——清代的基层社会治理

一、引言

乡约与保甲制度是长久以来一直受到历史学者关注的议题。早在20世纪30年代即有讨论保甲制度的专书出版。[1]旅美学者萧公权（1897—1981）于1960年出版的英文专书《乡村中国》（Rural China）可谓研究19世纪保甲与乡约的经典。[2]日本学者佐伯富也于20世纪60年代撰文讨论清代的里书、乡约与地保。[3]三十多年后，山本进再论地保，范围以乾隆以后的江南地区为限。[4]伍跃则从徭役制的角度探讨明清的里甲与保甲，尤其对里长与保正部分着墨较多。[5]中国大陆学者对保甲与乡约问题一向关注。近年来不少学者如常建华、杨国安、段自成、孙海泉等都有论著讨论保甲、乡约与乡村治理的关系。[6]经过学者这么多年的研究，一般认为我们对清代乡约与保甲制度的发展的认识有了一个基本的轮廓。清朝建立后，一方面沿袭明代的里甲制度，在各地设立里长、甲长，负责催督钱粮与承充差役；另一方面也在地方建立保甲制度，先是实行总甲—甲长二级制，康熙四十七年（1708）以后确立了保长—甲长—牌头三级制的架构，到了乾隆三十七年（1772），保甲取代里甲的人丁编审工作后，这个制度已遍行全国，且亦承袭先前里甲承充州县科派的差役，与乡约一同成为“在官人役”。同一时间，许多地方在保长之上另设一上级“地方”，而有了“地保”称呼的出现。[7]

不过，通过“中央研究院”历史语言研究所收藏的内阁大库档案及相关文献，我们看到的是不同的景象。保甲制在地方上的执行并不是那么的秩序井然、阶段分明，而是新旧杂陈，总甲、保正同赴州县衙门作证。“地方”也不是保长的上一级。地方上固然有以“地保”相称的情形，但也可见到“保地”连用的时候。本文尝试论证有清一代中央对于地方如何落实里甲与保甲规条并未强制规范与要求，而州县等地方官对于如何科派里保甲长与乡约以掠取资源的兴趣，应该远大于对催督粮务与缉盗安良的关怀。本文首先讨论保甲与里甲的组织名目，然后探讨州县对乡约与保甲的科派，试图将二者联系起来讨论，期望通过对清代乡约与里保甲机制的再认识，可以进一步思考清代基层社会治理的两个问题：一是国家对基层社会的掌控，二是朝廷与地方对于如何处理乡地保甲长人选问题的不同调。

首先让我们看一件典史的贪渎案，做个引子。雍正十三年二月二十四日（1735-03-18），吕覆简接任浙江省台州府太平县典史一职。同年四月间，吕即借口禁止倾用潮银，向各银铺索银一二钱不等；又借口修葺衙门，向各车户以银四钱买桐油二十斤，短给每车户银四钱；又以查禁灌水米为名，向各牙人索得米一石二斗，值银九钱六分。他还从四月起每月向查点失卯与新换的保长索银一钱二分，直到十月被检举为止。八月间，他以潮银四钱一分强买三丈七尺的布，短给银一钱三分。十月间，又借口修理衙门工匠缺米与木材，分别向七位米牙票取米，每人三斗，以及发银十七封，每封四钱，分交村长，买树二十株。十月也正是新豆收成时节，他于是封银三十封，每封四钱，分发乡保各买豆二石。依照当时的市价，二石豆子要银二两。换言之，他短给众村长银一两六钱。其中下蒋村的甲长赵良方正巧出门做生意去了，他的生员兄弟赵周“见银子数少，那里买得二石豆”，加上“兄弟又不在家”，只好十一月十一日到县衙门“具呈免买”，这才惊动了知县，将吕典史绳之以法。不过，十二月间，吕覆简还因为包庇灌水米，收酒一坛，值银三钱。[8]

吕覆简，三十四岁，直隶顺天府宛平县人，未满吏捐未入流。或许就是因为花钱捐官，才会上任不满两个月就动脑筋弄钱。不过，这几件案子牵涉的金额都不大，或以要属下贴银买物的方式强索得利，或以索取规银的方式获利，不当得利总计不过银二十七两一钱八分。就一个渎职案而言，吕覆简的案情微不足道。依照他个人的描述，典史“职司捕务，原有稽查盗逃匪类，私宰赌博等事”[9]。虽然在没有县丞编制的小县，典史会在知县公出时代行职务，但他毕竟不入流，只是一个没有品秩的基层官员。然而，就是因为典史身处基层，与地方乡保、铺户、牙户、市井小民及地方生员的互动频繁，吕覆简的贪渎案便可提供给我们一个难得的观察清代地方基层社会的窗口。

