷于全面瘫痪。

(3)影响的关联性。公共安全事件发生后，往往会影响和波及社会各领域，并造成连锁反应。如洪灾不仅影响农业，而且影响教育、交通运输、工业生产、商业流通等；洪水退后还可能造成大面积的流行病疫情爆发，房屋和基础设施损毁等。

(4)原因的复杂性。公共安全问题的原因非常复杂，有政治的、民族的、宗教的原因；也有经济的、生产的、经营的原因；既有历史遗留下来的问题，又有当前出现的新问题；既有大自然自身的变化给人类带来的破坏，还有大自然对人类掠夺性破坏的报复等。这些原因错综复杂地交织在一起，相互联系、相互影响、相互转化。

(5)演变的隐蔽性。公共安全潜在的危机常常不易被察觉，常常在人们毫无思想准备的情况下突然爆发。正如贝克所指出的那样，风险本身并不是危险或灾难，而是一种危险和灾难的可能性。当人类取得了现代科学技术和物质文明的辉煌成就的时候，这些成就可能正在威胁着人类的安全，人类却不能察觉或预测。

综上所述，近些年来，随着中国社会现代化程度的不断提高，整个社会已经不再是传统的常态社会，社会风险与日俱增，公共安全面临严峻挑战。关注社会公共安全，防范和化解风险，构建完善的公共安全应急机制，已成为中国当前面临的一个重要议题。