中国大陆的主流史学界与历史教科书，似乎至今仍然将宋朝描述成“封建专制主义的发展期”，如周宝珠、陈振编著的《简明宋史》认为，宋朝的制度“都是为加强君主专制主义而设，皇权大大地膨胀起来了”；历史学者程念祺提出，“从宋朝开始，的确可以说，历史已为专制和大一统铺平了道路”；高中历史教材则这样概括宋代的政制：“君主专制政体的演进与强化”，并将这一课程的“教学目的”确定为“了解中国古代君主专制与帝王权力逐步强化”。宋朝是一个皇权专制王朝，好像已经是盖棺定论了。

然而，如果我们深入了解宋代的权力结构及其运行机制，便会发现所谓的“皇权专制”只是后人的成见，并不符合历史事实。评判一个政体是否为“皇权专制”，可以看看皇帝在这个政体中掌握着怎么样的权力，是否受到制度性的约束与制衡。下面我们就来考察宋代君主在行政、立法、司法这三组权力结构中的的权力及其运行情况。

中国式的分权与制衡

毫无疑问，跟其他王朝一样，宋朝君主居于权力金字塔的顶端，拥有至尊的地位、最高的世俗权威。但是，按照宋人的政治理念，君主的“最高权威”应当是象征化的，而不是表现为实体性的执政权。这一点，跟后来标榜“朝纲独断”的明清政体很不一样。

北宋大理学家程颐解《周易》，提出：“进居其位者，舜、禹也；进行其道者，伊（伊尹）、傅（傅说）也。”意思是说，天子（舜禹）只是天下的主权者（进居其位），宰相（伊傅）才是天下的治理者（进行其道）。余英时先生认为：“程颐理想中的君主只是一个以德居位而任贤的象征性元首；通过‘无为而治’的观念，他所向往的其实是重建一种虚君制度，一切‘行道’之事都在贤士大夫之手。我们还可以肯定地说，这不是他一个人的想法，而代表了理学家的一种共识。”

确实如此。如北宋名臣富弼告诫宋神宗：现在政务“多出亲批，若事事皆中，亦非为君之道。脱十中七八，积日累月，所失亦多”。显然，富弼反对君主“亲批”政务，即便是皇帝天纵英明，“事事皆是，亦非为君之道”。南宋大理学家陆九渊也说：“人主高拱于上，不参以己意，不间以小人，不维制之以区区之绳约，使其臣无掣肘之患，然后可以责其成功。故既已任之，则不苟察其所为，但责其成耳。”表达的也是“虚君”的意思。

君主既然“垂拱而治”，那国家应该由谁来治理呢？宋人认为，宰相。用程颐的话来说，“天下治乱系宰相”。宰相是政府的首脑，《宋史·职官志》这样概括宋代宰相的职权：“佐天子，总百官，平庶政，事无不统。”《宋会要·职官》也说宰相“掌邦国之政令，弼庶务，和万邦，佐天子，执大政”。

许多治史的学者（包括钱穆先生）都认为，与汉唐相比，宋代的君权得到强化（君权强化不等于君主专制），而相权被削弱了。其中的理由是，宰相的权力被多个机构分割，比如宋代军权由枢密院执掌，作为宰相的中书管不着军事；宋代又设三司，将财政大权从宰相身上分走。但这种推断不是很准确，因为宋代宰相所统率的政府，作为一个整体，其权力跟汉唐宰相机构并无不同，只不过宰相个人的权力不是那么集中了。而且宋代宰相机构的权力，比之前之后任何王朝的相权都要稳固，基本上不曾受到帝王及其非正式代理人（如宦官）的侵夺。

当然宋朝所有的诏书都以君主的名义发出。那么宰相的执政大权如何体现呢？首先，诏书的起草，原则上都需经宰相所辖的中书舍人之手，诏书表达的通常就是政府的意见，皇帝只是照例批准而已。更重要的是，一道以皇帝名义发出的诏书，必须有宰相的副署，才得以成为朝廷的正式政令。诏书若无宰相之副署，则不具备法律效力，用宋人的话来说：“凡不由三省施行者，名曰斜封、墨敕，不足效也。”北宋初，因为找不到宰相副署，太祖皇帝差点连个任命状都签发不了。

根据“天下治乱系宰相”的原则，宰相之责任不可谓不重，宰相之权力不可谓不大。那么问题来了，如何防范宰相擅权、滥权？台谏。

宋代是历代最重台谏的一个王朝，甚至“以立国之纪纲”寄予台谏。台谏掌握着行政监察、弹劾、司法审查等权力，但凡“诏令不允、官曹涉私、措置失宜、刑赏逾制、诛求无节、冤滥未伸，并仰谏官奏论，宪臣弹举”。君主与宰相颁行的诏书、法令，台谏有权追缴回来。与其他王朝的监察系统相比，宋代台谏的权力更大，可以“风闻言事”，即使弹劾出错，也不用负责任；宋代台谏的独立性也更强，汉唐时，台谏只是宰相的属官，宋代的台谏系统与政府系统则是平行的结构，不归宰相统率。

