所谓公共服务是指在基本生存权、基本尊严和基本能力、基本健康需要方面给公民提供的基本保障。目前我国基本公共服务严重短缺，教育、医疗、养老待遇主要取决于个人收入和个人投资回报，这就必然会加剧贫富分化、不利于和谐发展。

第一节　狭义的公共服务概念

从本质上看，人类社会的发展是人的发展；而人的发展水平、质量如何，又在一定程度上取决于这个国家或地区的基本公共服务供给。

从这个角度看，公共服务尤其是基本公共服务越充足，人的发展水平就可能越高；相反，如果公共服务尤其是基本公共服务短缺或严重短缺，这个国家或地区的社会发展水平也好不到哪里去。

这样一说，就把公共服务与跨越中等收入陷阱的关系很好地揭示出来了：要想跨越中等收入陷阱、进入高收入国家行列，必须尽快弥补公共服务短缺这块短板；同时，也只有尽快弥补公共服务短缺，才能促进人类社会快速发展，真正提高国民生活质量。

那么，究竟什么是公共服务呢？

所谓公共服务，是指根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维护经济和社会稳定、基本的社会正义和凝聚力、个人最基本的生存权和发展权、人的全面发展，所需要的基本社会条件。

公共服务包括三个基本点：一是基本生存权，如基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等；二是基本的尊严和基本能力，如教育和文化；三是基本健康需要，如基本的医疗、卫生保障等。

从狭义上看，公共服务并不包括国家从事的经济调节、市场监管、社会管理等职能活动；当然从广义上看，就应当包括这些了。

狭义概念和广义概念的区别在于，是不是包括政府的行政管理行为、维护市场秩序和社会秩序的监管行为、影响宏观经济和社会整体的操作性行为在内。

本书所说的公共服务，主要是从狭义概念上来理解的。也就是说，本书所指的公共服务应能具体满足公民的某种直接需求，如衣食住行、生存、生产、生活、发展、娱乐等；至于宏观经济稳定、市场秩序、社会秩序等方面的需求，则因为属于间接需求不在此列。

容易看出，如果一个社会连这些公民的直接需求都无法满足，社会公众就会感觉非常不便，这就无法提高人的素质、推动社会发展了。

公共服务根据内容和形式分为四类，基础性公共服务，如水、电、气、交通、通讯、气象、邮电等；社会性公共服务，如教育、科学普及、医疗卫生、社会保障、环境保护等；经济型公共服务，如科技推广、咨询服务、政策性信贷等；安全性公共服务，如消防、警察、军队等。

总体来说，社会公众最关心、最迫切需要的公共服务有：义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等，这也是目前我国基本公共服务的主要内容，应当成为我国公共行政和政府改革的核心理念。可现在的问题是，这方面做得还很不够。

例如，改革开放30多年来，我国在政治、经济、社会等领域进行了一系列大刀阔斧的改革，实现了从计划经济向市场经济的转变。可与此同时，伴随着这种市场化程度不断加剧，社会保障、医疗保险、教育、收入分配、生态环境等各种民生问题全面升级；相对于居民群众日益增长的需求，我国公共产品和公共服务短缺问题越来越突出。

经济学家辜胜阻提供的数据表明，我国教育、医疗、社会保障三项支出在政府支出中的比重只有29.2%，比同等发展水平的国家低20个百分点。正是因为这种资源配置失衡，使得我国社会急需的公共产品和公共服务供给不足；并且即使是这样的低水平，公共产品和公共服务分配还非常不均衡，在城乡之间、不同人群之间非常悬殊[1]。

公共服务和私人服务、社会服务的区别是：私人服务是私人企业使用私人资源提供的服务，它当然要以盈利为目的；社会服务是非盈利机构使用社会资源提供的服务，不以盈利为主要目的；而公共服务是公共组织机构在使用公共权力、公共资源提供服务。

