目前，中国正经历着世界上规模最大、也许是速度最快的城镇化进程，中国城镇化进展的成就令人瞩目，发展过程中遇到的问题极具挑战性，诸如自然资源短缺、能源需求增长、空气污染与交通拥堵严重、生态环境恶化、人居环境脆弱、形象工程盛行、公共安全危机、社会阶层分化(城市化进程中农民利益未得到根本保障)、公共财政不足、城市政策失衡、“土地城市化”大于“人口城市化”等等。吴良镛院士认为：全世界都将面对难以解决的城市问题，但“城市可能是主要问题之源，但也可能是解决世界上某些最复杂最紧迫问题的关键”。研究、汲取和借鉴所有先行国家的成功经验和惨痛教训，对探索中国新型城镇化道路，促进我国城镇化的健康、有序发展具有重要意义。

(一)城市发展不能以牺牲乡村为代价

改革开放以来，我国的城市发展取得了很大成就，城市化水平从1979年的18％提高到2009年的46.6%左右，拥有6.22亿城镇人口，形成建制城市661座，其中百万人口以上特大城市118座，超大城市39座。加快推进城市化，是21世纪我国面临的一个重大课题。城市化是未来支撑中国经济最重要的支柱力量。

但是，在推进城市化的同时，千万不能忽视农业和农村经济的发展。由于历史的原因，用人为的制度因素或行政手段(如户籍制度、社会福利保障制度、基本生活品供应制度、教育制度、差别就业制度等)将城乡分割开，导致中国的城乡二元结构由来已久，亟待引起特别重视。

到访过美国的人对其城乡一体化的景象印象较深，如在洛杉矶、休斯敦等大都市周围100多公里内，很难分清城市和乡村的界限。最新研究报告认为，不少美国大都市外围产业链上的村镇居民“幸福指数”甚至高于市内居民。为什么美国的城乡差别比较小？最主要一点是促使经济和社会发展的机会沿交通干线向城郊和农村扩散，联邦和地方立法机构立法“为乡村提供发展机会”。美国缩小城乡发展机遇差别的主要途径在于，城乡居民接受教育，特别是高等教育的机会平等。比如1968年实施的《民权法案》(给黑人等少数族裔更多的教育和工作机会)和得克萨斯州本世纪初实施的《前百分之十法》规定：高中毕业生只要其综合成绩进入本校排名前百分之十，得州境内的名牌大学就必须录取，这使非重点高中的毕业生也有机会进入名牌大学。这样确保黑人等少数族裔，特别是中低收入家庭的子女，有机会享受优质高等教育。再如，各州在消费税上向城郊和农村地区倾斜，促使消费机会向内陆扩散，把消费和发展的机会送给远郊和农村。

国际经验表明，凡是城市化水平高的国家，其农业也相应地较为发达。美国是在城镇化、工业化的同时实现农业现代化的，农业生产率的迅速提高解决了粮食和原料问题，并为工业发展提供了广阔的国内市场。同时，农产品的出口为工业化和城镇化提供了大量积累资金。

日本在处理城市与农村发展关系方面较为成功，政府在关注三大都市圈发展的同时，制定了大量法律促进农村的健康发展。如自20世纪60年代以来制定了《农业基本法》、《新全国综合开发计划》、《农村地区引进工业促进法》与《工业重新配制促进法》等，促使工业由大都市向地方城市和农村转移，农村地区涌现出了许多大企业的卫星工厂或分厂；为扶持山区农村及人口稀疏地区的经济发展，制定了《过疏地区活跃法特别措施法》、《山区振兴法》等。同时，日本政府也比较重视对农村、农业的投资，注重投资方式的多样化。中央政府主要对建设项目进行财政拨款及贷款，地方政府除财政拨款外还可发行地方债券进行农村公共设施建设。农村基础设施的改善，加强了城乡间的联系，也为实现城乡统筹发展、城乡一体化提供了可能，农业不再是农村的支配产业。到1980年，农村从事第三产业的比率高达42％，使小城镇获得较快发展。