因此，宋代台谏对宰相领导的政府构成了强有力的制衡。苏轼说，台谏“许以风闻，而无官长。风采所系，不问尊卑。言及乘舆，则天子改容，事关廊庙，则宰相待罪”。按照宋朝的惯例，宰相一旦受到台谏弹劾，即应暂停职权，“待罪”家中，等候裁决。而裁决的结果，很可能便是宰相辞职。北宋侍御史刘挚对此也有描述：“伏见祖宗以来，执政臣僚苟犯公议，一有台谏论列，则未有得安其位而不去者。其所弹击，又不过一二小事，或发其阴私隐昧之故，然章疏入，即日施行。盖去留大臣，一切付之公议，虽人主不得以私意加也。”此论虽然略有夸张，但在台谏系统运转正常的时期，如宋仁宗朝，宰相因为被台谏弹劾而去职的情况十分常见，据学者统计，从明道初至嘉祐末二十余年间，因台谏论列而罢免的宰执，即有二十三人之多。

◎　宋《瑞应图》中的宋朝官员

说到这里，我们便明白过来了，宋朝的政体实际上包含了双重的“二权分立”：第一重是君权与相权的分立。政权归于君主，治理权归于宰相，用宋人的话来说，“权归人主，政出中书，天下未有不治”。君主的权责是任命宰相（论一相），宰相的权责是组阁（论百官），治理天下。君主与宰相“各有职业，不可相侵”，君主若是侵夺宰相之职权，则属违制，将受到群臣抗议：“今百司各得守其职，而陛下奈何侵之乎？”

第二重是政府与台谏的分立。宋人经常将“执政”与“台谏”对举，可以看出他们有着非常明确的分权意识：“天下之事，一切委之执政”；“一旦谏官列其罪，御史数其失，虽元老名儒上所眷礼者，亦称病而赐罢”；君主则居于超然地位，“常使两者（执政与台谏）之势适平，足以相制，而不足以相胜”，如是，“人主可以弁冕端委而无所事”。

不能不承认，这是一个精妙的政体结构，体现了中国式的分权与制衡之美，——谁说传统政治中没有优良制度呢？

历史上独一无二的“立法民主”

宋代的立法，可以大致分为两种，一是具有宪法性质的惯例与文件，宋人称为“祖宗法”；一是全体臣民均需遵守的一般性法律，宋朝最常见的便是“编敕”。

我们先来看“祖宗法”。历代，当以宋明二朝最重“祖宗法”。不过，宋明二朝“祖宗法”的形成机制又有很大差别，明代的“祖宗法”是由开国皇帝朱元璋亲手订立、颁行的成文法，要求子孙永世遵守：“今令翰林编辑成书，礼部刊印以传永久。凡我子孙，钦承朕命，无作聪明，乱我已成之法，一字不可改易。非但不负朕垂法之意，而天地、祖宗亦将孚佑于无穷矣！”

宋代的“祖宗法”，却不是哪一个皇帝制定的，而是由一系列先帝故事、习惯法、惯例、故典所组成。特别需要指出的是，这些故典与惯例的整理，通常都是由士大夫群体来完成，士大夫在筛选、阐释“祖宗法”的过程中，毫无疑问融入了儒家的治理理想。因而，宋朝的“祖宗法”甚至不能说是哪一位赵宋皇帝本人的意思，而是士大夫集体塑造出来、经过漫长时间形成的非成文宪章。

宋朝“祖宗法”内容庞杂，外延模糊，也缺乏系统性的成文解释，但我们化繁为简，还是可以对其做一个界定——“祖宗法”乃是宋王朝的宪法性惯例与文件，旨在约束君主行为、规范政治构架，这一点跟限制士民的一般性法律有着本质性的差异。当现任君主做出不符合儒家理想的行为时，士大夫集团往往就会搬出“祖宗法”，令君主不得不作出让步。宋真宗曾经想给他宠信的内臣刘承规讨个节度使的名衔，宰相王旦即以“陛下所守者，祖宗典故。典故所无，不可听也”为由，断然拒绝了真宗皇帝的要求。

宋朝的一般性法律，则通常都以“编敕”的形式出现。既然叫作“敕”，当然表示所有的敕条均以皇帝的名义颁行天下。但哪些规则可以成为“敕”，却不是皇帝说了算的。修敕的权力实际上掌握在通晓法学的士大夫手里。我们以为皇帝“出口成敕”，皇帝说的话就是法律，其实并不是这么回事儿。

