富国强兵的理想一直萦绕在张居正脑海，王吉案一尘埃落定，张居正马上执行富国的第一步：整顿吏治。一提中国王朝的吏治，“腐败透顶”是人人脱口而出的形容词。其实，“腐败”是中国政治的常态。之所以腐败，是天长日久、因循守旧的结果。

对于如何整顿吏治，张居正已有了想法。不过1573年，张居正还未专制到极致，所以他找来杨博与吕调阳商量，一开口就奔主题：“现在的各个衙门都是一副场景，几个脑满肠肥的人指挥着一群面黄肌瘦的人，玩命办公。文件堆满办公桌，新纸从东门进来，出去时就满满的文字。实际上，他们整天都办不成一件事。”

虽是直奔主题，可杨博和吕调阳还是听不懂。

张居正循序渐进地说：“前几天翻看我帝国法典，发现太祖时期就有规定，凡是六科每日收到的各衙门奏章，奉了圣旨者，分门别类，送司礼监。还有，各衙门奏章都要附写文本，五日后，送到相应的科注销。还有，地方衙门，每年将完销过的两京六科文件，填写底本，送各科收存，以备查考……”

杨博听得头昏脑涨，打住张居正：“您到底想说什么？”

张居正笑了：“我是想说，为何明文规定的事，在现实中却销声匿迹？”

这也叫问题？吕调阳不禁觉得可笑：“很正常，法纪条文浩如烟海，时间一长，形同空文，这也是规律吧。”

张居正板起脸来：“这绝不正常！有法不依，不如无法，有令不行，不如无令！我想治理这股歪风邪气，你二位有何建议？”

杨博考虑了一下，慢吞吞地开口道：“我突然想到高公。”

这真是哪壶不开提哪壶，王吉案刚结束，“高拱”这两个字对张居正而言是敏感词。杨博并不是没脑子的人，怎么这时候提高拱？

张居正看着杨博，杨博还是慢悠悠地说道：“高公当年下大力气整顿吏治，结果得罪了好多人。第一次离开内阁，就是因为这个。”

张居正释然，杨博说得没错。在当时的明帝国整顿吏治，很冒险。要整顿吏治，必须要在原有基础上重建制度和机构。一旦重建，就会被切身利益者攻击违背祖制，这是大罪。

吕调阳就有这种担忧，他试探性地问张居正：“不知您准备建立什么制度和机构呢？”

张居正坚毅地摇头道：“不必建立什么新制度和机构，天下之事，不难于立法，而难于法之必行！如果一项政策不考其终，做事不加屡省，当政者没有综核之名，做事者常怀有苟且之念，就算是尧舜复活、晏子为相，也难以有所作为。”

杨博点头叹息道：“张阁老说得对。现在朝廷，每遇衙门言官议建一事，朝廷曰‘可’，置邮而传之四方，言官的责任就算完了，他们根本不必关心建议是否实行。六部议除一弊，朝廷曰‘可’，置邮而传之四方，六部的责任就算完成，根本不必关心弊病是否真的被清除。如此一来，所有的奏章题本都成一具空文，这就是程序腐败啊。”

吕调阳见说得很热闹，不禁激动起来：“是啊，我以为应订立严格章程，凡是朝廷政令、奏章题本，都应严格考察其执行结果，凡不能按时完成者，从严惩处。”

张居正笑了：“吕大人，你这又是订立新制了，就不怕那些人找麻烦吗？”

吕调阳哑然，尴尬地笑。张居正说：“根本不必订立新章程，我担任首辅第一天就和皇上说过，遵循祖制。《大明会典》里对这块早就有了规定，何必画蛇添足！”

杨博做吏部尚书多年，对《大明会典》倒背如流，此时不由得唉声叹气：“咱们又回到原点了，固然有规定，可如何监督执行啊？”