巴西的情况正好相反，在城市化过程中，片面强调城市的扩张而忽略了农村的发展，导致城乡之间存在着巨大的差距，强化了城乡二元经济结构。

正反两方面的例子告诉我们，要实现城乡一体化，必须纠正传统的偏重城市发展的政策倾向，在城镇发展与农村发展之间形成一种良性的互动关系。城乡统筹发展将是我国经济持续发展的极为重要的动力。2009年末的中央经济工作会议提出，把统筹城乡区域协调发展与推进城镇化结合起来，大力拓展发展空间。有数据显示，我国城镇化水平每提高一个百分点，就有1000多万农民转化为城里人。城市流动人口和农民工问题，是目前我国城市发展与社会建设中面临的一个重大问题。

目前，每年2亿多进城务工农民，是世界上最大的“钟摆式移民”(两栖人口)，形成独特的“春运潮”，造成国家和社会资源的巨大消耗与浪费。例如，全国铁路春运人数：2000年1.28亿，2009年1.92亿，年均增长4.6％；全国公路春运人数：2000年14.5亿，2009年21.1亿，年均增长4.2％。“钟摆式移民”不能长远融入城市成为市民，是城镇化质量不高的主要原因。农民工进城创造了大量财富，富了城市和国家，作出了巨大贡献，解决了一定时期的矛盾，但他们在城市没有得到应有的权利和回报，有失社会公平。长此以往，将成为社会不稳定因素。虽然近年来推进城乡二元户籍制度改革取得了明显进展，但大多数城市仅把户籍制度改革停顿在“投资移民”、“技术移民”上，阻碍农民工转化为稳定的城市产业工人和市民。一些地区虽然取消了农业户口和非农业户口的名称，但并未改变附加在户口上的不平等制度。有专家因此指出：“中国走上了一条给未来积累巨大社会风险的城市化道路。”

单靠城市化本身的自然发展并不能真正减少农民，自动解决农民问题。城市化应考虑到进城农民的权利，防止出现农民工进城后的边缘性贫困。关键是为农民进城就业创造更多的机会。必须调整城市建设的思路，在城镇规划、住房建设、公共服务、社区管理等方面考虑到进城就业农民工长远发展的需要，使农民工有能力进入城镇，有条件居住在城镇，有机会在城镇发展，真正融入城镇生活。也就是说，必须在快速城市化进程中统筹城乡发展。一方面要放开户籍限制，促进农村移民更好地融入城市社会，另一方面要加大城市公共产品的供给，特别是住房保障，避免城市贫民窟蔓延。2009年的中央经济工作会议提出，要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。国家发改委发展规划司司长李守信在2010年3月29日说，在中国6.22亿城镇人口中，有1.67亿为农民工，其中3000万为农民工家属。这些农民工生活、工作在城市，却没有享受到城市居民同等的权益，也没有享受到他们创造的经济成果。应该采取一定的政策措施，使在城市居住半年以上、未取得城市户籍的农民工，有序地转移到城市。2010年5月27日，国务院转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》。该《意见》在“推进城乡改革”部分提到，深化户籍制度改革将加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。这是首次在国务院文件中提出在全国范围内实行居住证制度。

中国新型城镇化的过程，也是消除二元经济结构的过程，是构建城乡一体化发展格局，推进农民工市民化的过程。温家宝总理多次提到“要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐”，起码农民工的经济和生活要有保障，能够享受到的公共服务有保障，基本权利有保障，然后政治权力能够逐渐得到保障，这样才能有尊严，这也是一个过程。

同时，巴西的经验教训提醒我们，城镇化能否健康发展，与农村的土地制度关系很大。保持农民土地承包经营权的稳定，使农民在城市站稳脚跟之前，在城乡之间能够“双向”流动，对城市化的健康发展至关重要。让农民既进得了城，又回得了乡，就不会既失业又失地，变成没有回旋余地的社会问题。

