自改革开放以来，中国将发展条件较好的东部沿海地区作为优先发展的重要区域，从生产要素的分配到财政税收等方面给予了倾斜性的政策支持。这一发展战略使中国东部沿海区域经济社会有了长足稳定快速的发展，但这更加突出了发展条件相对较差的西部少数民族地区的差距，加剧了沿海地区和西部地区之间经济社会发展的不平衡性，这也进一步造就了西部少数民族地区城镇化发展水平的滞后，东西部间差距的拉大已成为影响和制约我国经济社会进一步发展的一大瓶颈。

西部地区是我国少数民族聚集的地区，其疆域辽阔，自然条件丰富多彩，纷繁复杂，自然资源丰富，但人口稀少，是我国欠发达地区，需要加强开发的地区。西部大开发战略中的西部概念，实际上主要就是指西部少数民族聚集的区域，它并不是单纯的地域概念，更主要的是地区经济、社会发展水平的概念。随着西部开发战略的实施，西部少数民族地区抓住这一历史机遇，城镇化步伐稳步推进，其社会经济得到了不断的发展。也就是说，现在被称作西部地区的12个省区市，实际上就是在全国经济、社会发展水平相对较低的省区市。由于历史、地理区位等方面的原因，西部少数民族地区城镇化水平严重滞后，影响和制约了西部少数民族地区经济社会快速发展的主要瓶颈。

(一)西部少数民族地区城镇化存在的问题

中国西部地区的城镇化进程是我国城镇化进程中一个重要的组成部分。从总体上看，我国目前的城镇化水平处于加速阶段。上世纪90年代后半期以来，我国的城镇化发展逐步加快，西部少数民族地区城镇化水平也有了很大的提高，进程也在加快。但同时也必须清醒地认识到，在西部少数民族地区城镇化发展仍然滞后，其发展过程中还仍然存在一些问题。纵观制约西部城镇化发展的因素，不仅有思想文化观念、政府政策体制、社会经济落后等方面的因素，而且与西部少数民族地区特殊的自然地理环境有关系。

西部民族地区经济、文化长期滞后于全国的发展水平，加之自然条件的隔阻，往往在城镇建设的过程中受制于观念的陈旧、资金的匮乏，主观上又忽视统一的规划，造成基础设施严重滞后，生活环境设施不配套、更不完善，许多地方甚至缺乏必要的文化、体育和卫生设施建设;城镇内部盲目建设、随意性明显，功能分区混乱，项目建设杂乱无章。工业用地、公建用地、住宅用地等各类用地相互穿插，而且沿公路干线两侧建设线性城镇的趋势不断加剧，既影响交通运输效率的提高，又造成城镇的环境污染。至于城镇的绿化建设和环卫建设就更加缺乏足够的重视，西部民族地区的城镇普遍缺少公共绿地，绿化覆盖率低，垃圾处理亦成为有待解决的突出问题。据有关部门的抽样调查，其绝大多数城镇的垃圾处理和污水处理率近乎于零。西部民族地区因受历史、环境、地理等条件的制约，经济社会发展水平低，城镇化建设缺乏大的产业项目支撑，使加快城镇化建设的依托力量比较脆弱。

1.少数民族地区牧民走向城市化的思想观念和文化技术薄弱

经济发展水平的滞后伴随着人口素质的低下，思想意识的守旧据统计，2006年西部12省(区市)的文盲或半文盲占人口总数仍有12.38%，城镇居民生活水平的超前发展和农村人口素质的落后强化了城乡之间人口流动的壁垒。农村人口迁移成本过高，风险过大，加之民族人口迁移黏性大，极大的制约了西部地区城镇化的快速发展。民族人口往往集中在偏远地区，经济发展水平严重滞后，生活相当封闭。而民族生活习惯、文化传统使少数民族地区城镇化发展难度又远远大于其他地区。

农民走向城镇化的观念、技能和文化不适应。西部民族地区是少数民族集中区，例如甘孜州总人口如万人中，以藏族为主，占总人口的78.5%，还有彝族、回族、羌族、纳西族等其他少数民族。由于少数民族大多具有浓厚的风俗习惯和宗教文化，这种地域文化因长期自然环境的作用已变得根深蒂固，让他们离开祖祖辈辈赖以生存繁衍故土，他们在内心深处是不乐意的，是难以接受的。民族地区大多数农牧民文化素质较低、技能差、生产与生活方式落后，离开自己原来的居住地，放弃原有的生产生活方式城镇从事非农产业就显得非常不适应。因此，民族地区推进城镇化建设的主体动力与经济发达地区相比明显不足。