二、保甲与里甲名目

吕案与本文议题直接相关的部分主要是事涉村保长的三款。雍正十三年（1735）五月间，吕覆简借口修理衙署需要木料，发银十七封，每封四钱，交差役“分交村长，每封买木二十株”。由于其中“白溪村系属箯户，不产木料，该村保长李亨英缴回原价，复缴箯四十丈，每丈值银二分，该价八钱，未发”。十月间，吕覆简又用同样的手法，向各村长勒索。初二、十四两日，吕发银三十封，分发至产豆的三十村，每封也是四钱，买豆二石。这三十个蓝朱标封是经书识转交差役，发到各村的保长手上。由于当时的豆价是银一两一石，各村保长都以价少不肯承买，情愿贴些银钱或豆子缴还原价。其中有三个村的保长贴银二钱或三钱，另有五个村的保长则分别贴豆二斗到四斗。其余二十二个村子的保长因为一直拖延未缴，在十一月十二、十三两日县衙门受理告发明示禁令后，缴回原价。值得注意的是，在太平县知县问讯的过程中，三位衙门差役都是以“村长”称呼那些保长的。例如，王逢说：“那些村长情愿缴还原价。有浦南村愿贴银三钱，西南王村贴银二钱……”另两位差役也说：“那些村长怎样缴银贴豆，要问王逢们。”而知县传唤的是浦南村保长张洪合、西南王村保长王洪瑞等三十个村的保长。

吕覆简对于各村保长的需索并不止这两桩。上文提到，从四月到十月，他每月都向未到衙门点卯与新换充的保长索朱价银一钱二分。虽然有保长供称，他们“每月到衙门点卯是没有规例朱价的”，不过，根据其他保长的供词，点卯的陋规早已存在，几年前才被取消，吕覆简只是片面恢复罢了。与上述三位衙门差役一样，知县对那些保长也是以村长相称：

那每村村长你怎么要他点卯，勒索他朱价一钱两分，太邑共计一百九村[10]，你共得过银一十三两零呢？据实供来。

吕覆简供：

犯官职司捕务，原有稽查盗逃匪类、私宰、赌博等事。每月初一，各村保长都要点卯，内中有违点该责的，也有新换充的保长，共有三十九人，各出银一钱二分。……

由这三个案子可以看出，在太平县知县与差役的认知中，各村的保长就是一村之长，太平县一百零八村的保长就是一百零八村的村长。换言之，太平县的保长不仅要承担维护地方治安的任务，同时也要扮演执行乡村地方公务的角色。其实，不仅保长，乡约也往往一身肩负这两种角色。本文以下的篇幅尝试从保甲、里甲组织名目入手来看清代保甲制度在各地的实际运作情形。

保长，有些地方也叫保正，是清代保甲制度下的一环，是百甲之长，也就是千家之首；主要的任务是稽查匪类，维持地方秩序。[11]萧公权在其《乡村中国》一书中即指出，保甲与乡约、社仓构成清代地方控制（local control）的三大机制。[12]根据萧氏的研究，清朝在迁都北京之后即沿袭明朝的做法，在地方推行保甲制度。他引《清朝文献通考》中的一段文字指出：顺治元年（1644）摄政王和硕睿亲王多尔衮（1612—1650）接受兵部侍郎金之俊（？—1670）的建议，谕各州县“编置户口牌甲”以安置来归新朝者；这“编置户口牌甲”也就是后来行之各地的保甲之法，方式是：

州县城乡十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。户给印牌，书其姓名、丁口，出则注其所往，入则稽其所来；寺观亦给印牌，以稽僧道之出入；其客店令各立一簿，书寓客姓名、行李、牲口及往来何处，以便稽察。[13]

清朝的统治者显然是要借这种稽查户口的方式控制新近征服的国土。不过，根据史语所藏内阁大库档案所见，摄政王谕兵部令旨上所载的保甲之法稍有不同：

各省直地方府卫州县所属村镇庄屯，每十家立一甲长，百家立一甲总，稽察寇盗奸细，并无籍奸棍不法等事及东来官军仆从私自还家者，如有前项事情，许邻佑报知甲长，甲长报知甲总，甲总呈报该管府卫州县官员，府卫州县官员审实，转呈兵部；若十家之中有一家窝藏奸细，隐匿逃奴不报，九家及甲长、甲总俱治以重罪，其窝藏隐匿之家，定加等论治。[14]

在这份顺治元年八月初八日（1644-09-08）发出的令旨上，除了明白指出稽查户口的对象以及府卫州县官员转呈的单位外，最引人注意的是保甲组织方式与上述《清朝文献通考》所引不同。在这件令旨中，保甲组织是采取“甲总—甲长”二级制，而非前引“保长—甲头—牌头”三级制。萧公权其实也发觉了这样的差异，他注意到《清朝文献通考》卷二十一的一段文字载：

顺治元年置各州县甲长、总甲之役。各府州县卫所属乡村十家置一甲长，百家置一总甲。凡遇盗贼、逃人、奸宄窃发事件，邻佑即报知甲长，甲长报知总甲，总甲报知府州县卫核实，申解兵部；若一家隐匿，其邻佑九家、甲长、总甲不行首告，俱治以罪。[15]