(二)走多元化城镇发展道路、形成多极多层次的城镇体系

从城市的空间分布和规模来看，存在两种城镇化模式：集中型城市化和分散型城市化。二者各有利弊，必须有机结合，走多元化的城镇发展道路。从世界城镇化的发展趋势看，随着经济全球化、信息和交通技术的进一步发展和运用，城市的发展潜力与其现有规模间的关系逐步减弱，反而更加取决于该城市与全球其他城市的相互作用强度和协同作用的强度，从而有可能使若干全球信息节点城市发展成为世界城市或国际性大都市，最终促成多极多层次的世界城市体系的形成，出现世界级城市、跨国级城市、国家级城市、区域级城市和地方级城市的分工协作。

而且从过去的发展历程看，一个国家的首位城市将在形成世界城市体系的过程中发挥很大的作用。例如，自从20世纪80年代电讯业被广泛应用之后，纽约、伦敦、东京、法兰克福、圣保罗、中国香港、悉尼等城市的中心商务区或国际商务中心得到极快的发展，对所在国经济乃至全球经济发挥了积极的作用。

2009年末的中央经济工作会议、2010年的“中央一号文件”提出，要积极稳妥推进城镇化，提升城镇发展质量和水平。我国实现城市化将是一个比较长的历史过程，要延续到2020年以后，不能急于求成。推进城镇化，关键是逐步形成合理的城镇体系，提高城镇综合承载能力，促使大中小城市和小城镇协调发展。不能将城镇化片面理解为发展大城市，也不能简单化为遍地开花发展小城镇。

结合各国城市化和小城镇发展的经验，加快我国城市化进程，必须从国情出发，积极培育区域中心城市，形成“发展极”和等级次序相对合理的大中小城市序列，带动城乡协调发展。近年来，大城市人口增长高于中小城市和小城镇。大城市、城市群/带是国家核心竞争力的主要载体，理应重视和发展。但小城镇是国家城镇体系的“基层”。只有大中城市发达，而小城镇萎缩衰退的城镇体系，将会是一种畸形的、不可持续的体系。

因此，应坚持两条腿走路的方针：

1.加快发展中小城市(镇)

在以大城市圈为核心的城市化进程中，中小城市的作用至关重要。我国有7亿农村人口，不可能全部进入大城市，否则会引发大城市人口过度膨胀所带来的“城市病”。这方面巴西的教训值得借鉴。目前，我国的大城市和小城市(镇)在发展方面存在严重失衡。前任法国大使离开中国前曾说，中国的大城市像欧洲，小城镇和农村像非洲。可见，中小城市和小城镇属于当前我国城镇化过程的薄弱环节。因此，应把中小城市和小城镇的发展作为城市化的重点。

2.培育具有全球竞争力的城市群/带

经济全球化正在深刻地影响当代世界的城市化发展。培育具有全球竞争力的大都市区已经成为城镇体系发展的一个战略目标。发达国家的主要大都市及其所在区域在全球经济中的主导地位日益显著，成为所在国家参与全球竞争的战略性节点。中国目前已有三大都市圈(或称城市群)：珠三角、长三角、环渤海地区。它们在推动国民经济发展和吸纳农村人口方面具有举足轻重的作用。《2009年中国城市竞争力蓝皮书》提出，竞争力最强的城市前10名依次是香港、深圳、上海、北京、台北、广州、青岛、天津、苏州和高雄，实际由四个地区构成，珠三角3个，长三角2个，环渤海3个，台湾2个。而且，大城市、工业化后期的城市的增长最强劲。

因此，应适当选择城市群和都市圈的空间布局和发展道路，着力实施中心城市和城市群带动的城市化发展战略，提高城市化质量和水平，这是培育和发挥区域增长极的重要途径。对东部沿海、西部地区、东北老工业基地(如沈阳经济区)以及中部负担较重的地区实行分类指导。2010年2月5日，李克强在中央党校举办的“省部级主要领导干部贯彻落实科学发展观、加快经济发展方式转变专题研讨班”上强调，要以推进城镇化带动区域协调发展，重点加强中小城市和小城镇建设，把培育形成中西部地区城市群与优化提升东部地区城市带结合起来，开拓经济增长和市场需求的新空间。

