民生问题是最大的政治。古人说：“民生在勤，勤则不匮。”意思是说，百姓生活的根基在于勤劳，只要勤劳就不会缺衣少食；反过来也可以说，如果百姓是勤劳的，政府就应当确保他们的生活富足有余，否则就一定是什么地方出了问题。

第一节　民生问题是当今最大的政治

民生问题是我国当前最大的政治，不重视不行。

为什么呢？原因有两点：一是因为我们的政府是人民政府，是为人民服务的；二是我国目前已经步入中等收入门槛，许多矛盾交织在一起，其中有大量的矛盾属于民生问题，已经到了非解决不可的地步。

要了解、关注、解决民生问题，首先来看什么是民生问题。

“民生”一词最早出现在《左传·宣公十二年》，所谓“民生在勤，勤则不匮”。这里的“民”，就是指普通百姓。意思是说，老百姓生活的根基在于勤劳，只要勤劳就不会缺衣少食。与此同时，本书认为还可以反过来理解，那就是：如果老百姓是勤劳的，政府就应当确保他们不缺衣少食，生活过得富足有余，否则就一定是哪里出了问题。

在过去，民生一般是指普通百姓的基本生计。到了20世纪20年代，孙中山开始把“民生”上升到“主义”的高度来认识，并且对此作出一系列经典解释：“民生就是人民的生活——社会的生存，国民的生计，群众的生命。”[1]“民生就是政治的中心，就是经济的中心和种种历史活动的中心。”[2]“民生是社会一切活动的原动力。”[3]

民生问题的概念，有广义和狭义之分。从广义看，凡是与人民生活直接和间接相关的事情都属于民生问题，这样看来可以说包罗万象；从狭义看，主要是指普通百姓的基本生存和生活状态、基本发展机会、基本发展能力、基本权益保护状况等，相对容易理解。

显而易见，民生问题的概念并不容易界定。概念过于宽泛和模糊，建立在这种概念基础之上的民生政策一定会过于庞杂而模糊不清；概念过于狭窄，又会使得建立在这基础之上的民生政策不到位、不全面。

上面所说的孙中山关于民生问题的概念，就是从广义角度出发的，它强调的是民生问题的重要性和综合性。我们一般讨论的民生问题，是从狭义角度出发的，主要是为了便于把握，便于制定民生政策。

即使从狭义角度看，民生问题仍然可以分为三个层次[4]：

第一层次是指普通百姓的基本生计状态，也就是我们通常所说的生活底线，或者可以称为“有尊严地活下去”的基本条件。具体包括：社会救济、最低生活保障、基础性社会保障、义务教育、基本公共卫生、基本住房保障等。

第二层次是指普通百姓的基本发展机会和发展能力，或者可以称为“有能力和有机会活下去”的基本条件。具体包括：促进充分就业、基本职业培训、消除歧视、公平合理的社会流动渠道、基本权益保护（如劳动权、财产权、社会事务参与权）等。

第三层次是指普通百姓基本生存线以上的社会福利，或者可以称为“有质量地活下去”的基本条件。具体包括：较高层次的社会福利（如公立高等教育的免费教育）、住房公积金、公民权利的全面保护等。

根据这样三个具有递进关系的改善民生问题的要求，以改善民生为重点的社会建设就必须包括以下六方面：优先发展教育，建设人力资源强国；实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业；深化收入分配制度改革，提高城乡居民收入；加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活；建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平；完善社会管理，维护社会安定团结。

容易看出，这些方面大有文章可做，甚至可以说永远做不完。这也是民生问题年年提、年年解决不完的原因所在。

回顾过去，“军事斗争，阶级斗争，经济建设，分别在新民主主义革命、建国之后和改革开放后各领**30年，民生问题已经逐渐成为了（今天）中国新的最大的政治。”[5]为什么这样说呢？归根到底，这是社会发展到一定阶段的必然诉求。因为就在我国经济增长连年取得突破性进展的同时，“近年来，我国每年在基本民生（方面）的公共投入占GDP的比重逼近世界倒数第一”，贫富差距在进一步加大。如果民生问题处理不好，社会可持续发展将变成一句空话，甚至会引发社会动乱。

所以，当看到普通百姓抱怨生活艰难，有病看不起、有学上不起、有房买不起，“血汗工厂”、“黑砖窑”、“剖腹自医”[6]等事件屡屡见报时，就应当知道部分民众的困苦已经到了非常严重的地步。

第二节　化解民生问题有六大途径

既然民生问题绕不过去，那么我国目前应当采取什么样的措施来化解呢？专家认为，这主要体现在以下六大途径[7]：

政府要进一步向“民生政府”方向转变

也就是说，政府的主要职能应当是管社会，而不是管经济。

政府当然要管经济，但这只是从宏观上通过方针政策去间接管理，不是直接插手企业，更不能成为企业的主体。政府主要是为弱势群体设立的，只有强化民生职能、转变为民生政府，才是名副其实的人民政府。为此，政府要坚持民生优先，关注民生、保障民生、顺乎民意。