容易看出，如果这种服务的提供方使用的是公共权力、提供的资源是公共资源，当然就就属于公共服务了；否则就不是。

那么，又如何来区别公共服务和公共行政呢？它们的主要区别是：公共服务虽然有国家行为介入，如公立医院、公立学校等，但个人仍然可以具有一定程度的选择权，并且能直接满足个人的某种需求，如教育、医疗保健等；而公共行政是政府的一种权力运作，具有强制性。

另外还有公共服务与公共管理的区别。公共服务虽然属于公共管理的组成部分，但主要偏向于服务而不是行政。例如，政府对公办学校的管理就属于公共服务，而对公办学校的教育执法则属于公共管理。

除此以外，公共服务和经济调节、市场监管、社会管理之间的关系也不容易分清。从广义上看，国家存在的目的和职能就是为全体国民服务，从这个角度看，公职人员的所有工作都属于公共服务。可是从狭义概念看，它又是与经济调节、市场监管、社会管理相并列的概念。

第二节　基本公共服务的作用

公共服务尤其是基本公共服务的存在，是社会发展所必需的。关于这一点，可以从以下基本公共服务的作用上看出来。

总体上看，基本公共服务的作用体现在以下几方面：

提高人的素质

全体国民素质的高低决定着这个国家、这个社会将来究竟能发展到一个什么样的高度。政府提供基本公共服务的目的，就是要全面提高人的素质、提高人的可行能力[2]，增强人的尊严和自信。

以教育为例。一个社会如果教育投入不足、教育服务得不到基本保证，就会直接影响国民的教育水平，从而直接制约每个人的生存能力和工作技能，最终陷入“收入水平低—人力资本投入不足—谋生能力差—收入水平低”的恶性循环。

提高投资效率

基本公共服务能够有效提高投资效率。看上去这两者之间好像没多大联系，但其实这种作用是隐性的，也是潜移默化的。

数据表明，在1978年到2004年我国经济的快速增长中，自然资源、资本、劳动力投入的贡献度为68%，全要素生产率的贡献更是只有32%，并且这几年还呈下降趋势。[3]

这表明，基本公共服务短缺、人口素质亟待提高，已经成为我国从人口大国向人力资源强国转变、保持经济持续较快增长的严重制约。

有助于缩小贫富差距

在社会贫富差距过大的背景下，完善的基本公共服务能够在缩小贫富差距方面发挥作用。尤其是医疗、教育、住房保障、社会保障等方面的基本服务做好了，贫困家庭只要花费少量或根本不用付费就能得到起码的生活、医疗保障，对中低收入家庭来说无疑是一种托底。

所以能看到，在我国，农民最苦、中西部地区基础条件差，就与这种公共服务短缺有关。基本公共服务非均衡化、非均等性的主要表征，就是城乡之间、不同地区之间的公共服务水平差距大。

归根到底，这是我国教育、医疗、卫生、社会保障实行城乡二元化体制，国家财政投入重城轻乡、重工轻农、农村社会建设及公共服务发展服务并服从于城市优先发展的结果。

有助于控制人口规模

人口规模和人口素质之间具有密切关系。我国要跨越中等收入陷阱，就必须继续控制人口规模、提高人口素质；而要实现这一双重目标，就必须非常注重基本公共服务的作用。

尤其是在构建社会化养老体系、替代家庭养老保障模式、消除传统的养儿防老保障观念方面，公共服务大有可为。

缓解各种突出的社会问题

我国目前地区之间、城乡之间发展极不平衡，收入分配差距大，资源环境约束增加，内外需失衡，投资消费结构不合理等问题比较突出。

实际上，在这些问题的背后都反映了两对突出矛盾：一是社会公众日益增长的公共服务需求与公共服务总体不足、质量低下的矛盾；二是市场经济体制逐步建立、完善，与政府职能转变不符合要求的矛盾。