城镇化的进程是不平衡的，各地区不可能齐头并进。城镇化率不宜作为各地发展指标互相攀比。目前一些地方片面追求城市化率，全国有182座城市提出要建成“国际化大都市”，是不现实的。

(三)积极培育城市主导产业

城市发展与产业发展有直接的关系。著名经济学家缪尔达尔的城市发展积累因果理论认为，当城市发展到一定的水平时，决定城市增长的不再是本地的资源禀赋，而是城市本身集聚资本、劳动力等生产要素的能力。这种能力取决于城市能否形成一种繁荣的主导产业，这一产业将会派生出新的产业，而新的产业又能形成一种繁荣的主导产业及其派生出的新产业。这种累积和循环的产业发展过程，推动城市不断向前发展。因此，城市发展首先要解决的就是产业发展问题。

美国和巴西城市化的经验也说明，因地制宜地培育具有竞争优势的主导产业，是保持城市活力、推动城市发展的重要条件。以美国旧金山附近的小城镇帕洛阿尔托为例，该镇是一个只有5万多人的小城镇，在发展过程中，依托毗邻斯坦福大学的优势，发展包括电子、软件和生物技术在内的高新技术产业，成为世界上最充满活力的小城镇之一。可以这么说，离开了产业的支撑，小城镇将失去发展的基础。

我国的小城镇建设，普遍存在产业结构雷同、特色产业不明显、主导产业不突出等现象。因此，各地要结合经济结构的战略性调整，合理定位城镇功能，着力培育本地区的主导产业，增强城镇可持续发展的能力。通过主导产业的崛起和形成，带动新产业的发展和配套设施建设，进一步促进城市发展。

东京都市圈的经验：东京的工业进程经历了初级工业化、重化工业化、高加工化和知识技术高度密集化阶段，走过了一个逐步高度化和产业结构不断优化的发展道路。首先，在工业结构高级化过程中，经济结构呈现出高技术化趋势。其次，都市型工业是能够广泛吸收就业、为满足现代城市功能服务的行业，一般具有劳动密集，花色品种变化快，耗水少、污染低，占地少的特点，从东京工业结构演化来看，都市型工业在整个过程中都发挥着重要的作用，一直位于主导行业之列。其三，制定合理产业政策，推动产业链形成，有助于促进产业结构调整和经济发展。其四，充分重视与构筑合理产业链，以优化的城市职能分工促进区域共同发展。

就中国情况而言，我们看到两个互相矛盾的城市政策：一方面，推进城镇化是中国城市政策的核心，更多农民工将会进城；另一方面，每个城市都把高科技制造业、现代服务业作为发展方向，使就业基础较差的农民工在进城后难以找到收入较高的工作。因此，在城市总体规划中，应支持多元化的经济结构，为低就业门槛的就业留有余地。也就是说，在积极培育城市主导产业的同时，还要注重城市发展的多样性，保持大城市经济的多元化。日本著名经济学家青木昌彦提出：“只有一种经济组织形式的城市，是难以创造可持续发展能力的。”

(四)制定系统、稳定、可持续的城市发展政策

城镇化是中国现代化进程和经济持续增长中的核心命题，而公共政策又是中国城镇化进程中举足轻重的推动变量。中国城镇化发展的基本目标是实现集约化经济社会、流动性社会(人口流动、交通体系)、市民社会和追求可持续发展的社会。

城市化指的不是城市扩大、市容更新、基础设施建设的过程，这种过程叫做城市发展。城市化的本意是农村变城市或农民变市民，其本质是农村人口转移到城市，在城市定居和工作。简单地说，城市化就是农民进城的过程。在进城之前，农民是低收入阶层。因此，城市化的过程又是如何处理好贫富差距问题的一个过程。显然，这是一项复杂的经济、社会与生态的系统工程，涉及到一系列的公共政策及其相互协调问题。

