省域城镇体系规划是省和自治区政府实施城乡规划管理的基本依据，是落实全国城镇体系规划，引导省、自治区城镇化和城镇发展，指导下一层次规划编制的公共政策。它的核心任务是合理配置省域空间资源，优化城乡空间布局、统筹基础设施和公共设施建设。制定和实施省域城镇体系规划是省、自治区政府的重要职责，是省级城乡规划主管部门的主要任务。

城乡规划作为省域城镇化的重点公共政策框架，对其实施评估是不可或缺的。从我国规划实施评估的研究来看，对规划实施评估理论及实证研究主要聚焦于城市总体规划和镇总体规划，而《城乡规划法》明文要求开展的更为宏观的省域城镇体系规划实施评估却少有研究。曾有专家就省域城镇体系规划实施保障机制方面提出建立规划实施评价程序，其研究着力于保障规划的实施并未对省域城镇体系规划实施评估的理论框架、方法、内容等事项做出较为全面的阐述。另外，在实际的规划工作中尽管有些省份在规划修编、修改之前曾开展过评估工作但大多是基于规划修编、修改的程序性要求对评估的意义及内涵的理解参差不齐。

(一)省域城镇体系规划实施评估的内涵及特征

1.省域城镇体系规划实施评估的概念

作为一种功能性活动规划实施评估可发生在规划运行过程的任何时段既可以是在规划颁布之前预先评估规划方案可能产生影响的分析过程也可以是规划颁布之后对规划实施进行评估的后续行为。前者属于规划编制范畴是基于假设情景的判断而后者则是一个与规划编制平行的范畴是基于事实情景的分析。按照《城乡规划法》的理解作为法定工作内容的规划实施评估所指的是后者。因此本文对省域城镇体系规划实施评估的概念界定是对省域城镇体系规划实施以来的规划执行情况进行评估。省域城镇体系规划实施评估应该是对整个政策制定实施的规划工作进行评估而非对既有规划自身的蓝图进行评估。在评估过程中首先应对评价期限内的各类城乡经济社会发展现象过程进行评价再对相应的省域城镇体系规划实施的规划工作进行评价评估结果既涉及到规划自身的完善又涉及到规划实施工作的完善。

2.省域城镇体系规划实施评估的目的

省域城镇体系规划实施评估的目的是通过实施评估对规划制定和实施进行反馈更为重要的是最终促进规划有效引导和调控经济社会水平的发展。有两层涵义需要明晰一是经济社会发展作为省域城镇体系规划的客观目标实施评估理应以经济社会发展作为总体目标二是在经济社会发展目标实现过程中省域城镇体系规划的实施效益也应作为规划评估的基本价值导向通过评估促进规划制定和实施的不断完善。

3.省域城镇体系规划内涵

省域城镇体系规划是省级政府实施城乡规划管理的公共政策。它涵盖了省域城乡发展所涉及的方方面面而核心内容主要包括城乡发展总体要求、城乡空间资源配置、基础设施及公共服务等支撑体系、空间管制4个方面。省域城镇体系规划作为我国法定城乡规划体系中重要的区域性规划其职能直接体现在3个方面：一是落实国家战略及调控政策；二是引导本省城镇化和城镇发展；三是指导下层次规划编制。

4.省域城镇体系规划特征

省域城镇体系规划作为城乡规划的宏观类规划具有一般规划所共有的以公共政策为属性、以城乡空间为研究平台、以城乡建设为指引载体等特征。当然作为宏观层次的规划省域城镇体系规划有着3个方面独特的内涵特征：

(1)在区域发展整体格局下确定重点引导政策。省域城镇体系规划比城市总体规划、详细规划等具有更大的空间尺度在这种大尺度空间图景下规划很难反映出城市空间的具体空间布局。因此省域城镇体系规划更多地关注在政治经济社会大环境下的区域发展整体格局在此基础上确定重点引导区域空间发展的公共政策而并非需要面面俱到的各类空间规划蓝图。

(2)多个层级政府组成规划实施主体。省域城镇体系规划的制定和实施建立在各层级政府事权基础上。按照“一级政府、一级事权”的管理体制架构城市一般类型的公共物品和公共服务属于市、县地方政府在各自行政辖区内的一级事权只有重要的区域公共物品和公共服务是属于省级政府的事权。省域城镇体系规划与城市总体规划、详细规划相比后者的制定与实施主体均为城市政府而前者的制定主体是省级政府实施主体则涵盖了省、市副省级市、地级市、县县级市三级政府。省域城镇体系规划如果不重视这一问题用“家长式”、“蓝图式”的规划方式必然导致“用不好、管不了”的失效局面。省域城镇体系规划的制定和实施只有建立在各层级政府管理事权基础上才能更好地彰显省域城镇体系规划在新的政治经济社会形势下相应的定位和作用。