如果公共服务不能在维护社会基本公平、发挥社会矛盾缓冲器方面起作用，这些矛盾就不但不利于得到很好解决，甚至还会进一步加深，显然这对我国跨越中等收入陷阱起到巨大的破坏作用。

有利于提高公共资源整体配置效率

无论计划经济还是市场经济，政府都具有资源配置职能。从横向比较看，我国属于“大政府”国家，政府掌控的资源有不断增加趋势。而如何提高政府效率、改善政府管理，这方面就可以在其核心职责公共服务的绩效管理中得到反映。

社会公众充分享受基本公共服务，有助于改善国民整体福利、提高全社会的资源配置效率。

有助于提高政府管理能力和国际竞争力

当今世界经济全球化和一体化日益深入，以跨国企业为代表的国际竞争，正在逐步演变成国家之间在市场、企业、政府、资源等全方位的竞争。在这个过程中，政府已经从原来传统意义上的国际竞争后台，直接走上前沿舞台。说穿了就是，政府的竞争力已经成为一种国家竞争力，其外在表现就是资源配置中的管理能力和效率如何。

不用说，我国要想在国际经济竞争中取胜并跨越中等收入陷阱，就必须不断完善政府管理体制、充分发挥公共服务职能，别无选择。

第三节　公共服务短缺的表现

目前我国社会各界对政府公共服务短缺颇有微词，尤其是在保障性住房、医疗、社会保险、义务教育等领域表现出极大的关注，认为这些公共服务供给已经难以适应公共需求全面快速增长态势，对我国跨越中等收入陷阱构成重要障碍。

2011年“中国公共服务满意度”调查表明，我国已经进入公共产品短缺时代，基本公共服务供给和保障不到位，成为目前许多社会问题的原因所在。为此，中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，“我们现在考虑问题、制定政策都必须以这样的时代背景为依据”，“解决社会问题需要在解决基本公共服务供给上下工夫”。[4]

总体来看，我国当前的基本公共服务供给远远不能适应形势发展需要，基本公共服务标准低、服务不到位、差距过大比较普遍。

以公众关注度很高的基本公共服务项目保障性住房为例，我国目前的保障性住房供给与中低收入群体需求很不适应，覆盖面太小，已经成为与中低收入群体直接相关的一个社会问题。

例如，在我国东北的一个大城市里，能够享受到廉租房待遇的居民只有6000户，覆盖面太小。从全国看，目前我国纳入低收入保障覆盖范围的城乡人口比例还不到6%；从绝对标准看，我国城市居民最低生活保障标准只有人均250元，农村只有110元，这样的标准连个人吃饭问题也解决不了，就更别提其他方面的保障了。

不用说，由于房价、租金、通货膨胀等原因，城市中有相当一部分人连租房都困难，如果政府不能保障他们的廉租房供给，那就不但会影响生活质量，甚至会直接影响社会稳定。

为什么会出现这种“粥少僧多”局面呢？除了政策调整力度不到位之外，政府财力投入不足是重要原因。

这里所说的财力投入不足，主要不是指财政没有这个能力，而是财政支出结构不合理。因为从社会发展需求看，未来必然会有更多人需要保障性住房，政府应该加大力度扩大保障性住房覆盖面才是。而要做到这一点，政府就应该对现有财政支出结构做大的调整，尤其是要把国有资本及其收益作为保障性住房供给的重要资金来源，否则就难保不会出现“巧媳妇难为无米之炊”的后果。

当然，以上只是从建房角度来看的；与此同时，当然还离不开保障性住房分配环节的公开、公正、公平进行。事实上，各地都出现过以建设廉租房为名、给公务员和垄断企业职工建小别墅的问题[5]，另外就是以虚假身份购买廉租房等。这就不单是公共服务短缺了，而是上升到腐败性质；这种腐败行为会进一步放大社会不满，引发社会动**。