这段文字很明显是脱胎自摄政王八月初八日的令旨，比较重要的差异是令旨上的“甲总”一词被改成了“总甲”。萧氏把这个“总甲—甲长”二级制称作“总甲”制，而将先前的“保长—甲头—牌头”三级制称作“保—甲—牌”制。他认为我们很难解释何以同时会用两套制度去达成一个目标，有可能是当时朝政初定，政府计划欠妥与各部门沟通不良所导致。[16]然而，若先不论“甲总”与“总甲”二词差异如何产生的问题，仅就上引《清朝文献通考》卷二十一的文字是源自摄政王令旨一事而论，顺治元年（1644）八月摄政王下令各地奉行的应是“总甲”制[17]，而非“保—甲—牌”制；后者可能是后来的发展，乾隆年间《清朝文献通考》的编纂者不察而把两者混为一谈。因此，清代顺治元年（1644）开始实行的保甲法仅有一种组织方式，而非萧氏认定的两种。事实上，《清实录》上的数据可以支持这个看法。《大清世祖章皇帝实录》即载明，顺治元年（1644）八月“癸亥，摄政和硕睿亲王谕官民人等曰：政贵有恒，辞尚体要……又各府州县卫所属乡村，十家置一甲长，百家置一总甲。……”[18]康熙四十七年（1708），由于各地“奉行不力”，朝廷再度整饬保甲，要求“一州一县城关各若干户，四乡村落各若干户，户给印信纸牌一张，书写姓名、丁男口数于上。出则注明所往，入则稽其所来，面生可疑之人，非盘诘的确，不许容留。十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。若村庄人少户不及数，即就其少数编之。无事递相稽查，有事互相救应”[19]。雍正四年（1726）七月，又以奉行既久，往往有名无实，谕令吏部议覆保甲之法，“十户立一牌头，十牌立一甲长，十甲立一保正”[20]。通过这些数据，我们可以推定，清初推行保甲法，行的是“总甲”制，到康熙末年，才行“保—甲—牌”制。乾隆二十二年（1757）十月，虽然展开全面“更定保甲之法”，但保甲基本上仍维持“保—甲—牌”三级制的组织形态。[21]

不过，必须提醒一点，这并不表示“保—甲—牌”制从此通行全国，而“总甲”制就此销声匿迹。其实，翻检《清实录》与《大清会典》等文献，我们看到在乾隆年间，“总甲”名目仍在一些地方被使用。例如，乾隆八年（1743），山西、陕西和蒙古地方因为种地民人甚多，奉准设立牌头、总甲，以稽查有无匪类。当时的办法是：于种地民人内，选择诚实可靠者，每堡设牌头四名，总甲一名。与内地的保甲之法有显著的不同，此处“牌头”取代了“甲长”，而成为“总甲”制与“保—甲—牌”制的融合与简化。[22]这显然是因为边地情势而有的变通做法。又如，乾隆十二年（1747）正月间，两江总督协办河务尹继善（？—1771）奏称，“太湖六桅船，由来已久。……各船均在本县编号印烙给票。兼设渔船总甲、小甲，共相稽察，最称安分”，这明显是因应渔户治安需要而安排的渔户保甲。[23]而通过内阁大库档案，我们看到尹继善针对船户稽查问题，于乾隆十二年三月十七日（1747-04-26）再度上奏指出，太湖中船只一向都有“编号、印烙”，“渔船则设立渔总、小甲、甲长”，为了防范更严，他“将捕鱼船只船户住居陆路者，归入保甲，船旁大书某县某甲某人之船；以船为家者，按县分帮，船旁大书某县某帮某人之船，仍照前设立渔总、小甲、甲长，互相察报”。[24]尹继善的这份题本让我们清楚地看到稽查渔户的总甲被称作渔总。更重要的是，先前的“总甲—甲长”二级制已经为“渔总、小甲、甲长”的三级制所取代（很遗憾，尹继善没有明说，一个渔户总甲，也就是一个渔总是否也管理十个小甲，一个小甲是否也掌理十个甲长，一个甲长是否也是十户之长）。

其实，总甲、小甲等名目也不是只限于边地或渔、船户的保甲组织中。在乾隆朝的刑案口供中，我们看到四川重庆府荣昌县有总甲、小甲因案一同报官的记录[25]；直隶广平府邯郸县有小甲与牌头因命案同被传唤[26]；江南庐州府庐江县有代书表示，“没有总甲同来，不肯写呈子”[27]；四川宁远府会理州的居民有事会先报知总甲，再由总甲知会乡约、保正查证后报官[28]；广东韶州府仁化县的乡保、总甲同赴县呈报烟册[29]；广东雷州府徐闻县的总甲因负责收管的遣犯脱逃，依流犯在配脱逃，看守之保甲逾限不获一名例，杖八十[30]。其他地方，如直隶的顺天府[31]、深州[32]、正定府[33]、宣化府[34]，奉天的锦州府[35]，陕西的榆林府[36]，河南的南阳府[37]、归德府[38]、汝宁府[39]，江苏的太仓州[40]、松江府[41]、江宁府[42]、常州府[43]、镇江府[44]、苏州府[45]，安徽的庐州府[46]、宁国府[47]、和州[48]，浙江的绍兴府[49]、湖州府[50]、杭州府[51]，江西的广信府[52]，广东的潮州府[53]、高州府[54]，福建的漳州府[55]、台湾府[56]、四川的叙州府[57]、潼川府[58]、泸州[59]也都有总甲因刑案报官的案例。甚至到了嘉庆、道光年间，直隶新安县、大兴县，河南陕州、许州，安徽合肥县与广东徐闻县等地仍然使用“总甲”名目。[60]

不过，相对而言，我们在口供数据中可以找到比较多保正或保长、甲长、牌头涉案的例子。例如，湖北荆州府的监利县[61]、公安县[62]，湖南永州府的永明县[63]和零陵县[64]、长沙府的宁乡县[65]和湘阴县[66]、郴州的宜章县[67]，四川潼川府的乐至县[68]，河南归德府的商邱县[69]等地都有保长、甲长、牌头或因失察窃案一同被笞，或因命盗案一同报明官司；直隶顺天府的宝坻县有乡保进城禀报，甲长、牌头同赴县城做证[70]，或者是乡保、牌头随同查传办案的例子[71]。至于单独由保长、保正、保甲报官的例子就更多了，这里也就不一一列举。这个现象不难理解，毕竟康熙四十七年（1708）以后，“保长—甲长—牌头”是主政者颁行的保甲名目。

