众所周知，东北地区等老工业基地曾经是我国工业的摇篮，为建成我国独立、完整的工业体系和国民经济体系，为我国社会主义改革开放和现代化建设作出了历史性贡献。目前，东北地区的原油产量占全国2/5、木材产量占全国1/2、汽车产量占全国1/4、造船产量占全国1/3。

但毋庸讳言，由于体制性和结构性矛盾日益突出，东北地区等老工业基地1990年以来，企业设备和技术老化、竞争力下降、就业矛盾突出、资源性城市主导产业衰退、经济发展步伐缓慢、与沿海地区差距不断扩大，从全国范围看，已经严重影响到国民经济的和谐发展。

正是在这种背景下，中共中央审时度势、谋划全局，推出了振兴东北地区等老工业基地的重大战略决策。这是继我国实施沿海发展战略、西部大开发战略后的又一重大战略部署。

这里的“东北”，是指我国山海关以东、以北地区，包括辽宁、吉林、黑龙江3个省，土地面积近80万平方公里，人口1.1亿，约占全国人口总数的8%。

振兴东北地区等老工业基地重大战略的出台背景，主要体现在以下4个方面：

资源立市，面临资源枯竭之痛

因资源而兴，是东北地区许多资源型城市的共同发展之路；因资源枯竭而衰，又是这些资源型城市需要面对的共同问题。

所谓资源型城市，是指以自然资源开发而兴起、以资源开采为主导产业的城市。我国一共有资源型城市118个，约占全国城市总数的18%，其中1/4集中在东北地区。

资源型城市面临的共同问题

资源型城市的发展、壮大，是和我国工业尤其是重工业的发展紧密关联的。它的一个致命弱点是，资源型城市的最大靠山是“资源”，一旦这种主打“资源”趋于枯竭，城市发展马上面临危机，必须重新寻找摆脱经济困境、进行经济转型的发展之路。

东北地区有着悠久的发展历史，特产资源极其丰富，东北三宝（人参、鹿茸、貂皮）誉满中外，人参、鹿茸等珍贵药材的产量及质量居全国之首，灵芝、不老草名扬天下，松茸、猴头蘑、熊胆粉等深受国内外消费者青睐。

东北地区也有着丰富的矿产资源、广阔的海域、丰富的海域资源，以及浩瀚的祖国林海，我国最大的林区、木材工业，种类繁多的珍稀野生动物。

东北地区更是我国重工业生产基地，尤其是设备和原料生产基地，主要工业有钢铁、汽车制造、船舶制造、飞机制造、军用设备制造业等。

随着资源逐渐枯竭，资源型城市会面临以下共同问题：经济结构失衡、职工生活困难、就业压力增大、生态环境遭破坏等。

仍然以辽宁省阜新市为例。这是一个典型的煤城，随着煤炭资源的枯竭，大型国有煤矿相继破产、大量职工下岗失业，上述问题历历在目。“资源”没有了，资源型城市普遍存在的结构性、体制性矛盾就开始集中显现出来，严重影响到社会经济的可持续发展。

在黑龙江省的13个市（地）中，这样的资源型城市有7个。如被誉为“祖国林都”的伊春市，自1948年大规模开发建设以来，林木资源已经消耗55%以上；双鸭山、鸡西、鹤岗、七台河4大煤城的40个国有煤矿中，已经有12个趋于枯竭。

所以说，资源型城市的上述优势如果不能充分利用，就会捧着金饭碗挨饿；或者，当某种资源一旦枯竭，优势也就变成了劣势。

资源型城市经济转型的轨迹

振兴东北地区等老工业基地，主要任务之一是要实现资源型城市的成功、迅速转型。为此，我国已经采取了以下措施：

1998年8月，国家启动实施天然林保护工程，为东北地区林业资源型城市的可持续发展提供政策支持。

2001年12月，国务院确定辽宁省阜新市为全国资源枯竭城市经济转型的唯一试点城市。

2002年11月，中共十六大报告明确提出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持资源开采型城市和地区发展接续产业”，为东北地区资源型城市的转型提供了难得机遇。