最大限度地发挥社会组织作用

政府要转变职能，说穿了就是要把社会还给社会，最大限度地发挥社会组织（民间组织）的作用。

为此，公共财政的主要职能应当是提供公共服务和公共产品，而这些公共服务和公共产品应当是政府财政花钱向社会组织去购买。

为什么这样说呢？因为社会组织最贴近实际、贴近生活、贴近民间，最了解民间疾苦冷暖。政府向社会组织购买服务，一方面可以更好地为民生服务，完全能做到无微不至；另一方面，又能实现寓监管于服务之中、在服务中体现监管。这样一来，政府职责也就非常明确了。

正确处理好经济发展和社会发展的关系

具体地说，就是要大幅度增加对社会事业的投入。只有当社会事业投入超过对工农业投入时，我国的社会建设才会变成一项中心任务。

从改革开放30多年来的发展历程看，过去我国的民生改善主要是伴随着从“以阶级斗争为纲”向“以经济建设为中心”转化而来；可是当经济发展到一定程度，就必然会注重解决民生问题、加大对社会事业的投入。从某种意义上说，加大对社会事业投入就是加大民生投入。

加强企业和企业家的社会责任感

企业和企业家的社会责任感有许多，吸纳劳动力、向政府纳税等等都是，但仅仅有这些还不够；因为说到底，这些都是企业应尽的法律责任。你不用工人行吗？不纳税行吗？

从化解民生矛盾出发，这种社会责任感主要应该更多地体现在参与第三次分配上。在第一次分配（向政府纳税，给职工发放工资）、第二次分配（拿出一部分用于社会事业和社会救助）基础上，用于民间捐赠的就是第三次分配。

总体上看，我国企业和企业家的民间捐赠目前还没有形成气候。从数量上看，高收入国家的慈善捐赠一般占GDP的3%到5%，而我国还不到0.1%。即使这0.1%，也主要是来自海外华人的捐赠。

为此，政府应当创造良好的捐赠环境，公开、公平、公正地处理民间捐赠，吸引更多企业和企业家为解决民生问题的薄弱环节贡献力量。

提高人民群众参与度

民生问题的“民”是指人民群众，所以政府在制定相关法规、制度、政策时，要特别注意倾听群众意见、提高百姓参与度。如果高高在上，觉得制定政策、制度是属于“自己的事”，与老百姓无关；或者认为这些政策制度的制定过程被百姓知道了，会因为七嘴八舌而影响进度，那么可想而知，这样的政策、制度就不一定会得到百姓认可，也就是更难发挥最佳效果。

看看现实中许多政策、制度不是无法操作就是朝令夕改，不正是他们坐在办公室里拍脑袋想出来的结果吗？！

把民生问题当作重点问题来研究

革命导师恩格斯说，社会的需要胜过10所大学。民生问题是我国社会目前最大的需要，毫无疑问应该成为学术界最大的研究课题。

所以，政府和学术界应该联合起来对此进行研究，把在实践中创造的行之有效的经验上升到理论高度，用于指导解决民生问题。

第三节　老百姓的事是天大的事

民生问题涉及到百姓切身利益，老百姓的事是天大的事。只有着力化解民生问题，才能促进社会和谐，促进社会又快又好地向前发展。

关于这个问题，可以说目前已经形成共识，关键是下一步怎么做。

在这里，有两点值得我们高度关注[8]：

一是民生问题虽然有其共同性，可是在不同群体、不同阶层、不同区域之间又是存在差异的，这种差异性构成了复杂性，使得民生问题解决起来颇有难度，并且不能搞一刀切。

例如，以义务教育为例，在经济发达地区，早就普及了小学、初中入学，家长考虑更多的是怎样让孩子读一所好学校。可是在贫困山区，许多孩子连上学都困难，不是没有课桌椅、吃不上饭，就是每天要爬山越岭十多里路走读，没有起码的文具用品，甚至连教材也没有。

虽然这两者都是民生问题，却根本不是同一个档次的问题。在这里就要根据不同地区、不同人群的需求，有目标、有步骤地解决问题，并且要让百姓看到希望、看到解决问题的时间表。

二是民生问题是发展中的问题，始终存在。旧的问题解决了，又会冒出新问题，甚至会带来更多的问题。所以不要希望一蹴而就，而是应当根据不同社会发展阶段逐步解决。

有鉴于此，就需要政府和百姓都有理智的长远眼光，既要考虑到目前有哪些民生问题亟待解决，又要分析、展望未来可能会出现哪些新问题，并且把现在面临的问题和未来可能遇到的问题结合起来考虑。只有这样，才会有助于一揽子解决更多问题，同时又避免因为短期利益而牺牲长远利益。