然而，有一点必须指出，“保长—甲长—牌头”等名目也不是只见于康雍以后的保甲。顺治五年（1648）二月间，上林苑监蕃育署署丞呈报了一件僧人在庵“奸隐”逃妇的案子。审查此案的刑部尚书除了对当事人求刑外，还指出“其地方、牌头、保长人等并该管官既经拿获到官，相应免议”[72]。这是说牌头、保长、地方既然已将嫌犯缉捕到案，也就无须议处。这里的“保长”“牌头”显然另有来历，不是依据康熙皇帝（1654—1722）之令而行的制度。上林苑是北京城近郊的皇家园林，明永乐五年（1407）建置[73]，牧养牲口，喂食鸡鸭鹅，栽种果蔬，供应内府与太常寺、光禄寺之用。清朝接收后继续使用，其下仍辖四署，顺治十五年（1658）裁并林衡、嘉蔬二署，康熙三十七年（1698）五月裁撤蕃育、良牧二署，清代的上林苑于是成为历史。[74]涉案的妇人是蕃育署旗人家内的奴婢。顺治初年，大局初定，一切以安定为先，制度未及更张；上林苑既是接收前朝的园林，设施亦未做更动，对苑内人役的管理应当也是萧规曹随，因此顺治五年（1648）免受议处的地方、保长、牌头等应该也是沿袭明代的保甲名目。

其实，我们前面讨论的总甲、小甲、甲长等名目也都不是清朝的首创，毕竟保甲制度的源头可以远溯宋代。有学者指出，至迟至北宋末年，江南地区的一些城市已设有总甲，维持治安。[75]到了明代，总甲制仍是其治安体系中的一环，总甲与小甲先是在坊铺、都铺中设置，而后也在保甲中建立，甚至在后来的卫所、民兵、徭役与商税组织中都见设置。[76]也有学者指出，两湖地区在行保甲之前曾推行过总甲制，并引湖北的《应山县志》为证：“本县各图旧额设有保长、总甲、小甲、火夫。近年又设团长总之，以御盗贼，其法亦善。”[77]以上这些例子虽然零星，也不完整，但明白显示了总甲、小甲、保长等名目自宋、明以来已在不同的场合被人使用过。

清代的保甲名称如此多样，除了历史因素外，可能也受到地方习惯的影响。我们在档案中看到在浙江杭州府钱塘县，总甲又叫地总。事见乾隆三年（1738）钱塘县一件跌钱赌博推人致死的案子。钱塘县知县周岱在堂上问城北一图总甲俞升：“陆月初二日吴远明与马子凡赌钱，你当地总，为何不查拿禀报呢？”[78]俞升回供：“小的充当地总，若图内有人赌博，敢不查拿禀报……”上述问答是浙江巡抚卢焯转录知县周岱的详文，而在其所上的题本内，卢焯也是总甲、地总二词交替使用。不过，如果总甲也叫地总是地方习惯用法，这个例子显示，作为地方行政长官的巡抚与知县也认同这种用法。这其实也反映出清政府未强制执行所颁行的命令，要求各单位一律采用当时颁行的名目。

浙江钱塘县的“地总”用法并非特例。在档案中我们看到，也是在乾隆年间，江苏常州府金匮县即有一地总赵永贤被控与户书等狼狈为奸，自乾隆四十一年（1776）起屡次讹诈米行、缎户、渔户、民人等，至四十七年（1782）止，共犯下七案。[79]而在与其邻近的苏州府吴县，我们不仅看到地总拿获杀人犯禀官的例子[80]，也同样见到有总甲报官的案例[81]。虽然我们没有找到像钱塘县那样总甲、地总互用的文字记载，但在短时间内“总甲”“地总”二词在同样的场合先后出现，显示这两个名称应有一定的关系。不过，在我们目前掌握的有限资料中，“地总”一词多见于江浙二省，其他如四川、山东、安徽等省仅有零星的一两例。这是否表示“地总”一词的运用有其地域性，由于数据不够完整，有待进一步探究。

“地总”一词始于何时，目前我们并不清楚。不过，有数据显示，“地总”的出现可能与明清以来实施的里甲制有关。里甲是明代为了编定户籍以纳粮应役而建的基层组织，以一百一十户为一里，编定赋役黄册，以户系田，推丁粮多者十人为里长，其余百户为十甲，甲有甲首。虽然明中叶以后，由于户籍编定赶不上土地所有权的变动，里甲制弊端丛生，但清朝建立后仍然沿用里甲制作为赋役征收的依据。为了矫正里甲赋役不均的缺失，清政府相继实行了均田均役法与顺庄法。乾隆年间，赵锡孝的《徭役议》中有一段有关均田均役法的讨论极具启发性：

均田役之法行，则按年值役之外，俱可自谋身家，以生以养；均田役之法不行，则田不可为恒业，而小民之业田者苦矣。何以明其然也，曰江南田亩，其徭费经里，已编入正项钱粮，原不应复有徭役。今日之役，飞差而已。所谓飞差者，各县不同。即一县之差，亦无定形，其费亦无定数。凡甲之充役者，如在苏州谓之现年地方，在常州谓之总甲。其当役之年，凡图中盗贼、斗殴人命、匪类逃人、私盐漏税、撩浅作坝、修筑烟墩、营房桥梁、马路、城郭、官舍、水陆木栅，开造烟户，与夫浮尸无着、命盗案死无棺木者，一一地总是问。一事失措，刑辱随之，破产办公，所在多有。至于大工大役，如近年开河出夫之类，虽合图公办役费，而为地总者，必任其难。[82]