2003年10月，中共中央、国务院《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》正式下发。辽宁省阜新市作为全国资源枯竭城市经济转型的试点城市，被明确列入文件中。

2005年5月，国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组第二次会议，审议并通过了《振兴东北等老工业基地2004年工作总结和2005年工作要点》，提出，抓紧研究建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，有关政策措施率先在辽宁省阜新市、黑龙江省双鸭山市等资源型城市试行。同时，选择黑龙江省大庆市、伊春市，分别作为石油、森工类型的资源型城市扩大试点，将吉林省辽源市列入煤炭类型的资源型城市试点。

2006年，东北3省除了转型试点城市积极编制试点方案以外，每个省也都结合本省实际，编制完成了本省的资源型城市经济转型专项规划。

历史包袱，改革成本沉甸甸的

沉重的历史包袱，使得东北地区的改革成本沉甸甸的。可是，不改革更不行。

统计资料表明，改革开放初期辽宁省的GDP是广东省的2倍，而现在，广东省的GDP是辽宁省的2倍；1980年，黑龙江省的GDP与东部6省市平均值相当，而现在只相当于其46.2%，人均GDP更是只有上海的1/4　2。

与沿海地区相比，东北地区最大的包袱并不是发展水平的现实差距，而是体制的落后、市场观念和体制的不发育及发育不良。改革的最大阻力，在于那些既得利益者，他们甚至发动职工反对改革。可是，不改革根本不行，甚至改革晚了也会丧失改革资本。

正如温家宝总理2003年6月指出的那样：“实现老工业基地的振兴，最根本的是要靠改革。”　3

这样的历史背景，使得东北振兴必须杀出一条“血路”。

集中力量打攻坚战

振兴东北的改革成本，主要集中在国有企业方面，必须集中力量打攻坚战，才能收到实效。

以吉林省为例。吉林省的国有经济比重高达80%，排在全国前列。令人严重不安的是，在国有工业企业中，有10%已经2年以上没有任何生产经营活动，一半企业资不抵债。同时，由于国有企业经营困难，大批职工下岗失业，给劳动力就业、社会保障和社会稳定带来非常大的压力，成为名副其实的“包袱”　4。

经济和社会要发展，就必须卸掉包袱、轻装前进，可是要做到这一点又何其之难。但是，为了东北振兴，最难的事也要去做。

在2005年1月召开的吉林省“两会”上，吉林省正式提出把“快走”变成“快跑”的口号：要在全省各项工作中进一步突出加快发展，进一步增强发展意识、竞争意识、危机意识，鼓足发展劲头、强化发展措施，把国有企业改革作为重中之重，集中力量改革攻坚。

吉林省省长王珉坦率地说：“改革之初，我说只有五成的把握。五成把握不算有把握，按道理有六成把握才可以冲，五成把握不应该冲。但是吉林没有退路，要有退路我们就不打攻坚战了。”

这里所说的“冲”，就是吉林省准备用1年左右时间，基本完成816户国有及国有控股工业企业的改制任务，涉及在职职工和离退休职工80多万人，企业账面资产900多亿元，需要筹集改革成本160多亿元。也就是说，要在1年之内解决几十年积累下来的问题　5！

可喜的是，截止2005年11月末，吉林省确定的816户改制国有企业中，已经有769户基本完成改制，占当年改造计划的94.2%，其他企业也在进入改制程序中。其中，对列入当年长春市国有企业改革的138户国有企业，已经有135户企业基本完成改制，占当年计划的97.8%。

来自吉林省国有企业改革领导小组办公室的消息说，完成当年769户企业改制，一共涉及47万职工，累计需要支付改革成本73亿元　6。

中央和地方共同分担改革成本

振兴东北的沉重历史包袱，主要表现为以重化工业为主的国有大企业身上。这些历史包袱，已经成为制约国有企业深化改革最棘手的问题。而要解除国有企业的历史包袱，则需要政府的必要支持。

