党的十八大报告提出，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。

生态文明是继原始文明、农业文明、工业文明之后的一种新的人类文明形态，既包括尊重自然、与自然同存共荣的价值观，也包括在这种价值观指导下形成的生产方式、经济基础和上层建筑。一方面，我国经济发展面临越来越突出的资源环境制约，已经到了不进行生态文明建设不行的阶段；另一方面，随着生活水平提高，人们对于良好生态环境有了越来越强烈的需求。把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，这标志着我们对中国特色社会主义规律认识的进一步深化，表明了我们加强生态文明建设的坚定意志和坚强决心。

生态文明的核心是人与自然和谐。生态文明是人类社会文明的高级状态，不是单纯的节能减排、保护环境的问题。生态文明的提出明确了应该如何处理人和自然关系，即尊重自然、顺应自然、保护自然，这是对中国文化传统的继承和发展，明确这点对于将来的建设，包括城市建设，有极其重要的指导意义。

(一)新型城镇化是生态文明的城镇化

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，要“把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。”建设中国特色城镇化，对中国最大的挑战，不在于城市的一端如何扩张，而是在乡村一端，如何让中国五千年乡村文明在中国特色城镇化中得到复兴与发展。让中国乡村就地文明化，这才是最大挑战。中央城镇化会议中“记得住乡愁”这句话体现的不再是GDP、财政收入、发展效率，而是百姓要的赖以生存的生活环境。我们试图让这一缕乡愁转化成乡土社会的生态文明复兴，而不是继续用保守的老计划经济的思路来改造现在的农村，以为城市是先进，农村是落后。

在新型城镇化背景下，“三农”问题的实质内涵是农民权益保护、农村可持续稳定、农业生态安全，不再沿用工业文明社会的发展道路，下一步应加大对农村基建投入，高度重视农业生态安全，提高农民组织化程度，实现乡土社会的生态文明复兴。

工业文明时代形成的工业化集中的城市化，本质上不适应现在的生态文明新战略，近代的城市化，本源于工业化阶段产业资本集中所客观需求的规模化和它所派生的制度。过去各级政府搞城镇化就都讲要把产业集群和城市带叠加在一起，也是因为工业化内生的需要就是规模化、集约化、标准化。当然，城市最适合这套；而农村十里不同风，农业又本来就是一个自然过程，因此，农业是最不适应工业化要求的。如果强行把农业也搞成工业化的方式，农业自身的反抗就是制造了大量的环境污染和食品不安全。最终我们所有人都身受其害。

生态文明是一种超越传统工业文明，以多样性为内涵的、人类自觉回归自然的新的文明形态，人类本身只是自然的一部分。但是因为人类过去不够自觉(或者说人类在工业文明时代自觉自己可以超然于自然)，现在教训惨痛不得不回归到生态文明时代。

这次城镇化之所以说不同于工业化时代，就是呼应生态文明所需要的发展战略创新，要实现城乡一体化，强调以人为本的新型城镇化。我们越来越觉得三农问题中最严峻的是社会政治问题，而不是经济问题。　通过社会生态恢复和乡土社会重建，把投资重点转到城镇化上去，让农民不至于背井离乡、农村不再衰败，那是我们所希望的。

生态环境是衡量一个城市是否宜居的尺度，也是衡量居民生活质量的尺度。今后的城市建设，要回到以人为本的本质上去。对于造新城，要从规划角度重新审视，避免破坏生态；旧城改造，也要划定生态保护红线，将湖泊、绿地等生态系统保留下来。

建设生态文明，首先必须转变生产方式，全面促进资源节约，推动资源利用方式根本转变，提高利用效率和效益，严格控制开发强度，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。与此同时，要加大自然生态系统和环境保护力度，以解决损害群众健康最突出的环境问题为重点，强化污染防治力度，实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力。此外，应转变生活方式和消费方式，改变一些传统的不合理的生活方式，改变奢侈消费、劣质消费等习惯。