赵锡孝认为均田均役法较顺庄法为优，行均田均役法后，老百姓在值役以外的时间可以谋生养家。不过，更重要的是，他指出，在丁钱摊入田赋以后，不应再有徭役；而当时人应的役是各县衙门自行制定的所谓“飞差”，包括查缉盗匪、走私，兴筑各式各样的公共工程，甚至处置无名尸体等。每年轮值应差的人，在苏州称作“现年地方”，即当年应差役的“地方”[83]；在常州，则唤作总甲；而这些人又都叫作地总。为何叫“地总”，赵锡孝没有明说，可能也就是取其字面上的一地总管之意，就像有些地方把保长又叫作保总一样。[84]

赵锡孝是江苏常熟人，雍正二年（1724）进士。虽然他是当地人，但他并没有将当地的情形完整地说出来。例如，上文提到，在苏州府的吴县，我们在档案中可以找到总甲、地总报官的例子。其实我们可以看到更多“地方”执勤的例子[85]，也可以见到地保报官的例子[86]。地方上的实情其实远较赵锡孝描绘的情况复杂。仅吴县一地，就有总甲、地总、地方、地保等名目，而这些人所承担的工作多与地方治安有关，属于保甲的范围。显然，就组织而言，里甲与保甲已无分别。而常州府的例子可以让我们看得更清楚。有学者引《锡金识小录》指出，在常州的无锡、金匮两县，自一条鞭法实行后，一切杂役都改折入正供，总甲与里长、里书三者是仅余的“田上轮役”，而总甲“管一图事务；里书管推收过割；里长管图内钱粮”。[87]由于赔累不堪，里长一役在康熙初年被废，并勒碑永禁。但这“管一图事务”的总甲在无锡、金匮也负责散发图内各家的保甲门牌。[88]在档案中，我们也的确看到无锡、金匮两县的总甲举报图内刑事案件的例子。[89]显然，总甲在无锡、金匮两地不仅负责里甲事务，也承担保甲任务。换言之，在无锡、金匮两县，里甲与保甲组织已合而为一，都由总甲来承担。因此，若就总甲而言，我们实难区分何者为里甲组织，何者为保甲组织。

这个现象当不限于《锡金识小录》里所描述的康雍乾时期。前面提到，“总甲”一词在明代曾被用在很多组织与场合中，包括保甲与里甲组织。到了清代，这样的用法显然并未改变，总甲不仅见于顺治、康熙年间的里保甲组织中，而且也未随着康熙末年保甲组织的重新整饬而消失；到了嘉庆、道光年间，仍可见到总甲执勤或因为失职被罚的例子。换言之，总甲等名目并未因乾隆三十七年（1772）取消户口编审制而消失。而根据赵锡孝的说法，总甲又叫地总，如此一来，地总也是在里甲、保甲两个组织中都可见到。同样的，直到道光年间，江苏邳州地方仍有地总被控减发赈灾口粮，克扣钱文，侵用老民恤典银两等事件发生。[90]

然而，除非有像《锡金识小录》这样信息完整明确的文字记载，否则我们已很难分辨一地的总甲究竟是承继了里甲组织的总甲名目，抑或是继承了保甲组织的名称，毕竟这两个现象在清代都很普遍。同样的情形也会发生在赵锡孝提到的“地方”上，因为地方有可能是里甲，也有可能是保甲组织的一员（我们稍后再讨论）。

无论如何，这些困难正是清代各地里保甲组织名目不一的反映。何以各地里甲与保甲两个目的不同的组织竟然会采用相同的名目？历史因素与各地的习惯固然是可能的原因，但考虑到清代的政治体制，各地方官的不在意、不作为才是主要因素。无怪乎萧公权会质疑如果政府连一个相当一致的组织都无法建立，又如何期望它能在执行上有一定的成果。[91]何以这些官员不在意这种组织名目的混淆？上述赵锡孝的观察其实提醒我们，就应承官府的差役而言，或许里甲与保甲组织本就无甚差别，因为他们所应的差早已包罗万象，里甲与保甲规条分别设定的催督粮务与缉盗安良只是他们众多差役中的一环。地方官只要能得到他们所需的服务，至于提供服务的叫什么并不重要。