(3)体现多元主体、多个单元之间协调的区域性规划特征。在省域城镇体系规划中事权划分主要体现在通过“三区四线”空间管制等方式以区域整体最优为原则形成上级事权对下级事权的干预包括省级对市、县级市级对县级的干预。与城市总体规划、详细规划等表现出的城市政府一级事权内的协调相比省域城镇体系规划一般更要基于整体利益考虑对多个市、县政府、多个地域单元各自为政所产生的矛盾进行协调防止出现外部不经济。这是社会主义市场经济体系下区域性规划的重要特征。

(二)省域城镇体系实施评估的不同理解

1.对实施的理解

根据百度百科释义实施即实际施行详细解释为实际的行动或实践。对于省域城镇体系规划的，可以存在三种理解：

第一种理解是直接实施，是指省域城镇体系规划的直接细化政策通常表现在下位规划的制定比如在省域城镇体系规划指导下制定的城市总体规划或者是省域城镇体系规划实施办法之类的细化政策。

第二种理解是现实实施，认为只有已成为客观现实的才算作实施比如人均GDP、城镇化率、城镇用地规模等指标反映的就是当前的客观现实而不应将下位规划中提出的城镇化率等指标算作实施。

第三种理解是广义实施，是指省域城镇体系规划所有细化政策和实际建设等客观事实包括了直接实施和现实实施。

基于不同的实施理解开展的省域城镇体系规划实施评估，从现实意义和操作性方面考虑都各有优劣。首先基于直接实施内容的评估综合难度相对较小，评估的可测度较高但不能完全反映真实客观情况。因此不能很好地揭示出规划实施的本质，评估的现实意义不突出。其次基于现实实施内容的评估对实施情况较容易掌握在推动城乡发展建设方面也具有一定现实意义但由于规划的多层级性很难鉴别出省域城镇体系规划对客观事实的影响绩效。再者基于广义实施内容的评估所得的结论是最为科学合理的但这将是一个庞大的系统工程耗时耗力且可操作较差作为一项定期开展的工作并不现实。

2.对实施评估的理解

综合直接实施、现实实施、广义实施这三种对实施的理解，考虑到规划评估的实际意义以及各类规划可基于层级事权分级开展评估这一现实，所以，省域城镇体系规划实施评估应着眼于通过实际现象的观察判定规划的适应性，再以政府事权的视角，着力于对省域城镇体系规划直接引导的政策进行评估。通过事权视角的评估可以促进省域城镇体系规划实施的目标更加清晰，各层级实施主体的职责更加明确。

(三)省域城镇体系实施评估指标

基于对实施评估的理解，可构建一个分两步走的评估路径。首先是基于现实实施的各项规划内容评估，在此基础上再开展基于直接实施的规划手段评估。通过两个阶段的评估充分实现省域城镇体系规划评估的客观科学性和主体可操作性。因此，从影响重要程度和数据可获得性考虑，提出以下关于规划内容评估的测度指标体系以及规划手段评估的要素载体。

1.基于现实实施的规划内容评估

以省域城镇体系规划的4方面核心内容作为规划内容评估的系统指标经过逐层分解最终落实到各类可获取、易测度的要素指标。评估主体可以针对各区域特征从中选取或增加合适的指标，通过分析要素指标及其变化情况进行现实实施层面的规划评估。

(1)对城乡发展总体情况的评估。通过对城乡发展总体情况的评估充分认识规划实施所处的总体环境形势。城乡发展综合表现在经济、社会、人口、政治、文化、科技、环境等多个方面基于与城镇化的紧密度和指标可测度性考虑笔者选取了经济、社会、人口三个系统评估内容。经济变化是城镇化的核心动力社会和谐是城乡健康发展的有力保障人口变化则与城镇化具有最直接的关联度。

(2)对城乡空间资源配置的评估。通过对城乡空间资源配置的评估充分认识区域的资源、能源、环境承载力以及省域城镇体系对城乡空间发展的影响。城镇体系的评估可以分解为空间关系和城镇竞争力两个方面。特别是对于城镇体系的分析并不仅仅是传统的规模位序和城镇发展轴带的分析还应注重分析地区内各城镇集聚人口、产业等要素的活力。

(3)对支撑体系建设的评估。通过对支撑体系的评估充分认识省域城镇网络组织的完善程度。支撑体系主要选取了交通体系、基础设施和服务设施3个系统评估内容。其中交通体系要注重对覆盖率和通达效率的评估进而评价区域内各节点之间的社会经济联系紧密程度基础设施要注重重大项目共建共享程度的评估进而评价出区域在整体利益协调、克服外部不经济方面的能力服务设施要注重对服务人群、覆盖空间范围的分析进而评价区域级公共产品和公共服务的使用效能。

(4)对空间管制实施情况的评估。通过对空间管制范围内建设实施情况的评估充分认识各层级政府行使空间管制事权的完备程度。空间管制评估主要分为“三区”和“四线”两个层面，需要指出的是在省域城镇体系规划中划定的“三区”的空间尺度较大落实到实体空间会有较大误差。因此，在判定具体空间范围时应基于空间管制有利原则对禁建区应无条件取大值、对限建区应有条件取大值对适建区应无条件取小值。