制度建设是推进生态文明建设的重要保障，必须改变唯GDP的观念，把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的考核办法、奖惩制度，形成生态文明建设的长效机制。

节约资源是保护生态环境的根本之策。要大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，大力发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。

要实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力。良好生态环境是人和社会持续发展的根本基础。人民群众对环境问题高度关注。环境保护和治理要以解决损害群众健康突出环境问题为重点，坚持预防为主、综合治理，强化水、大气、土壤等污染防治，着力推进重点流域和区域水污染防治，着力推进重点行业和重点区域大气污染治理。

只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。最重要的是要完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。要加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，营造爱护生态环境的良好风气。

(二)美丽中国需要打造三个空间

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，要“创新规划理念。”“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划，科学确立城市功能定位和形态，加强城市空间开发利用管制，合理划定城市‘三区四线’，合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间，加强道路红线和建筑红线对建设项目的定位控制。统筹规划城市空间功能布局，促进城市用地功能适度混合。合理设定不同功能区土地开发利用的容积率、绿化率、地面渗透率等规范性要求。建立健全城市地下空间开发利用协调机制。统筹规划市区、城郊和周边乡村发展。”

对于发展来说，土地是最重要的资源，同样也是最大的约束。从现在的情况看，发达地区和经济较为落后地区都存在对国土空间利用的误区和问题。比如一些经济落后地区把宝贵的土地资源当成招商引资的“诚意”，本来需要100亩的生产空间，非要批出200亩，造成大量生产空间的闲置浪费，这当然不能称为集约高效；在新兴城市拆旧建新的过程中，贪大求洋，马路修得像长安街，高楼广场空空如也，这也不能当成宜居适度；在生态原本良好的地方，生产生活空间不断扩大，原有生态空间被不断挤压，植被退化、河流干涸、水环境污染、山体破坏并不鲜见。

党的十八大报告指出，要优化国土空间开发格局。这是建设生态文明的重要任务，也是促进区域协调发展的战略措施。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一原则，在尊重自然、顺应自然、保护自然的前提下更好地开发利用生产空间、生活空间、生态空间，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。在十八届三中全会报告中专门提出要加快生态文明建设，“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。

1.“三个空间”的具体含义

习近平总书记多次强调，国土是生态文明建设的空间载体。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，给自然留下更多修复空间。

(1)生产空间集约高效。人们从事生产经营活动的场所就是生产空间，包括农田、工厂、矿山、商场、店铺、道路、机场、港口等等。这类空间要做到布局合理，集约高效。目前存在的问题是，生产空间布局不够合理，到处铺摊子，占地过多，空间资源大量闲置；有些生产活动不遵循自然规律，诸如毁林开荒，大片填海造地，过多开山筑坝，对生态空间造成开发性破坏，同时挤压生活空间，留下许多生态安全隐患。按照优化国土空间开发格局的要求，要通过转变经济发展方式，合理调整三次产业及其内部空间结构，提高现有生产空间利用效率，严格控制生产空间的扩大。当前，特别要注意防止工业和服务业随意挤占农业发展空间，尽可能减少乃至最终停止生产空间对生活空间和生态空间的侵蚀。有些关闭或废弃的矿山、厂址和圈地后长期未开发的园区，应恢复为生活空间或生态空间。

(2)生活空间宜居适度。人们居住、消费和休闲娱乐的地方就是生活空间，包括住房、各种消费和休闲娱乐场所等。这类空间要宜居，开发适度。生活空间与生产空间有部分重叠，同一空间可以兼具生活空间和生产空间的功能。例如在饮食餐厅，对消费者来说是生活空间，对工作者来说是生产空间。目前，生活空间存在开发过度、不够宜居的问题。以城市生活空间为例，一些城市建设存在着“摊大饼”式的蔓延趋势，市区范围不断向外拓展，无情地吞食周边的田园和绿地。一些地方形成巨大的城市群，许多城市实际上已经连为一体，未能保留原来城市之间的具有生态调节功能的森林、田园和空地。这严重阻碍大气运动，使污染物稀释能力越来越差，热岛效应越来越强，雨水难以向地下渗透，一遇暴雨就大量积水。随着市内机动车辆的急剧增加，尾气排放也越来越多，成为空气污染的主要来源。按照生态文明建设要求，应当重新审视城市建设理念，真正贯彻以人为本的思想，严格控制城市的市区规模，调整市区的建筑结构和密度，改善布局。