三、私派差徭

赵锡孝对于里甲承担飞差的观察并非特例。早在顺治五年（1648），天津巡抚李犹龙（？—1653）就为“津门飞差繁苦民不聊生等事”题请“减数应付”。[92]显然，里甲徭役摊派对地方民众已造成很大的负担，此时距清代里甲组织的颁行尚不到两年。顺治十二年（1655）五月间，山西安邑县知县王秉枢因为“奉旨养马，违旨私派里甲”被革职。[93]顺治十七年（1660），又有禁州县私派里甲之弊的谕旨曰“凡有司各官私派里甲，承奉上司一切，如日用薪米、修造衙署、供应家具、礼物及募夫马民壮，每年婪饱之弊，通饬抚案，俱行严禁”[94]，明白指出私派里甲的规模，就是“承奉上司一切”，从知县大人的日常生活，到衙门的修缮与公事夫役马匹的提供都包含在内。到了康熙年间，州县私派里甲的现象并未减少。康熙八年（1669）、三十九年（1700）两度重申禁令，严禁州县按里派取土产馈赠官员，以及因公济私，以一派十的陋规杂派。这些禁令也透露出当时湖广等处的“公然科派”还有所谓“软抬”与“硬驼”之分：前者指“阖邑通里共摊同出者”，后者则指“各里各甲轮流独当者”。[95]雍正元年（1723），新皇登基，立即注意到州县官以公济私的私派问题，再度谕令“禁止州县官借钦差公费名色私派里民”[96]。次年，雍正皇帝再申禁令，“禁止直省大小衙门各项科派累民之弊”，甚至直接点名“禁革江西里长、催头”。[97]

虽然乾隆以后几乎不见“州县私派里甲”的讨论，更不曾见到“州县私派保甲”的文字，但私派的弊端并未消除。乾隆七年（1742），江苏巡抚陈大受（1702—1751）就将各州县“私派”之“杂派差徭”归因于明末相沿的弊端。他指出：

至本朝定鼎以来，一应工役俱动正项开销，小民完纳正供之外，并无丝毫杂派差徭，无役可均。其所称均役者，乃州县之私派耳。盖里役之设，仿自明季陋弊相沿，始则借催粮之名供役在官，继则不肖官吏倚为腹心，令其承应一切杂务，按图按甲递年轮当，且有值日里排，每日即在县前伺候。[98]

这些在县衙门前伺候的里排其实也就是承袭了明代里长的职役。有学者指出，明代里长的职责除了“催征钱粮”外，尚需“勾摄公事”，包括“管理本里人丁事产，清勾军匠，根究逃亡，拘捕罪犯，到各级衙门‘承符呼唤’，支应‘上供物料’等”。[99]这些公事与前面所见顺康雍三朝的私派项目并无二致。其实早在顺治十一年（1654），兖州管理泇河通判张浦即指出：“所谓种地则纳粮当差，分所应然者，乃三百年不易之定例也。”[100]显然，“任土作赋，因地起差”的思想早已根深蒂固，改朝换代也无法改掉官员为政役民的观念，也无法革除各种科派累民的弊端。诚如道光二年（1822）直隶布政使屠之申所谓：“（查）私派流弊非止一时，亦非止一事，积重之势已成，纵使严禁，亦不过徒托空言，终于无益。”[101]换言之，州县私派禁不胜禁。其实早在雍正二年（1724）就有人指出个中原因：“各省大小衙门遇有公事需用物件，无不出自民间。在洁己爱民者，给发官价采买，仍不累及小民，而贪鄙之员，则恣行科派。”[102]不过，这也只说出事情的表象，其中症结实与清代中央与地方财政收支的划分，也就是各地税赋起运中央与存留地方的比例有关。这个问题相当复杂，实已超出本文讨论的范围。简单地说，清代中央政府经常截留地方存留，以挹注其财务缺口，使得原本资源不足的地方政府办公经费更加短缺。对于地方经常性的行政支出，官府既然无法编列足够的办公经费，一切开销只好取之民间。在这种所谓“不完全财政”的制度下，科派累民之事其实无法避免。[103]

然而，科派累民之事并非全由里甲承担。掌京畿道监察御史杨嗣璟（？—1759）在乾隆元年（1736）五月的奏折中透露，至少守州县城门的门军也有由地保按户收钱，雇人充任的。他说：

直省州县驻防兵少，不敷拨守城门；或派里甲，或派地保，按户出银，雇充门军。请除现在弁兵看守之处，其科派里民者，一概革除。即于府州县额设民壮内，每门派拨两名，令其轮流更替，看守稽查。[104]

由于杨嗣璟的建言，这年七月兵部即议覆革除科派里甲地保雇人看守城门的差役，而改由额设民壮内派拨两名轮流看守。[105]但科派累民之事也并非仅此一桩。在不少地方，催督钱粮、承应差役等一些原见于里甲的科派也纷纷出现在保正、保长身上。前面提过的陈大受在乾隆八年（1743）指出：“向来举行保甲之处，不专责以查匪，凡人命斗殴、赌博奸拐、催比钱粮诸事，一概责成甲长经管。”[106]其实不仅人命斗殴等大案，一些日常纠纷等细事也会见到保长介入调解。乾隆十一年十一月二十四日（1747-01-04），广西柳州府融县李廓峒保长杨圣召就介入调解两个相邻住户韦应星与廖经选的砍树纠纷。[107]原来那天韦应星将两家中间的一棵树砍掉了，廖经选同他议论。杨圣召劝廖经选把树给了韦应星，而由他赔一棵树给廖经选。廖经选表示：“既是你来劝处，我也不要赔了，大齐（按：应是大家之意）总要树根为界的。”显然，廖经选是冲着保长的面子不再追究。