1.城市化是工业与服务业发展的过程

一个国家要城市化，要使农民真正进城，需要创造越来越多稳定的、长期的非农就业岗位，使农民不仅能够进城，而且能够在城市定居，非农产业化才能最后实现。从这个意义上来说，城市化是为了更好更快地实现非农产业化。因此，要使城市化深入展开，当前的重要任务是发展适合我国国情、适合于一个地区和城市的具体条件的产业结构，创造更多的就业。有了好的经济政策和产业政策，一个地区的就业增长，人口才能聚集起来；而收入提高，税收增长，用于城市基础设施建设的资金才会较为充足，这样城市才能发展起来。

2.城市化是农民进城的过程

农民工进城，凸显了社会收入差距拉大的现象。而农民工作为一个弱势群体，在很多方面没有保障，包括养老、医疗、住房、子女的教育等。在这个意义上，城市化是一个社会问题，需要方方面面的社会公共政策加以保障，需要重新思考和构建社会保障体制，这样城市化进程才能平稳进行。从长期看，不可能所有的农村都变成城市，必须坚持城市反哺农村，走城乡一体化的道路。

中国在各种体制包括土地制度的保障下，成功避免了大量城市贫民的存在，避免了城市贫民窟现象。但是，城市化进程中，低收入阶层在城市中的存在，仍然对我们各方面的经济政策提出了严峻的挑战。如何使新进城的低收入阶层和原来的“城市贵族”能够安居乐业、各得其所、相得益彰、和谐发展，是城市化进程中公共政策研究方面的一个重要课题。过去我们有些城市为了使城市更美好，为了环保，为了社会治安，为了管理上的种种方便，驱赶“城中村”、“城边村”，驱赶外来农民工，这实际上是一种反城市化的行为。当前我国社会群体性事件频发，可以说是社会管理机制滞后于城市化发展的突出反映，本质上反映了城市化带来的利益变动与冲突。

3.城市化是土地用途转移的过程

从空间的角度来说，城市化又是土地用途转移的过程。城市化进程并不意味对农产品需求的减少，同时，城市化进程又要求城市用地、商业用地的增加，导致城市用地与农业用地发生冲突，而这又涉及到土地等一系列制度与政策的改变。例如，如何更有效地利用有限的土地进行城市化发展，如何使城市用地更加集约，在有限的土地上提供更多的住房、各种工业和商业的空间，如何使转移出来的农民所拥有的宅基地充分利用起来，与农民进城的进程相结合，满足城市用地的基本需求。

4.城市化进程是一个复杂的系统工程

城市化意味着大批的农民结束了散居的农业社会生活方式，转移到城市当中，而城市人口大规模增长，大城市越来越多。人们的许多生活必需品的供给，从原来的一家一户各自解决的方式转变为公用品、公用事业的供给方式，这时候一系列有关城市公用事业发展的公共政策就变得越来越重要。如何利用有限的资源，提供价格低廉、质量有保证的各种公用品，如电力、自来水、煤气、公共交通、公共设施，垃圾处理等，就成为城市化过程中非常重要的一系列需要研究的制度与政策问题。

同时，城市化进程造成大量的环境污染和破坏，说明人与自然的关系还没有得到充分研究。人口大规模聚集所产生的各种环境问题、生态问题，是下一阶段城市化进程中公共政策问题的一个焦点。此外，城市进一步向低碳生态型发展，建设低碳城市，减少城市的二氧化碳排放量，保护城市环境，是当今世界各国的城市发展方向，正在成为世界城市化发展过程中的新亮点，影响城市在全球范围内的竞争。在目前全世界都关注全球变暖、应对气候变化的潮流中，中国作为一个发展中国家，也不可避免地要在城市化进程中把降低能耗、减少二氧化碳排放这样的问题纳入公共政策议程。

因此，城市化进程是一个复杂的经济、社会、环境、文化等方方面面的系统工程，其中还涉及各方面政策的相互协调问题。针对以上问题，必须进行深入、系统的研究，制定系统、稳定、可持续的城市政策，强化制度创新，使经济政策、产业政策、能源交通政策等与社会政策有机组合，形成一个和谐而统一的公共政策体系，来保证城市化进程的健康、有序进行。