(3)生态空间山清水秀。生态空间是指具有重要生态功能、以提供生态产品和生态服务为主的区域。从广义上讲，生态空间包括整个地球环境，生产空间和生活空间实际上都是生态空间的组成部分，此外还有未开发的国土空间；从狭义上讲，生态空间是指除了生产空间和生活空间以外的国土空间，包括山川、河流、湖泊、森林、海洋等。生态空间在保障国家或区域生态安全中发挥重要作用，是经济社会可持续发展的基础。

2.各主体功能区如何实现“三个空间”的目标

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，要“优化城镇化布局和形态。”即“根据土地、水资源、大气环流特征和生态环境承载能力，优化城镇化空间布局和城镇规模结构，在《全国主体功能区规划》确定的城镇化地区，按照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则，发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群，使之成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。”

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》强调，要“对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。”“强化水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污管理。对不同主体功能区实行差别化财政、投资、产业、土地、人口、环境、考核等政策。”

全国主体功能区划已经于2011年发布，全国主体功能区划中提及“推进形成主体功能区，必须明确国家层面优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区的功能定位、发展目标、发展方向和开发原则”。

(1)国家优化开发区域。国家优化开发区域是指综合实力较强、经济规模较大、城镇体系比较健全，有条件形成具有全球影响力的特大城市群的区域。

(2)国家重点开发区域。国家重点开发区域是指具备以下条件的城市化地区：比如具备较强的经济基础，具有一定的科技创新能力和较好的发展潜力；城镇体系初步形成，具备经济一体化的条件等等。

(3)国家限制开发区域。国家层面限制开发区域的农产品主产区以提供农产品为主体功能，限制开发生态功能区以提供生态产品和服务为其主体功能，需要在国土空间开发中限制大规模高强度工业化城镇化开发。

(4)国家禁止开发区域。国家层面禁止开发区域是指有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等，需要在国土空间开发中禁止工业化城镇化开发的重点生态功能区。

党的十八大报告指出，要“推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局”。中央提出，要坚定不移加快实施主体功能区战略，严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，划定并严守生态红线。

为实现“三个空间”的目标，“十二五”规划的生态文明战略研究，提出按照主体功能区规划，推动产业布局调整和生态环境保护措施的落实。

在优先开发区域，要优化产业结构和布局，大力发展高新技术，加快传统产业技术升级，实行严格的建设项目准入制度，率先完成排污总量削减任务，做到增产减污，切实解决突出的环境问题，努力改善环境质量，改善人居环境，提高土地利用效率和效益。在重点开发区域，坚持环境与经济协调发展，科学合理利用环境承载力，推进工业化和城镇化，加快环保基础设施建设，严格控制污染物排放总量，做到增产不增污，有效遏制生态环境恶化趋势。在限制开发区域，坚持保护为主，合理选择发展方向，积极发展特色优势产业，加快建设重点生态功能保护区，确保生态功能的恢复和保护，逐步恢复生态平衡。在禁止开发区域，坚持强制性保护，依据法律法规和相关规划严格监管，严禁不符合主体功能定位的开放活动，遏制人为因素对自然生态的干扰和破坏。