至于承应差役部分，曾任广东巡抚的彭鹏指出，保甲若“行之不善，则民累滋甚”。他一共举出了七累，而第七累即为差役之累：“甚而无名杂派差役，问诸庄长，庄长问诸甲长，甲长问诸人户，借为收头。”[108]孙海泉在检视直隶宝坻县的档案后，条列出保甲差务，主要包括“采买柴束号草，筹集官府所需骡马车辆，修筑河岸堤坝，搭建窝铺和派人值更等”[109]。华立也提到，保甲长也必须执行地方上的赈灾业务，包括：第一，呈报灾情；第二，攒造赈册，作为发放赈票的依据；第三，现场指认饥民等。[110]乾隆十二年十月初十日（1747-11-12），山东巨野县隆仓保地总禀报，该保焦顺屯牌头因为同庄居民误以为他错给赈票而被殴伤致死。[111]该案显示，一旦地方被灾，保长牌头首需清查灾民户口，编造受赈名册，并据以发放赈票，散给赈粮。焦顺屯牌头因为查明该庄居民王王氏家有三十多亩地，除了被灾区处，还有不成灾的地，可以度日，所以不准她入赈册，而将赈票给了另一位王王氏。前者的儿子认为后者只是寄居人口不应领赈，这赈册上的王王氏的印票自然应是他母亲的，于是要牌头将票讨还给他母亲，但牌头以寄居人户也可受赈为由，没有答应，而起冲突。这个案子应该不是一个特例。道光五年（1825），江苏巡抚陶澍注意到，有保长因为怕受殴辱，不敢跟查居民受灾实情，而听任当地土棍开报受灾户的情形。[112]当然，这些由州县衙门下乡办赈的委员与随行书役的饭食也都是由保长承应。[113]

其实前面孙海泉所举宝坻、获鹿两县保甲办差的例子，有很多都发生在嘉庆、道光年间。他注意到，宝坻县乡保在办理差务时“须出钱垫办 ”[114]。内阁大库档案的资料中也可看到保长因不堪代垫赔累，愤而上控的例子。嘉庆八年（1803）十一月间，湖南永顺县保甲刘汉元、覃忠堂等向刑部呈控永顺县“买谷浮收折价，并派夫不给夫价等情”[115]。永顺县是永顺府的附郭。这个案子有点复杂，不过，正好说明地方行保甲的多样形态。根据刑部右侍郎赓音（？—1815）的调查，刘汉元、覃忠堂分别是内塔卧保甲与外塔卧保甲。该县共分十八保，每保有保正一人，两保又有总保或总甲一人。[116]大保有保甲七、八名，小保四、五名。此处的所谓保甲，应该就是甲长，因为该县也是“每十户为一牌，十牌为一甲”。“所有买谷及派夫等事均系保甲领价承办。”买谷指的是买补仓谷，永顺县的仓储有两种，一为常平仓，一为社仓，保甲买补的是常平仓谷。[117]自嘉庆二年（1797）以来，内塔卧保与外塔卧保每年领买谷二千四五百石。由于保内老户与穷苦之户多有拖欠，且有依恃族内生监、书役包庇，刘、覃二人曾通过总保陈舜杞出名向城内开钱米馆之詹姓老板借钱买谷交仓，将嘉庆五年、六年（1800、1801）两年保内各户零星尾欠先行垫完，共垫欠谷二百十九石七斗三升。至于派夫，则指的是用夫差务，凡有工程差务及运送兵米等事时，各保轮派乡夫应差。虽然乾隆五十三年（1788）湖南省废止了乡夫在城内值月、值日的规定，改由保甲轮值，但由于保甲“不能时刻在城”，所以各保仍派乡夫数名在城守候；有差时给价，无差时不发钱米，而此时保甲“即应赔垫”；如果遇到差务紧急时，县役垫钱雇用，事后向保甲收取，而此时往往真假莫辨，以致常有赔累。因此，保甲承领买谷或派夫的结果不是借钱垫完，就是赔钱累累。刘、覃二人遂于嘉庆七年（1802）向巡抚衙门“具呈请定章程”。而由于花户不肯如数归还垫款，同年陈舜杞从领出的两保谷价银一千二百五十两中挪用五百两归还詹姓老板欠账，也有张姓人等向巡抚衙门控告陈舜杞“领价不发”。陈、刘、覃三人因为确有挪用官银，虽经永顺府屡次传审，避不出面。可能为了反制，他们在次年上京控诉。陈、刘、覃三人的遭遇固然体现了保甲应差的委曲，另一方面也显示保甲也可能为虎作伥的一面，因为刘、覃不仅挪用官银，而且也想乘机包揽图利，稍后会略做讨论。

然而，必须指出的是，里长承差的角色并未因此而全然被保长所取代。虽然有不少学者认为，乾隆以后清代的里甲组织已逐渐被保甲组织所取代[118]，但是甚至在道光年间，在实录上仍可见到里长在县城听差的例子。例如，道光十五年（1835），山西平阳镇总兵台费音奉派前往商汤王陵行礼祭拜。蒲州府荣河县知县武履中“奉文后在署内设席，遍请书差，告以努力张罗，大家沾光。随传唤值年里长，逐日在县听候办差。城内设公馆七处，汤陵附近设公馆七处。科派干菜铺垫银一千五百两，修理裱糊器皿镫笼彩??红毡夫马一切杂派又五千余两。其余无名之费，不可胜数”[119]。荣河县最终摊银二万余两。又如，山东文登县也分别在道光三十年（1850）与咸丰元年（1851）因需差派马匹，三度勒派每里里长各出制钱二千五百文、五千五百文与十三千文。[120]此外，山西省孝义县计有十五里，每里十甲，各设里长、甲头，承办地方公事。由于县内一直没有驼骡行店，乾隆二十三年（1758）、道光六年（1826）采买军需骆驼，以及嘉庆四年（1799）、嘉庆十八年（1813）购买军需骡马都由各里长领价分买。[121]道光六年（1826）十月间，山西省奉旨采买军需骆驼六千只，孝义县受命分办六十四只，照例由各里分别采办。若依往例，每只给银二十二两，采办骆驼六十四只，该给银一千四百零八两，但知县段国奎仅给银七百三十五两，而书役门丁又需索使费五百七十两，逼得各甲头必须典卖田地，才能凑办完差。[122]