综合起来，在讨论、制定城市发展政策时，不应该、也无法局限于具体的“城市问题”。城市发展政策具有全局作用，带有历史影响，城市发展政策的成败并不完全在于政策本身，而取决于更加高层、宏观的国家发展政策。国家发展政策的正确与否，决定城市发展政策是否出现偏差。反之，在高度城市化的时代，城市发展政策对于一个国家经济社会的长期发展也会产生重大、经久的反作用。制定国家经济发展政策时，必须特别重视这些政策的空间影响、城市影响。至于“城镇化率虚高”的问题，这个问题确实存在。如果减掉1.67亿农民工，则中国城镇居民为4.55亿，城镇化率接近34.5％。如果以这个基数来作为制定一系列经济社会发展政策与城市发展政策的依据，那么，肯定与当前的政策存在较大差异。

制定正确的政策需要时间，因为对问题的认识需要相当长时间的检验证明。实践和时间都是检验真理的标准。决策者在制定城市发展政策时，要特别注意防止急功近利和好大喜功。

以城市贫困为例。我国自改革开放以来，出现了前所未有的城市化**。2.11亿(2009年数据，《中国流动人口发展报告2010》)农民工进城，却没有出现“贫民窟”，创造了举世唯一的“奇迹”。可是这些人没有住在贫民窟，那住在哪里呢？中国其实也有“贫民窟”(称为“城中村”)，但更多的进城农民无疑还是住在工棚里。中印工业化进程都导致大量农民进城，但不同的是：印度农民往往卖掉土地，举家进城后占地搭建简易住房，形成为人诟病的“贫民窟”。但是这些新移民相对易于在城市建立家庭生活，同时形成社会保障压力。而中国农民没有地权，不可能卖地，但可能被“征地”而赤手空拳流入城市。他们不能在城市占地，政府不许建立简易住房，又租不起更买不起常规住房，造成大量成家的新移民只能在城内过集体生活，形成表面上比贫民窟好看的集体宿舍(工棚)，并把家庭留在农村，而且自己也不可能扎根于城市，通常在“出卖青春”之后便回乡度过余生。中国因此表面上避免了贫民窟问题。

对于数以亿计的进城农民工，我们现在不能给他们提供廉租房，同时也不允许他们在城市里自己盖起类似棚户区，而且我们还要整顿城中村。现在整顿城中村，大家讨论的都是如何给城中村原来的户籍人口以更多的补偿，拆迁补偿往往都是给房主的补偿，但最大的问题是，基本上不考虑租户的利益。其实城中村的改造，最大的问题是这些租户都去了哪里？这些租住城中村的农民工去了哪里？无论是农民工管理问题，还是农民工子女教育问题，都将伴随并困扰着中国城镇化进程，其深层次原因在于户籍制度之诟病，坚冰一日未破，新隔离尚未解除。

(五)政府的适度引导必不可少

城市化是一场深刻的社会大变革，涉及到经济结构调整、社会结构变迁、城镇合理布局、区域协调发展等一系列重大问题。如同市场经济需要适度的宏观调控一样，城镇化也必须要有适度的宏观调控和引导。基于市场化的适度政府引导对城镇化的健康、有序发展十分必要和重要。

无论在发达国家还是发展中国家，各种“城市病”或城市危机的出现，与缺乏公共政策的及时有效干预直接相关。西方发达国家曾经对这些“城市病”、城市问题感到十分棘手，但它们能够通过及时调整公共政策、进行各种政策干预，包括采用各种财政手段介入城市事务，合法限制私人对城市土地的某些不良开发利用，以及政府直接实施城市发展和改造计划等，有效缓解了各种城市问题。要实现城市化的可持续发展，政府可在城市规划编制、城市发展方向、城市区域统筹协调等方面发挥重要作用。