综上两点可以看出，化解民生问题虽然有相当大的难度，但只要以最大的决心来解决当前面临的最大的民生问题，问题就会越来越少。

在这其中，尤其是要顺应民意，了解百姓最希望解决什么，这是政府解决民生问题的重中之重。为此，有时候甚至必须采取强硬措施来达到目的，知难而退、躲躲闪闪、**缩尾只会使问题越积越多。

例如，2010年末委内瑞拉就遇到了40多年来最大规模的洪涝灾害，12万人无家可归。不用说，在这种背景下，尽快解决灾民的居住问题就是委内瑞拉当时最大的民生问题。

为此，委内瑞拉总统乌戈·查韦斯在视察灾区时，一方面直接安排25户无家可归的灾民入住总统府内他的住所，而他自己则搬到利比亚领导人送给他的帐篷内办公；另一方面，他表示将不遗余力地为穷人建造安居房。他甚至警告说，政府将没收“资产阶级”的土地为穷人建房，如果哪家银行不慷慨解囊发放贷款，就会面临查抄风险[9]。

可以说，委内瑞拉在解决民生问题上采用的这种铁腕手法非常值得肯定。归根到底，民生问题是最大的政治；那些无家可归的灾民的事就是天大的事。有了这样的决心，就没有解决不了的困难。

在我国，有一个固定词语叫“国计民生”。“国计”和“民生”连在一起相提并论，实际上就很好地反映出民生问题和国家发展之间存在着密不可分的关系。

想当初，2400多年前的《左传·庄公三十三年》就强调“政之所兴，在顺民心”了（意思是说，民生问题的解决程度会决定社会进步的程度，甚至决定政权兴亡），可令人奇怪的是，在接下来漫长的封建社会中，很少看到有哪个朝代真正重视过民生问题；相反，民不聊生却成了一种历史常态。

直到新中国成立后，民生问题才开始真正受到关注，一句“全心全意为人民服务”就是最好的表态。可是到了“**”时期，由于经济发展遭到破坏，所以解决民生问题的成效并不明显，可谓心有余而力不足，百姓普遍过着“共同贫困”的生活。

现在经过30多年改革开放，经济有了突飞猛进的变化，社会结构也和过去计划经济时代有很大不同，民生问题再次被提上最重要的议事日程。正如过去邓小平所说的那样，一切政策的出发点和归宿都要看“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”、“人民答应不答应”，这是解决民生问题的方向和总开关。

例如，目前社会上为什么会有那么多食品安全问题？为什么15个主管部门也管不好一个食品有毒添加剂问题？这些问题乍一看解决起来有难度，但实际上只要想到老百姓的事是天大的事，并且对照上面几个“××不××”标准，解决起来实际上很容易——在其位就要谋其政，否则就让这些人离开，由真正管事的人来做，这不是很简单吗？

第四节　尽快扭转公共服务短缺局面

当前化解民生问题的要害之一，就是要尽快扭转公共服务短缺。

要知道，与调整结构、转变经济方式、对国民收入分配结构作重大调整相比，调整财政支出结构、增加公共服务支出更重要，也更有可操作性。这对普通百姓尤其是低收入人群来说，尤其显得重要[10]。

道理很简单，通过增加财政支出结构中的公共服务支出比重、降低经济建设支出比重，更能明显提高人民群众实际收入和生活水平。回顾过去，我国财政之所以称为经济建设型财政，主要就是因为经济建设支出在财政支出中比重过大，从而挤掉了财政支出中用于公共服务支出部分，这是我国公共服务短缺的重要原因。

从具体数据看，我国2008年用于教育、医疗、社会保障的公共服务支出在财政总支出的比重是29.7%。相比而言，全球各国人均GDP在3000美元以下的国家，其平均占比要比我国高出13个百分点；全球各国人均GDP在3000美元到6000美元之间的国家，其平均占比更是要比我国高出24.3个百分点。容易看出，我国公共服务短缺已经到了一个什么样的地步！

再以普通百姓最关心的医疗和社会保障为例。2008年我国医疗卫生支出在财政支出中的比重只有4.4%，社会保险和就业支出在财政支出中的比重为10.9%，两者合计只有15.3%。可是从全球人均GDP在3000美元到6000美元之间的国家看，它们的平均水平也有31.4%，我国还不到它们的一半！