当然中国古代还没有出现一个诸如议会那样的民选立法机构，不过，宋朝有专门负责修订、汇编法律的机关，叫作“详定编敕所”（又称“修敕局”“编修敕令所”“详定重修敕令所”）。编敕所由提举、同提举、详定官、删定官及若干文吏组成，在编敕过程中，每个立法官都可以对草案提出意见，但提举与详定官拥有对法律草案定稿的权力。

我们这里还想探讨一个问题：宋朝的民众有没有机会参与到国家的立法过程中？答案是，有的。也许您想不到，宋人已经建立了一套比较完善的“立法民主”机制。宋人认为：“自来先置局（修敕局），然后许众人建言，而删定须待众人议论。”这里的“众人”，包括朝中百官，也包括一般平民。立法不是由皇帝出口成敕，也不是由士大夫闭门造车，而是要经过“众人”的充分辩论，择其善者而从之。“自来”二字，则表明立法须走“众人议论”之程序乃是宋代一直实行的惯例。

那么平民如何参与立法呢？主要有三个途径：首先，任何人在任何时间都可以向州政府投状，以书面形式提出立法的建议，再由州政府将意见书“缴申中书”，上报中央。当来自各地的立法意见书积累到一定程度时，即交给修敕局“删定编修”。凡立法建议被采纳之人，“量事酬赏，或随材录用”。

其次，修敕局启动立法程序之后，朝廷会利用遍布各州县的粉壁，出榜公告天下，征集立法建议。如南宋建炎四年（1130年），朝廷决定修敕，便命令各州县政府“出榜晓示”，征求意见，“诸色人等陈言编敕利害”，均可到州县衙门投书，州县政府收集后用“急脚递”（宋代的加急快递系统）送达京师进奏院，再由进奏院交给“详定重修敕令所”。凡建议得到采用者，“即保明申朝廷，乞与推恩”。

最后，法典经皇帝批准，颁布生效之后，如果民众发现其中的缺陷，还可以向朝廷奏陈立法得失，并建议修订。如宋哲宗元祐元年（1086年），朝廷批准了详定编敕所提出的一项动议：“官吏民庶等，如见得见行条贯有未尽未便，合行更改，或别有利害未经条约者，并许陈述。”当时尽管没有立法议员，但如果一项立法受到的非议很多，是可以促使朝廷重新修法的。

宋朝这一制度化的“立法民主”机制，在中国历史上是独一无二的。我们从其他王朝中找不到类似的制度。

独立审判的司法制度

我们不能说宋代已经出现近代意义的“司法独立”，宋朝行政与司法的分立并不是特别明确。不过，若说宋朝已经出现了“法治的意识”，则是没有问题的。宋人认识到，当法律制定出来之后，上自君主，下至臣民，都需要遵守，君权不能成为违法的挡箭牌。宋人的原话是这么说的：“法者，天子所与天下共也。如使同族犯之而不刑杀，是为君者私其亲也。有爵者犯之而不刑杀，是为臣者私其身也……故王者不辨亲疏，不异贵贱，一致于法。”

“法者，天子所与天下共也”，其实是中华法系的古老传统了。为深入理解这一传统，我想插播一则故事：张释之是汉朝的首席大法官（廷尉），一日，汉文帝出行，经过长安城北的中渭桥时，有一个人突然从桥下跑出来，导致拉皇舆的马受惊，文帝也差点受了伤。于是皇帝命令侍卫将那人擒住，交给张释之审讯。经讯问，原来那人是长安县（今西安市长安区）的乡下人，因为听到开路禁行的喝道声，便躲到桥下，过了许多，以为皇帝的乘舆车骑已过，便跑了出来，谁知就冲撞了皇舆（在当时，这叫作“犯跸”）。

张释之向皇帝报告了案情，然后提出处罚意见：“依大汉朝的法律，一人犯跸，当课罚金。”汉文帝听后大怒，说：“此人惊了我的马，幸亏这马儿驯良，要是换了别的马，说不定就将我摔伤了。廷尉你竟然只判处他罚金？”张释之告诉文帝：“法者，天子所与天下公共也。今法律如此规定，当依法执行。陛下如欲加重惩罚，则法不信于民也。那人犯跸之时，陛下您若将他杀了也就罢了，但现在已交到我廷尉这里，我身为廷尉，自当公正执法，若有偏差，则天下的法官都会任意轻重，那老百姓岂不是要手足无措？望陛下明察。”文帝思之良久，说道：“廷尉当是也。”承认张释之是正确的。