3.如何推进优化国土空间开发格局

优化国土空间开发格局已经有了宏观战略，最重要的是三件事。

首先，要把生态理念体现在用地类别划定上。目前，国土部门将用地分为耕地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理用地、交通运输用地等12类不同类型的用地，但是12类中还没有生态用地类型，还没有明确提供生态产品和服务的空间。目前，环保部门已经提出生态红线的概念，落实这一概念，首先需要划出基本的生态用地。

其次，各地的规划要把生态保护的思想体现在各级各类规划中。比如城市建设要突出集约高效特点，要预留出足够的生态空间等等。目前，北京、上海、广州等特大型城市，在做城市总体规划时，已经能够邀请生态研究学者参与，将生态安全与生态保护的要求体现在城市空间发展布局中，但在专项规划、小区域规划中还没能体现生态的理念和要求，区划难以真正落地。

第三，要完善相关政策措施，让真正保护生态的人不吃亏，利益不受损害，其重点是要完善生态补偿机制。根据有关研究，目前对我国生态安全具有重要作用的区域有50余个，但这些重要生态功能区仍缺乏有效的保护机制，生态功能面临威胁，这些区域也多位于偏远地区，社会经济发展落后，生态保护与经济社会发展的矛盾仍然突出。目前，生态补偿机制还存在很多欠缺，比如缺乏系统的制度设计；政府单方决策为主导，利益相关者参与不够；补偿范围界定不科学；生态补偿对象和生态补偿方式不完善；补偿标准低，确定方法缺乏科学基础；缺乏监督机制，政策效果不明显等等。这些都需要尽快改进。

(三)新型城镇化和生态文明建设应该“一体化”

新型城镇化和生态文明建设这两件当代中国最为重要的历史任务之间的关系，需要在学理上予以探讨和把握。更重要的，这也是一个现实实践需要回答的问题。

就近三四百年的人类实践来看，城镇化和生态文明建设在主要方面呈现出相异相离的趋向。城镇化主要造成了生态环境的破坏，而生态保护则在一定程度上对城镇化具有限制作用，国际生态保护运动中一些极端派别甚至具有反城镇化的倾向。

可是，在当代的中国，这两种“相反”的历史运动却必须以“相成”的方式来行进，或者说二者应该走的是“一体化”之路。这是因为新型城镇化必须走生态文明建设的道路，如果缺乏了生态文明原则，这样的城镇化就只能是旧的城镇化而会遭到人民的拒绝，并将带来更为严重的社会问题。

另外，我国当代的生态文明建设主要是和城镇化结合在一起的。虽然农村也要进行生态文明建设，但城镇化才是生态文明建设的主要载体，因为它是我国社会经济当代发展的主体内容。如果抽去了城镇化的实践过程，生态文明建设将失去其主要的现实依托。

在这个“由相异到相成”的历史时段，二者应该在以下四个方面展开自己的行程。

1.新型城镇化必须按照生态文明的原则来布局

这里至少分为整体和局部两个层面。

在国土空间整体层面上，国务院已经在2010年12月发布了《全国主体功能区规划》，对我国国土进行了全面的空间安排和功能设计。这一规划将国土划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，规定我国的城镇化过程只能在前两类区域开展。

具体来说按照“两横三纵”的格局来展开，“两横”指的是陆桥和长江两条横轴通道，“三纵”指的是沿海、京哈京广和包昆三条纵轴通道。以这五条线上的主要城市群地区为支撑，以其他城镇化地区和城镇为重要组成部分，形成我国未来城镇化的空间战略。这样，从功能上看，我国国土就具有城市空间、农业空间、生态空间和其他空间四类。新型城镇化空间被包容在其他空间之中，这自然是考虑了其他空间对城市空间的稀释功能，使人类的集中活动能够尽量被自然过程消融。这是自生态文明建设角度对于城镇化的宏观空间布局，正体现出“新型”二字的重要特征。