2.基于直接实施的规划手段评估

(1)对下层级规划是否深化完善省域城镇体系规划内容的评估。基于现行的城乡规划层级体系省域城镇体系规划一般不直接作用于城乡空间发展具体行为下层次规划是省域城镇体系规划直接实施的主要形式。下层次规划包括城市县市域总体规划、专项规划、区域性城镇群规划等通过评估这一类规划的深化完善情况可以对省域城镇体系规划实施的执行情况有直接而清晰的认识。

(2)对配套政策是否保障省域城镇体系规划内容实施的评估。通过对配套政策的分析可以评估省域城镇体系规划实施的制度保障完备程度。规划作为一种公共政策它不同于研究不仅要有研究成果更为重要的是制定实施研究成果的政策措施。然而现行规划中的实施措施这一环节往往被规划制定者和实施者们所轻视所提出的实施措施通常是抽象的、公式化的因此在现行省域城镇体系规划内容构架不变的前提下通过制定具体的配套政策来分解落实省域城镇体系规划很有必要。配套政策可以包括对层级政府在空间管制事权上的职责分级部门协商机制的建立城市联盟议事机制的建立、信息平台共建共享、项目分级选址等细化制度。

(四)省域城镇体系实施评估方法导引

省域城镇体系规划评估作为一项系统工程，在分析方法运用上应充分注重定性与定量分析相结合，国际与国内形势相结合，宏观与微观视角相结合整体与局部领域相结合，充分借鉴公共政策评估的先进技术和调查分析方法。

1.社会指标分析

社会指标分析是规划实施评估中应用最广泛的分析方法。它利用社会指标来衡量政策效果可以运用在对城乡总体发展情况、城乡资源配置和支撑体系方面涉及规模、效率等指标的各个评估环节中。社会指标是衡量区域内各部分社会状况及其随时间变化的统计量。这里的社会状况是指在一个社会里人类存在的外在的社会和自然的以及内在的主观和感觉的环境。许多指标用于评估社会的客观状况如GDP、人均收入等这类指标可在各类统计年鉴中检索获取较为容易；而另一类指标则用于评估主观态度如城镇宜居程度、幸福指数等，这类指标就不能直接获取而需要开展社会调查来测度。另外需强调的是，很多社会指标反映的是平均水平，还应注意将平均水平提高与覆盖人口增加相结合来统筹分析区域发展水平。

2.成本收益分析

成本收益分析也是一种常见的政策评估方法，其要求确定某一政策的成本收益，并且一般将其转化为货币上价值以便进行比较，城乡规划基于其自身的综合性，很难用同一测度标准来科学衡量规划经济、社会、政治、文化等方面的综合效益，尽管如此，成本收益分析还是可以应用在对个人行为选择及一些区域建设项目运营交通的评估中，以城镇个人收入消费比评估为例，在该项成本收益分析中，基本的个人消费成本包括衣食住行等生存成本以及休闲娱乐、文化教育等自我提升成本，而基本个人的收入包括薪水、所赚收入等显性收益以及个人能力提升、发展机会预期等隐性收益，通过成本收益分析，可以充分认识城镇对各类人群的吸引力，评价各城镇发展的活力。

3.监测平台辅助分析

监测平台辅助分析是通过搭建以GPS为基础的城乡空间动态监测技术平台来跟踪城乡规划建设的相关指标。GIS监测平台在宏观层面可以跟踪测度资源承载力，城乡建设空间变化城乡居民分布、产业空间布局、交通和基础设施、各空间管制区的建设情况等，在微观层面可以跟踪测度人均建设用地、地均GDP等，GIS监测平台辅助分析主要可以应用在空间管制的实施评估中，通过GIS测度，可以避免各类空间管制区在不同惊讶规划的空间范围误差问题，更为准确地判断各区的建设实际情况。

省域城镇体系是省级政府行使空间管制事权的重要公共政策平台，做好省域城镇体系规划实施评估不仅能够加强对规划实施的动态监测管理，也能推动省域城镇体系规划自身的不断完善，可根据省域城镇体系规划的特征对规划评估的内涵、原则、框架指标、方法引导等做一些探索，作为一项武威性工作，研究过程中还存在以下3方面的认识难点：一是在认识对象方面，在探索对规划实施评估的认识的同时还涉及到很多对省域城镇体系规划自由自在认识的深化和细化；二是在评估主体方面会存在政府视角和部门事权的错位，这有赖于整个社会的依法行政氛围；三是在规划对实施影响方面，用规划与现实的契合度作为实施影响的标准，而对于规划在具体空间行动中的实际影响作用却很难测度，国内目前对此也尚无系统的研究，所提供的研究成果也只是为各省级政府及规划部门开展省域城镇体系规划评估工作作一个参考思路。