这里的政府，包括中央政府和地方政府两部分。也就是说，东北地区振兴的历史负担，需要中央和地方共同分担。

即使从建立新体制的角度看，健全社会保障体系等任务，也属于政府提供的公共产品范围。政府作为国有企业的直接所有者，在国有企业转轨过程中必须承担特殊责任。

如果这一点迟迟不能明确和落实，民营企业包括外资企业对参与大型国有企业产权改革的热情就不会高。

道理很简单，过去国有企业实行的“低工资、全福利”，使得国有企业对职工有许多隐形负债（承诺）；再加上冗员多、职工身份比较特殊，民营企业和外资企业肯定不愿意继续承担上述负债，或者会希望解除这些承诺。这样，就会阻碍改革的进一步深入。

资金来源是难题

国务院发展研究中心产业经济研究部部长刘世锦在东北振兴战略国际研讨会上指出，由政府承担改革成本，实际上是由政府花钱买机制，其产生的结果应当是：职工的身份由“企业人”变为“社会人”；基本形成有效的社会保障体系；分离企业办社会部分，从而使得企业能够专注于生产经营；理顺职工和企业的关系，企业资产能够进入重组程序。总而言之，要彻底解放被旧体制束缚的人和资产。

然而，这笔改革成本需要多大呢？

以辽宁省为例，刘世锦初步测算和建议说：职工身份转变补偿，以15万人计算，需要15亿元，其中中央支出5亿元；养老和失业保险、低保补助资金缺口33亿元，中央支出11亿元；分离企业办社会机构所需资金，5年需要费用80亿元（含中央企业54亿元），其中每年中央支出用于中央企业10亿元、补助地方5亿元；解决厂办大集体职工安置问题，中央一次性支出36亿元，以后（初步确定4年）每年26亿元～31亿元　7。

鉴于东北地区国有企业的实际困难，地方政府要支付这一块改革成本包括直接成本和间接成本，难度较大。唯一的办法是处置优质国有资产、出售盈利性强的国有企业，而这又得主要来源于在东北地区的中央直属企业。

经济转型，社会救助体系欠佳

上面已经提到，资源型城市一旦资源枯竭，马上就会“巧媳妇难为无米之炊”，企业面临倒闭、工人面临失业。如果这时候社会救助体系不完善，就会出现许多社会问题。在经济转型期，这种情形可谓屡见不鲜。

专家估计，在整个东北地区等老工业基地，城市中的生活困难人群数量高达五六百万人，占全国城市贫困人口的1/4。如果他们的利益无法得到切实保障，就会严重威胁社会稳定。

以吉林省为例，清华大学国情研究中心主任胡鞍钢指出，吉林省存在着3大特殊人群：80万人的实际失业人群、149万人的生活困难人群（包括失业人群等）、110万人左右的退休人群。东北3省城镇养老保障基金的缺口越来越大，收不抵支，仅吉林省2003年缺口就近30亿元，比2002年增加12亿多。这个趋势还在进一步上升　8。

胡鞍钢说，中央有关部门对此已高度重视，下决心要进一步调整公共财政支出结构，特别是增加社会保障投入。

而来自吉林省民政部门的消息说，中央和东北地方财政这几年都空前加大了对社保资金的投入，2002年对辽宁、黑龙江的补助额超过3亿元，对吉林的补助额超过2.5亿元　9。

诚然，解决贫困人口的最好办法是让他们充分就业，可是显而易见，如果想让所有失业人员都实现再就业，显然并不现实，更何况在东北地区。在努力提高就业率的同时，应当将完善社会保障制度放在突出地位。例如，以家庭为单位，首先保证每个家庭都有一个人充分就业，同时让其他人能得到比较完善的社会保障。

目前，东北地区等老工业基地正在逐步建立城市社会救助体系，包括就业政策系列、社会保险系列、社会救助系列、其他系列（主要包括教育扶贫、廉租住房、医疗救助、税费减免及促进全社会的扶贫帮困）。这一体系惠及东北地区500万人左右的城市贫困人口。

这表明，东北地区近年来的城市社会救助，已经从过去的临时性措施逐步走向建立制度化的城市社会救助体系。

三大难题，体制性问题是关键

从现实看，振兴东北面临3大难题，其中尤其以体制性问题为关键。

体制结构性问题突出

东北地区等老工业基地的结构性、体制性问题非常严重；经济结构不合理、经济增长方式粗放；经济体制存在的诸多弊端，仍然很突出；相当部分国有企业历史包袱沉重、机制不活。

随着农业劳动生产率的进一步提高，农村出现大量剩余劳动力，东北3省的森工、农垦、军工、煤炭行业等困难群体近500万人，枯竭矿山和破产重组老企业的富余人员多，就业再就业和社会保障的压力很大，在解决困难群体方面工作进展比较缓慢。