所以说，立刻增加公共服务支出在财政收入中的比重，不但是可行的、应该的，也是跨越中等收入陷阱的迫切需要，其中的潜力非常大。

要知道，政府的公共服务支出严重偏低，就必然会增加居民百姓在教育、医疗、养老等费用方面的负担，迫使居民多储蓄、少消费，扩大贫富差距。而现在政府只要在每年上万亿元的卖地收入中拿出很小一部分用于公共服务支出；或者在大型国有企业每年实现的两万亿元利润中，拿出三分之一到二分之一（相当于上市公司利润分配的比例）上交给财政，用于改善民生[11]；或者开征物业税（房地产税）用于基层行政单位发展教育、文化服务项目，就可以大大改善我国现有财政支出结构，弥补公共服务这块短板，提高人民群众的文化、生活水平。

除了调整财政支出结构外，从根本上降低政府收入比重也是一条可取之路。在2010年12月5日召开的中国改革国际论坛上，多名学者提出提高我国居民收入占GDP比重、降低政府收入比重的建议。

例如，中共中央党校周天勇教授就介绍说，“我在2003年算过一笔账，行政公务人员的工资、车辆、三公费用等等，党政公务以及包括行政事业的开支占到全部政府实际支出的37%。2007年我又算了一笔账，我可能算的口径有一些问题，但是我觉得也在38%~39%左右，这比许多发达国家政府行政公务支出占全部政府支出的比重要高得多，我认为这个是不合适的。如果我们用五年、十年的时间逐步降低到不超过15%，党政公务开支以及三公消费这些开支不得超过全部支出的15%，从现在的30%降到15%，‘十二五’期间可能任务艰巨。降下来的这些钱可以用于社会保障、低保、公共服务，更加促进公平。”[12]

其中，要特别强调资金投入向基层倾斜，否则就很难达到扭转公共服务短缺局面的作用。

过去，我国的财政支出结构非常不合理。以国家财政中用于医疗卫生的支出结构为例，2008年的这一数据为380多亿元，可是其中用于乡镇卫生院的还不到60亿元，只占15.5%。其余84.5%用在城市居民身上，而实际上主要是用于公务员的医疗保障。这种公共服务支出结构不合理，大大加剧了城乡实际收入差距，不利于社会和谐。

所以说，在增加公共服务投入方面，要大幅度增加对农村、低收入群体的投入，才可能朝基本公共服务均等化方向迈出重要一步。

可以说，只有真正做到这一点，才表明我国的政府转型和财政转型是成功的。财政要向公共财政转型，如果不把主要着眼点放在大幅度提高公共服务支出占财政总支出比重，并且尽快把公共服务支出比重向全球中等收入国家的平均水平靠拢，那么跨越中等收入陷阱就是一句空话。

也正因如此，中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，我国应当在“十二五”期间把“民富优先”作为战略目标，在建立公共服务型政府的框架下，从整体上制定国有资本战略性调整方案；同时把行政体制改革和国有资本配置改革联动，更好地调节收入分配[13]。

他说，各级政府都必须加快推进城乡基本公共服务均等化进程，提高对保障性住房、医疗、社保、教育等领域的基本公共服务。我国财政对学前教育的投入与同是中等收入国家的巴西、印度、墨西哥等相比，都比它们差。我国原计划2020年初步实现城乡基本公共服务均等化的目标，无论如何有必要提前那么几年[14]。

[1]《孙中山选集》，802页，北京，人民出版社，1981年。

[2]同上，P825。

[3]同上，P835。

[4]吴忠民：《改善民生的战略意义》，《光明日报》，2008年9月17日。

[5]钟周：《民生问题：中国新的最大的政治》，《环球财经》，2008年2月27日。

[6]2011年5月8日，53岁的重庆农妇吴远碧用菜刀自行切开肚皮放出腹部积水。她的朴素想法是，既然家里没钱去医院开刀动手术，那还不如赌一记：一刀下去无论自己是死是活，都不用再拖累家人了。在医院奋力抢救了26天后不幸去世。

[7]邓伟志：《民生策论：解决民生问题的六条建议》，《北京日报》，2008年9月1日。

[8]张颐武：《深入认识民生问题》，《北京青年报》，2011年3月12日。

[9]《查韦斯要没收富人土地为穷人盖房，银行不解囊将被查抄》，新华网，2010年12月13日。

[10]张卓元：《公共服务短缺，出路何在》，《人民日报》，2010年6月7日。下同。

[11]2011年我国国有企业实现利润22556.8亿元，上缴红利（国有资本收益）769亿元，其中90%以上又以产业结构调整、兼并重组、国企改革脱困补助等名义返回给国有企业本身，调入公共财政预算用于社会保障的只有40亿元，仅占5.2%。

[12]周天勇：《中国收入分配差距的综合原因与治理思路——在第71次中国改革国际论坛的演讲》，中国改革论坛，2010年12月5日。

[13]《中国将掉进中等收入陷阱，分配不公致贫富差距大》，天津网，2010年12月13日。

[14]张旭：《迟福林：中国进入公共产品短缺时代》，《小康》，2011年3月3日。