再看公众关注度同样很高的公立医院改革。在我国，“看病难、看病贵”问题长期得不到解决，主要原因在于公立医院的公益性回归目标没有真正树立起来。试想，如果公立医院也要追求利润，“看病难、看病贵”怎么可能解决呢？所以，很重要的一点是要强化公立医院的公益性，同时加大在医药卫生方面的财政投入，大大缩小与其它中等收入国家之间的财政投入差距。在此基础上，彻底放开市场，引入竞争。

从公众关心的义务教育看，以学前教育为例，一方面是目前我国把学前教育纳入义务教育范畴的呼声很高，当然现在并没能做到；另一方面是，我国在学前教育方面的财政性支出占GDP比重还不如巴西、印度、墨西哥等中等收入国家。许多学前教育机构以盈利为目的，根本忘记了公益本质，这就需要政府加大财政投入、加强监管加以纠正。

除此以外，谈到基本公共服务均等化，这方面的问题就更多了。例如众所周知的“农民工”概念已经今非昔比，从数量上看，“80后”农民工占农民工总数的40%，他们已经不可能再回到农村去生活、工作，所以政府完全应该在让他们融入城市方面努力提供均等化的公共服务，这同样是我国跨越中等收入陷阱的迫切需要。也就是说，今后不应该再有“农民工”的概念，“十二五”期间非常有必要让农民工享受到市民待遇。

第四节　公共服务短缺的后果

我国的基本公共服务短缺，已经在建设社会主义和谐社会、跨越中等收入陷阱方面构成一道障碍。具体地说，公共服务短缺的后果表现在以下几方面[6]：

阻碍公平与社会可持续发展

基本公共服务是一个社会公平和可持续发展的基础条件。尤其是在推进市场化改革中，教育、医疗、社会保障等方面的费用支出上涨大大超过中低收入家庭可支配收入增长幅度。如果政府在教育、医疗卫生、保障性住房等公共产品性质的消费方面供给不到位，公共服务制度不健全，就会对这些家庭的生活消费产生严重挤出效应，表现为消费率下降、预防性储蓄增加；同时，扩大社会贫富差距。

从具体数据看，1990年到2008年间我国城乡居民人均医疗保健支出年平均增长幅度分别为21%和15%，比同期城乡居民人均收入增长幅度分别提高7个百分点和4个百分点。2005年我国城乡居民用于教育、医疗的额外支出对其它商品和服务消费产生的挤出效应为5810.7亿元。

从国际上看，2001年全球高收入国家财政支出中教育支出占GDP比重达6%至8%，中等收入国家平均值为4%，低收入国家平均值为3.7%，可是我国2008年才只有3.0%。再从国家财政支出中卫生支出占GDP比重看，2001年全球高收入国家的平均值为7.9%，中等收入国家平均值为1.9%，低收入国家为1.2%，而我国2008年才只有0.9%。再看同口径社会保障支出的比重，高收入国家平均值为13.4%，中等收入国家平均值为7.9%，我国2008年才只有2.3%。

从这些数据中看出，我国与全球其他国家的差距不是一点点。而这种基本公共服务短缺，将会严重影响我国社会和经济的可持续发展。

阻碍人的全面素质的提高

健全的基本公共服务体系，是提高全民素质、创造创新环境的基础，也是提高我国人力资源的重要保障。如果基本公共服务短缺，就会阻碍人的素质的全面提高，从而阻碍社会进步和经济发展。

目前，全球高收入国家的人力资本对经济增长的贡献率高达75%左右，可是我国只有35%左右，这就与全社会提供的基本和有保障的公共服务不够有关了。

数据表明，我国财政支出中每增加1元农村教育投入，能够使得农牧业产值增加8.43元，高于公共基础设施每投入1元产值增加6.75元的幅度。刚出生的婴儿如果体重不足，将来成人后平均智商要比正常人低5到11个点，对他们的劳动能力会产生负面影响。在过去40年中，全球经济增长中的8%到10%是因为健康状况得到改善带来的。我国城乡二元结构使得农民工及其家庭难以获得与城镇居民相同的基本公共服务，业已成为影响全国劳动力市场资源有效配置的一大障碍。