2.缺乏政府引导性的法制政策保障，政策与体制建设不到位

城镇化建设不仅仅是建设几个城镇的问题，本质上是要打破城乡分割的二元经济体制，实现城乡经济共荣。近年来，尽管城乡分割的二元经济体制有所打破，阻碍农村劳动力转移的因素正在削弱，但影响城乡一体化进程的体制障碍并未彻底根除，表现在:对农民进城就业仍有一些限制性规定、城乡劳动者就业并未平等、户籍制度仍在起阻碍农民进城定居的作用、农民进城务工依法享有的各种权利得不到保障、社会保障体系的建立把农民工排除在外、农民享受不到进城后的子女就学以及其他城镇福利等。体制与政策上的障碍仍在相当大程度上阻挠农民的城镇化进程。

西部民族地区大多数引导经济发展的政策、法律、法规基本都是对中央、省级政策的翻版和原封不动地下达,加之民族地区州、市、县政府结合本地经济发展所出台的正式制度少,实际工作显得过于乐观,可操作性不强,许多制度流于形式,助长了形式主义、官僚主义作风。虽然西部城镇化受到自然条件、历史状况、传统文化等多种因素的影响，但城镇化发展的相关政策和制度的不适宜性则是最根本的障碍因素。制度的不适宜性是西部城镇化发展的根本障碍。

3.西部自身自然地理、经济社会发展基础的限制

我国是典型的山地国家，山地占国土面积的2/3。这一特征在西部尤为突出：西部地区的12个省(区、市)地域辽阔，面积达660.83万平方千米，占全国幅员总面积的68.83%，其中山地就占其陆地面积的86%以上；山地面积超过90%的省有贵州、云南和四川，重庆、陕西的山地面积也逾80%，其余各省(区)的山地面积均达50%以上。我国西部地区有山区县492个，占西部地区全部县份的62.5%，其中欠发达的山区县就占414个，占西部地区全部山区县份的84.1%。国家“八七扶贫攻坚计划”确定的贫困县592个，其中249个分布在西部山区，占　42.1%，自然环境恶劣。

(二)西部少数民族地区城镇化发展的路径

作为城镇化发展水平相对之后的地区，西部少数民族地区必须借助有利的机遇，克服诸多制约因素，大力推进西部少数民族地区城镇化进程。“十二五”时期，是我国加快转变经济发展方式的攻坚时期。在这个关键时期，我们必须牢牢把握城镇化发展蕴含的巨大机遇，清醒地认识到这一变化可能带来的各种挑战和问题，因势利导，趋利避害，推进西部少数民族地区城镇化的建设。

1.努力构建城市化战略格局

要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。可考虑构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为3条纵轴，以轴线上若干城市群为依托、其他城市化地区和城市为重要组成部分的城市化战略格局，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展。要在东部地区逐步打造更具国际竞争力的城市群，在中西部有条件的地区培育壮大若干城市群。要科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市基础设施一体化建设和网络化发展。要积极挖掘现有中小城市发展潜力，优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市。要有重点地发展小城镇，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。

2.切实增强城镇综合承载能力

要坚持以人为本、节地节能、生态环保、安全实用、突出特色、保护文化和自然遗产的原则，科学编制城市规划，健全城镇建设标准，强化规划约束力。要合理确定城市开发边界，规范新城新区建设，提高建成区人口密度，调整优化建设用地结构，防止特大城市面积过度扩张，预防和治理“城市病”。要统筹地上地下市政公用设施建设，全面提升交通、通信、供电、供热、供气、供排水、污水垃圾处理等基础设施水平，增强消防等防灾能力。要扩大城市绿化面积和公共活动空间，加快面向大众的城镇公共文化、体育设施建设。要推进“城中村”和城乡接合部改造。要加强城市综合管理，推动数字城市建设，提高信息化和精细化管理服务水平，注重文化传承与保护，改善城市人文环境。

3.稳步推进农业转移人口转为城镇居民

要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。特大城市要合理控制人口规模，大中城市要加强和改进入口管理，继续发挥吸纳外来人口的重要作用，中小城市和小城镇要根据实际放宽落户条件。要鼓励各地探索相关政策和办法，合理确定农业转移人口转为城镇居民的规模。对暂时不具备在城镇落户条件的农民工，要改善公共服务，加强权益保护。要以流入地全日制公办中小学为主，保证农民工随迁子女平等接受义务教育，并做好与高中阶段教育的衔接。要将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老和医疗保险。要建立农民工基本培训补贴制度，推进农民工培训资金省级统筹。与此同时，还要多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励采取多种方式将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系。