在局部上，不同区域、省份、城市群和城镇也应该按照生态文明原则进行空间安排，使城镇化和生态化成为一体。近年来我国许多地方都开展了相关规划工作。云南、山东、广东、四川等省相继出台了本省城镇化的规划和意见，也有的省已将规划编制完成并报送了国家相关部门。实事求是地说，有的地方的城镇化规划非常注意生态文明原则的贯彻，但也有的地方的相关意见对此语焉不详。应该承认，不同地方对生态文明建设的重视程度是参差不齐的。

可是，这样的国土空间设计能否达到生态文明的要求，能否达到人和自然的和谐，能否避免过去城镇化造成的生态破坏?应该说，在理论上国家层面已经将生态文明原则贯穿于城镇化的战略思考，这些布局是对人口、环境、资源等多因素综合考虑的结果。这是客观条件制约下目前能够做出的最好理论设计。但是这种计划和方案，能否真正在实践过程中落实，而且我们的设计是否全面周到和科学合理，尚需要检验。

2.在新型城镇化过程中必须走新型工业化道路

在目前的历史阶段，工业是我国城镇化必然要发展的主导产业部类。可是，以前环境污染最为重要的还是来自工业尤其是化工业。这就要求工业发展和生态建设在新的城镇化过程中达到一体化。无疑这是具有相当难度的巨大工程，但这也是无可逃避的必然选择。在这一过程中，必须走出以前高投入、高消耗、高污染、广占地、滥选址、低效益的老路，走一条新型工业化的路子。

首先，应该在政策上鼓励规模工业，因为只能具备一定的规模，才可能采用新的环保技术，才可能具备较好的治污能力。

其次，必须布好格局，一定要根据企业的污染程度和污染性质安排好地址。

再次，必须采取有效的治污措施和洁净高效的能源，治污达不到标准的企业坚决不能上马或立即下马，新能源的开发和旧能源的替代也是必须要进行的工作。

最后，必须利用各地资源优势发展新兴工业，具体说来指的是信息产业、可再生能源产业、智能制造业和新型生物产业等。一般来说，这些产业都是较为清洁的和节约能源的，但在个别方面它们也有个生态化的问题。

3.新型城镇化必须与环境保护和修复同步共进

我国30多年来的城镇化是与生态环境破坏相伴随的过程，其破坏程度已经不容小觑。那么，在新型城镇化的过程中，就不仅仅是保护好环境的问题，还包括党的十八大报告指出的“实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力”的问题，也就是说未破坏的要保护好、已破坏的要修复好。这是一个双重历史任务，哪一重任务的失败都将导致新型城镇化的失败。因此，对于这二重历史任务都应该既有定性要求也要有定量要求。

4.新型城镇化必须和生态文明制度建设同步共进

生态文明建设必须落足于严格全面的制度体系，城镇化要走上“新型”之路也需要制度保证。这两种制度应该相互渗透相互配合相互促进，应该呈现出一体化的趋势。

具体说来，在新型城镇化的评价体系中，一方面要把空间布局、环境变易、资源增减、生态迁变确定为主要社会经济指标，建立严格的开发保护制度，同时在这些方面要加强监管，健全责任追究(甚至终生追究)制度和损害赔偿制度;另一方面也要利用市场机制建立资源有偿使用制度和生态补偿制度。这是目前我国新型城镇化过程中政府作用和市场运用两个方面的制度建设。

从人类的聚散历史来看，城镇化是今天必然要走的历史道路。关键问题在于将城镇化的历史过程转变为生态文明的建设过程，真正达到城乡的一体化，这才可能在根本上避免过去城镇化带来的历史问题。我们只要把现在强调的生态文明理念和城镇化战略结合在一起，就应该是一个生态社会，让大自然恢复生态，同时逐步形成生态经济和生态治理，而不是把大量的产业资本和过剩生产能力转向3万多个城镇。

现在我们看到了希望，21世纪必将进入一个新的生态文明阶段，而这个文明阶段具有巨大的历史意义，它依托着与自然紧密结合的多样化的乡土文明，这种新的战略调整本身具有生态化可持续的特点。