银行呆坏账问题仍然很突出，金融风险和隐患较大。

上述问题造成的后果是，东北3省的国内生产总值虽然增长加快，可是在全国的比重仍然在继续下降：2002年为11.1%，2003年为9.6%，2004年为9.3%　10。

中小型企业困难多

东北3省工业企业景气调查显示，工业企业中普遍存在着成本加大、融资困难、资金不足、货款拖欠严重等问题　11。

成本加大的原因主要在于“高进低出”的购销格局。在各行业中，采矿业、农副产品加工、石油加工、交通运输设备制造、电气机械及器材、电力等行业生产成本上升趋势明显。

融资困难、资金严重不足的企业，主要集中在煤炭、纺织、化工、化学纤维、黑色金属冶炼、专用设备制造等行业。

货款拖欠严重的企业，主要集中在制造业中的橡胶、塑料、金属制品、专用设备、通用设备、电气机械、通信设备、仪器仪表等行业。

中小企业存在的困难，最主要的原因是缺乏有竞争力的产品。企业要参与市场竞争，就只能竞相压价、不断缩小利润空间，以至于最终造成亏损。

思想观念跟不上

思想观念跟不上，主要指以下3种情形：

一是“等、靠、要”思想严重。有些人总喜欢躺在历史功劳簿上等、靠、要；地方官员和企业过于依赖国家，希望从国家那里得到更多政策、项目和资金，甚至相互攀比，看谁得到的实惠多。

二是“官本位”思想严重。“权力就是效益”的情况仍在一定范围内存在，这种滋生腐败的土壤，严重影响到外来投资者到东北地区的投资信心。

三是“大字号”情结。大工厂、大粮仓、大森林、大煤矿……东北人过去一直以“大”自居，实际上追求的是粗放经营、粗放管理。

一针见血指出东北人思想观念落后的，是2003年11月首先发表在《凤凰周刊》、然后很快在网络BBS上引起激烈争论，令许多东北人脸上挂不住的一篇文章——《要振东北，先震东北人》。

文章调侃说，东北地区过去叫“老工业基地”，现在“工业”不行了，只剩下了“老”和“基地”。不严肃地说，古董老了值钱，而经济老了却意味着贬值，换句话说就是老大难。至于“基地”，更是一度和本·拉丹联系在一起，和恐怖组织有关，是谁见了都烦的特指名称。

文章作者“蓝艺”，以一个出外多年的东北人身份，从东北地区的人文、历史、民俗等方面，一一剖析东北地区“至今为什么还这么穷”。观点虽然有偏激，但确实点出了部分要害所在。

1　任鹏飞等：《辽宁阜新3年调整初步破解资源型城市转型难题》，2005年7月17日新华网。

2　张双林等：《东北行系列报道之一：东北环境中的非公经济》，2004年3月9日中国工商报。

3　董伟：《专家解东北振兴难题，改革成本与地区合作是关键》，2003年12月4日中国青年报。

4　廖文根、吕鸿：《吉林：国企改革大提速，要从“快走”变“快跑”》，2005年4月15日新华网。

5　同前。

6　董馨：《吉林省769户国企基本完成改制，涉及职工47万余人》，2005年12月14日长春日报。

7　董伟：《专家解东北振兴难题，改革成本与地区合作是关键》，2003年12月4日中国青年报。

8　达功：《全国城市贫民中有四分之一在东北三省》，2003年11月24日南方都市报。

9　同前。

10　《国务院振兴东北办关于印发〈振兴东北地区等老工业基地2004年工作总结和2005年工作要点〉的通知》（国振办政[2005]16号），2005年6月13日振兴东北网。

11　李福生等：《东北企业三大难：融资难、成本高、中小企业困难多》，2004年7月30日黑龙江日报。