1.城市规划至关重要

城市规划说到底是一种社会契约，是为了保证社会的公众利益从而对人们行为、特别是对建设行为的一种约束与限制。从各国的情况看，在城市化发展的各个阶段，凡是缺乏科学权威的城市规划体系以及相关的公共政策，城镇发展就会呈现无序状态。所以，城市化发展较为成功的国家，如英国、日本和韩国政府都坚持以城市规划为主体的公共干预政策，编制了各个层面的空间发展规划，如英国的城乡发展规划、日韩两国的大都市圈规划和国土综合开发规划等。

例如法国致力于城市“扁平化”。巴黎的城市规划传统由来已久，除少数大厦之外，大多数楼房都不超过10层。巴黎城建法规规定，市内建筑物高度必须与临近街道的宽度构成一定比例，这样一方面从客观上降低了人口密度，缓解了交通压力，也减轻了城市医疗、教育和社区等配套服务设施的压力。另一方面，巴黎市有意识地把城市分区，将商业区、大学区、公务区和居住区分开，将一些密集办公的商务区和工业区迁到周边郊区，较好地缓解了巴黎市中心的交通和配套设施压力。

日本也比较重视城市化过程的总体布局，东京的城市规划以放射状大容量轨道交通为依托，沿轨道交通站点(多为过去的小城镇)建设生活服务、文化娱乐和治安配套完善的居民区，带动了周边大片区域的发展。

墨尔本则十分注重可持续发展与大都市规划。和许多发达国家的城市一样，20世纪80年代的墨尔本成了一个功能集中、近乎单调的大城市。个人利益的考虑、规划策略的不足、郊区发展的牵制、机动车的影响、零售商业等活动从城市中心的移出，几乎使城市患上了“摊大饼综合症”。30年后，墨尔本改变了80年代城市中心的单调和半荒芜状态，2030年规划是关于可持续发展的一个全面计划。10年内墨尔本三次入围《经济学人》杂志评选的“全球最适合居住城市”，最近一次是在2003年。

反面的例子是美国的“波士顿大开挖计划”。1959年建成的波士顿中央干道原本被寄予缓解拥堵的希望，但结果却适得其反。于是，70年代总投资146亿美元的“大开挖计划”应运而生，在长约13公里的范围内，将这条高架中央干道全部拆除，把交通引入地下隧道。

因此，必须提早开展城市规划，加强对城市的改造与管理。目前，低碳、生态、绿色等构成了中国城市发展的新语境。低碳、生态、宜居，成为21世纪的理想城市的目标，基本目标是可持续发展和生活质量。使人居环境更美好，是我们的共同目标。要吸取英、美等国家的教训，在城市定位、公共设施建设、公共卫生、人居环境等方面提早规划。

2.紧凑集约发展取代无序蔓延

城市无序蔓延在资源和环境方面付出了巨大代价，美国的郊区化是最为极端的例子。从20世纪80年代以来，西方国家开始检讨城市蔓延带来的经济、社会和环境后果，美国政府提出了“精明增长”的理念。近年来，西方国家的理论和实践主张，未来的城市发展应该采取公共交通主导的紧凑空间形态和混合土地用途，以实现人类住区的可持续发展。

在我国，随着城镇化进程的不断推进，城镇人口比例已突破50％(截至2011年底达到51.27%)。目前我国每年有约1500万人进入城镇，这一趋势将在一定时期内持续。这就进一步要求我们在城市甚至区域的范围内倡导土地使用功能的混合，大力推广紧凑节地的发展模式，构建紧凑型的城市空间格局。转变经济发展方式、抑制刚性碳排放、建设低碳生态城市、提高城市的宜居度将成为我国新型城镇化建设中的重要课题。

3.区域统筹协调不可或缺

城镇化的本质是区域发展。无论是迈向可持续发展的目标还是应对经济全球化的挑战，城市化发展越来越需要在区域层面进行统筹协调。各国的城市化发展中都出现了由城市走向区域的趋势。1999年，欧盟制定了《欧洲空间发展战略》，为统筹和协调各成员国的空间发展提供指导框架。美国城市理论家芒福德曾指出，“真正有效的城市规划必定是区域规划”。以大都市为核心的区域层面上的空间发展管理，能够有效地促进城乡之间的协调和地方之间的合作，由此实现区域之间经济、社会和环境的均衡发展。