张居正说：“很简单。各衙门制三本账簿，一本记载一切收文、发文的章程计划，这是原本。在这许多的项目计划中，把例行公事无须考查的，全部剔除，再把剩下的制成同样两本账簿：一本送各科备注，完成一件，注销一件，如有过期未完成的，就由该科提出弹劾；另外一本送内阁查考。”

杨博听了，不禁大惊失色：“张阁老，您这是要把行政权和监督权都集中到内阁啊！”

吕调阳也听出来了：“张阁老，这可是破天荒的，皇上能同意吗？”

两人异样的神情并非一惊一乍。自朱元璋废除宰相，设立内阁后，内阁就是皇上的秘书处。阁臣没有行政权和监督权，只有建议权。张居正这一招环环相扣，六科控制六部本是法律规定，然后用内阁控制六科，这无异于内阁控制了六部。

这并非是最困难的，最困难的在内廷，也就是冯保把持的司礼监。人人都知道，任何文件，不经司礼监掌印太监的印，就不具法律效力。所以从某一角度而言，是司礼监在控制着六部和六科。张居正的“考成法”表面看是为了提高行政效率，实际上是从司礼监手里夺权，然后把权力集中到内阁。

杨博和吕调阳很担心张居正说服不了冯保，交出这一天大的特权。但他们不知道，或者是假装不知道张居正和冯保的关系。

二人的担心并非多余，人人都喜欢权力，这是本性。冯保虽然被去了根，但对权力的热爱和正常人没有不同。要冯保同意内阁控制六部而撇开司礼监，这简直比登天还难。

张居正胸有成竹，他找冯保谈，谈的问题很简单。他说：“帝国残破不堪，非经大阵仗不能挽救。你冯公公也是胸怀大志之人，有良知之人，不能眼睁睁看着帝国这样消沉下去。我要拯救这个帝国，非得到您帮助不可。”

冯保受到如此重视，不禁飘飘然。

张居正看他入套，接着说道：“只是想请冯公公以后在我送上的奏疏上不必为难，用好你的笔和你的印。”

冯保大概听明白了，本来司礼监就是个橡皮图章，但橡皮图章却是有个人意志的，张居正现在是想让这个橡皮图章仅有的一点个人意志都要消失。

冯保一肚皮不高兴。“这不符祖制吧。”他慢吞吞地说。

“我说的正是祖制，”张居正从袖中掏出一叠纸，放到桌子上，敲了敲，“里面都有明文规定。”

冯保当然知道，朱元璋时代，他们做太监的就是木偶，皇上要他们写“一”字，他们绝不敢写“二”字。

他思虑很久，再次断定张居正和其他首辅不一样，不是很难对付，是无从对付。他使出最后一招：“太后和皇上那里……”

“这需要冯公公帮忙。”张居正把他拉到一条船上。

“这……”

冯公公要跑，张居正哪里给他机会，急转直下道：“您不是说过吗，先皇离世前，也让您担当一定的责任，您现在是想推脱？”

冯保哑然，最后露出会心的笑来：“张先生，真是厉害，我服了。”

几天后，张居正拿到了朱翊钧同意实行考成法的圣旨，半死不活的明帝国隐隐醒来。

考成法的实质其实就是，地方官不作为，六部就问责；六部不负责，就由六科纠正；六科有问题，内阁就会向六科问责。考成法无非就是让官员们赶紧办事，提高行政效率。

张居正的思路如下：我给你的命令就是你的真理，你不必在命令上冥思苦想它的对错，所以你得到我的命令后必须立即去执行。

在考成法的实行下，整个明帝国的吏治满血复活。张居正大权独揽，成为明帝国有史以来最有权势的内阁首辅。

考成法在整个帝国推行后，首先在苏州府发生奇效。苏州府是帝国财赋重地，但多年来官员和当地地主勾结，财赋始终收不上来。考成法实施后，苏州府官员再也不敢推诿，聚精会神办理政事，很快，就将苏州府多年来所欠赋税收了上来。

这就是行政效率的提高，但事物都具有两面性，考成法也会被人钻空子。