从中容易看出，教育、健康、社会保障和就业服务方面的不足，都已经严重影响到我国国民素质的进一步提高。

不利于缩小贫富差距

我国目前的贫富差距已经掉入国际警戒线，这很不利于跨越中等收入陷阱。如果基本公共服务保障比较完善，这种贫富差距本来是可以在一定程度上得到缩小的，既能缩小初始分配造成的不平等，又能减少绝对贫困，这样就会有助于形成有效的社会安全网了。而现实情况是，我国城乡之间、地区之间、不同社会群体之间的基本公共服务差距过大，已经形成城乡、地区、不同群体之间协调发展的巨大压力。

研究表明，我国城乡之间基本公共服务差距对城乡实际收入差距的影响力要占30%至40%。只占全国人口30%的城镇人口分享60%的政府卫生投入，2007年我国城市人均卫生费用是农村的4.2倍，2005年上海市小学生人均预算内公用经费是广西的31.5倍、中学生人均预算内公用经费是安徽的27.5倍，等等，这些都充分显示基本公共服务短缺和不平衡造成的这种不平等，已经严重威胁到社会和谐发展。

不利于建立重大利益协调机制

我国目前的社会结构已经发生深刻变化，各级政府在基本公共服务方面责任不明确、基本公共服务短缺，已经严重影响重大利益协调机制的建立，不利于多元化利益主体享受到基本的国民待遇。

例如，上亿规模的农民工背井离乡跨省打工，就迫切需要全国一盘棋地解决他们的社会保险、劳动关系、党团关系接续，制定全国一盘棋的基本公共服务均等化标准，包括人均支出标准、实物标准、设施人员配备标准、财政投入标准等，尤其是在养老、医疗卫生、子女教育等方面应该享受哪些权利，各级政府在这方面应该承担哪些义务等。

不用说，因为牵涉到重大利益协调，所以这里必定会考虑各地区经济社会发展水平方面的差异，但这并不影响全国统一制度的建立。也就是说，不同地区、城乡之间的基本公共服务水平可以有差别，但制度应当全国统一并对接，否则哪里还谈得上基本公共服务均等化呢？

明白了这些，或许就知道为什么我国30个省会（不含拉萨）居民会全都感到自己“不幸福”了。2011年6月11日，中国社会科学院、首都经济贸易大学共同发布的《中国30个省会城市生活质量调查报告》表明，上述城市生活质量主观指数平均值为49.71分，最高的海口也只有55.08分，而从全国7万户居民家庭调查得出的及格线应该是75分。

这充分表明，虽然我国经济高速增长了30年，可是人们对生活质量的满意度仍然处在“一般”（50分）的水平，包括人均GDP超过1万美元的北京、上海、广州等城市，得分仍然都没超过50分[7]。

[1]岳振：《医疗改革是保障民生之要》，《中国经济时报》，2011年3月15日。

[2]人的可行能力，是指一个人“有可能实现的、各种可能的功能性活动（如吃、穿、住、行、读书、看电视、社会参与等）组合”。这是印度经济学家、诺贝尔奖获得者阿马蒂亚·森的重要观点。他认为，人类发展的目标就是要实现每个人可行能力的最大满足。

[3]迟福林：《中国人类发展入新阶段，基本公共服务惠及13亿人》，新华网，2008年11月17日。

[4]张旭：《迟福林：中国进入公共产品短缺时代》，《小康》，2011年3月3日。下同。

[5]《保障房成国企各地公务员福利盛宴》，中央电视台“新闻1+1”栏目，2011年5月19日。

[6]迟福林：《公共产品短缺时代的转型与变革：扩大公共产品供给的重点》，人民网，2010年10月25日。下同。

[7]定军：《30个省会居民全部不幸福，教授震惊经济增长未起作用本》，《21世纪经济报道》，2011年6月14日。