显然，法官张释之所秉持的司法理念是，一个案子进入司法程序后，应由法官依法裁决，皇帝也不可干预。张释之的那一句“法者，天子所与天下公共也”，也多次为后世的司法官所引述，用来对抗君主徇私枉法的意图。但宋代的学者、法官提起这起“犯跸”案例时，还是对张释之很不满意，因为张释之还说了一句“那人犯跸之时，陛下您若将他杀了也就罢了（方其时，上使诛之则已）”。他们认为，作为负责司法的廷尉，实在不应该说出这种违背法理的昏话。如宋代的洪迈就提出批评：张释之说“上使诛之则已”，无异是“启人主径杀人之端”。

南宋大儒陆九渊更是从一个很刁钻的角度发出诘问：假设汉朝的法律规定“犯跸者杀无赦”，那廷尉是不是也应该坚定地按照法条办案，将那个倒霉而无辜的乡下人处死呢？陆九渊的答案是：不可以处死。他追溯到《尚书》记载的一项古老的司法原则：“乃有大罪，非终，乃为眚灾，适尔，既道极厥辜，时乃不可杀。”这段话，需要逐字翻译一下：非终，指偶犯；眚灾，指因过失造成灾害；适尔，指偶尔；道极厥辜，指坦白自己的罪行。整句话的意思是说，如果有人犯了大罪，但属偶犯、出于过失而非故意，而且坦白了自己的罪行，那么他就不可被判死刑。

根据这项古老的司法原则，陆九渊认为，“犯跸案”中的那个乡下人，只是偶尔的过失，不存在犯罪故意，即使他使汉文帝受了伤，也应该从轻发落，何况文帝并未受伤。如果当时的法律条文违背了这样的司法原则，法官应提请皇上修订法律，使法条合乎正义。因此，张释之应该向文帝解释清楚法理所在，而不是以“今法律如此规定”相敷衍。

在这里，陆九渊阐发了他对“司法独立”的非凡见解：法官，不仅要据法决断，也当依照古老而永恒的法理审查法条。这些法理蕴含于永恒的天道人情（自然法）中，记录于古老的法典中，由饱学的法官给予发现、阐述。显然，皇帝应当接受这些先于他存在的法理；以皇帝名义制定出来的法条，也要符合永恒法理，方为善法。这样，既能够保持司法之独立，也可以避免法家式的“任法之弊”。

在具体一起诉讼案的审判过程中，宋朝也已经建立了“独立审判”的制度。这套“独立审判”的制度，可以用一句话来概括：外力（包括皇帝的意志）可以监督，可以弹劾，但不能干预审判。

宋朝的法律明确规定：一，州县法院独立进行审判，不得请示、征求上级法司的看法，“州县鞫狱，在法不得具情节申监司，及不得听候指挥结断”；二，提刑司如果发出批示干预州县法院的司法审判，州县法院可以不必理睬，一概依照法律办事，“如监司指挥具情节及令听候指挥结断者，州县不得承受，一面依条施行”；三，干涉下级独立审判的上级法司，以违制追究责任，“监司指挥具情节及令听候指挥结断者，以违制论”；四，御史接受皇帝的委派，组成特别法庭审理案件，不受宰相与君主的干预，“受诏推劾，不得求升殿取旨及中书咨禀”。

另一方面，宋代的法律也指出：“如监司见得（州县法院）果有情弊及情理未尽，即别行按劾。”上级法司与监察部门可以紧紧盯着司法，发现法官有不法情事或错判，可以弹劾，但就是不可以指挥法官如何审判。

今人以为中国古代的君主“言出法随，赏戮由心”，又以为古人没有“司法独立”的精神，传统文化是构建现代司法制度的无形障碍，殊不知这都是深深的误会。

好了。通过考察宋朝行政、立法与司法三个权力分支的制度形态，我们实在很难认同诸如“宋代君主专制得到强化”的论断。我们可以明确地说，宋朝并不是一个皇权专制的王朝。这并不是我的创见，知名历史学家钱穆先生老早就说了：“倘使我们说，中国传统政治是专制的，政府由一个皇帝来独裁，这一说法，用来讲明清两代是可以的。若论汉、唐、宋诸代，中央政府的组织，皇权相权是划分的，其间比重纵有不同，但总不能说一切由皇帝专制。”1941年，主持复性书院的马一浮邀请钱穆前往书院讲演，钱穆的演讲主题便是反驳那种认为“中国传统政治一贯专制”的成见：“自秦以来二千年，皆帝皇专制。余窃欲辨其诬。”马一浮听后，大为赞赏，说：“自梁任公以来，未闻此论。”我的论证，无他，只是向钱穆等前辈致敬而已。