就目前中国新型城镇化而言，不仅要加强城乡统筹，还要注意区域层面的统筹协调。要加强各省之间、城市之间发展意图的相互衔接与配合，而不是各自为政、低水平重复、形成地方性恶性竞争。区域发展规划有助于提升地区差异化的核心竞争力。加拿大城市地理学家雅各布斯提出，多样性是城市的天性，也是城市增长、创新的根源。

对于严格管制户口和以行政区划为单位进行规划的中国城市而言，行政区划调整无疑将改变一个地区居民的“生态”环境，因此每每引起较大关注。国外的城市和中国城市很大的一点不同就是，它们不需要通过发展土地拉动经济的发展，而是通过资产的增值、技术的进步来带动城市变革，所以不会像中国一样，希望区域越大越好。国外的城市更强调的是功能架构和空间架构，而不是我们所强调的行政架构，他们的城市是松散的行政关系，却有十分紧密的市场关系，一切按照市场规律办事。也就是说，国外的行政边界一般轻易不动，保持延续性。但是行政区划不动，并不影响协作，可以通过协作的方式来发展。比如荷兰的阿姆斯特丹机场，它在另外一个城市的边界处，加一条跑道就到人家的行政区了。由两个市政府来进行协调，行政边界感觉不到严格意义上的差别。此外，国外的区划很难动，也存在老百姓意愿，即城市规划中的公众参与问题。管理者一般都得征求老百姓的意见。例如日本东京成田机场因7户农民不肯搬迁，机场40年未能完工，最后不得不改道。加拿大、美国也有类似案例。

有专家提出，重要的并不在于划几个区或者合并几个区，针对目前我国所处的发展阶段，迫切需要的是城市或区域管理的观念要真正转变。例如，日本现在的47个都道府县行政区域体制，早在100多年前就已形成框架，至今没有大的改变。一些学者和专家、甚至管理部门的人员也曾提出过各种行政区合并或调整方案，但由于大的区域范围调整或改变的成本很高，也会由此引发许多不便，因而几乎没有动过。事实上，日本在20世纪60—70年代的区域行政管理问题也不容乐观，经过其后数十年的不断改革调整，并结合当时所面临的国内外环境采取了许多有利于都市间、区域间交流和要素畅通的措施，使得各个行政区之间的交流逐渐趋向便利和一体化。日本的新干线是全球评价和运营效率较高的高速铁路系统。东京至大阪新干线尽管1964年东京奥运会开幕之前才正式建成通车，但是，建设这条新干线的规划设想早在明治维新时期就已形成，在其后的100余年时间里，该项工程的空间部署及其建设所需土地都一直得以保留，并未因发展阶段转换及其行政管理等的调整而变化，给人印象深刻。

在中国城镇化进程中，旧城的保护与更新是一个充满挑战性的话题。目前，不少城市规划缺乏特色，“千城一面”，“南方北方一个样，大城小城一个样”，甚至造成所谓“建设性破坏”，城市的历史、文化底蕴丧失殆尽。例如：江苏镇江大运河畔13座宋元粮仓遗址被毁建商住楼盘，曾入围“2009年全国十大考古新发现”评选名单；被美国《时代周刊》评为“全世界在消失前最值得去的地方”的北京钟鼓楼街区面临拆迁，胡同格局即将改变(胡同、四合院、钟鼓楼、居民、传统生活方式，使钟鼓楼街区成为北京老城文化的代表)……特色的文化是特定城市的灵魂！所以，城镇化发展中城市文化的保护是需要城市决策、规划、建设者们慎之又慎的考虑。

联合国助理秘书长沃特·恩道曾论述：“城市化极有可能是无可比拟的未来光明前景之所在，也可能是前所未有的灾难之凶兆。所以，未来会怎样就取决于我们当今的所作所为。”究竟城市能否让生活变得更美好，也取决于我们今天的所作所为。