不过，无论实际情况如何发展，在朝廷的认知上，地方保甲的角色一直只定位在弭盗安民上。乾隆二十二年（1757）户部汇议各督抚所奏意见后，核准保甲章程二十五事[123]，其中明定保甲责任有三：第一，专责查报“凡甲内有盗窃、邪教、赌博、窝逃、奸拐、私铸、私销、私盐、跴曲、贩卖硝黄，并私立名色，敛钱聚会等事，及面生可疑、形迹诡秘之徒”；第二，随时报明“户口迁移登记”，并“于门牌内改填换给”；第三，如果“邻省邻县差役执持印票，到境拘拿盗贼及逃犯，保甲长密同捕获，免其失察之罪；若差役诬执平民，许保甲长赴本管官剖白候夺”。[124]户部还明白指出，“地方官不得派办别差，以专责成”[125]。至于各督抚要求的“一切户婚、田土、催粮、拘犯等”差役，户部都不要保甲承应，而是“另设地方一名承值”，只有与治安相关的“支更、看栅等役”户部始准行。[126]

四、地方与保长

然而，这作为职役的“地方”并非在乾隆二十二年（1757）以后才见现身。前文提到，苏州府的吴县就有许多“地方”报官的例子，它们的时间都在乾隆二十二年（1757）以前，最早的一例见于乾隆元年（1736）。[127]但究竟始于何时，目前未见相关文献明确记载。不过，可以肯定的是，这样的用法不是清朝的创发，而可能是承袭明朝的用法。有学者指出，在明代的安徽婺源县治蚺城，“地方”一词常与“约保”“约甲”“里排”等词一起使用。[128]其实，在档案中还可找到更早的例子。顺治三年（1646），山西临县、太原县分别有地方刘大全、邢登举因为居民未剃头，或剃头“不如式”，未行举发，各杖八十。因为“容隐不举”，与他们俩一起受罚的还有两地的乡约、甲长、邻居，也都是各杖八十。[129]也是顺治三年（1646），河南新乡县有一生员未曾剃头，仍包网巾，被捕次日即在府枭首。除了相关地方官或革职，或罚俸外，“乡保贾壮、段玉，邻佑张福、张奇不行检举，分别各杖”。这里“乡保”之下既然有两个人名，则“乡保”很明显分别指的是乡约与保长。同是未检举剃头，一案中乡约与地方受杖，一案中乡约与保长受罚。若仅就这两个例子而言，在没有保长的县份，他的工作是由地方取代。地方与保长应该担负相同的工作与责任。而雍正十三年（1735），河南遂平县的例子似乎也更证实了这样的想法。这年七月十六日（1735-09-04），遂平县知县禀报，“据上渠仓地方陈五素报称，本月十三日据本管牌头王进忠投称，伊牌内韩二小于本月十一日夜里，乘凉睡卧在街，不知被何人将头额砍伤，身据报往验”[130]。这段引文很清楚显示，牌头是地方所管，就像甲长是保长所管一样，地方因而可能取代了甲长或保长的角色。

然而，实情并非如此单纯。目前所掌握的刑案资料，很多时候都是地方、保长同赴县衙门禀报，供词如何，等等。这至少说明保甲与地方各司其职，各有任务，不是对方的替代者。但这些数据对于地方与保长的描述不多，即或偶有一两例叙述稍详，仍然无法判断二者在地方行政管理上扮演角色的差别。例如，乾隆二年二月初四日（1737-03-04），直隶曲周县陈彦固村人张二因为细故把妻子打死。他的胞兄张见升是该村的地方，就在第二天早上，“去通知了保长，一同进城来呈报”[131]。在这件案子中，地方似乎是保长的下属，因为地方先知会保长，两人才同赴衙门。又如，乾隆三十三年（1768）四月，江苏安东县陈家集保正李正邦将拿获之窃贼送往该集地方陈得家中，是夜即赴城报官。[132]保正为何要将窃犯送往地方家？难道真是像乾隆二十二年（1757）改定规条所规定的，地方专责拘犯，而保长负责窃盗？保长与地方之间真有如此细腻的分工吗？在找到更多例证以前，我们恐怕不能遽下断语。

同时，档案中也不时见到“地保”一词。虽然很多时候这指的就是地方保甲一类的人，但它其实也常是地方与保甲的合称。[133]偶尔在档案中也可见到以“保地”合称保长与地方的情形。[134]所以，单从用词的习惯上也不能分出高下，区分二者的差别。更何况地方与保长合称的地保一词，在有些地方，如江西[135]、河南[136]、广东[137]等地都变成了取代上述二者的代名词，地保既是地方，也是保长；但也可以说，地保既不是地方，也不是保长，只是地保。地方与保长在这些地方的人的心目中，应该是没有分别的。

不过，上述乾隆二十二年（1757）另设地方管事的规定，应该是希望将地方与保甲的功能区分开来。但地方上是否照实施行，不无疑问。政策一般不敌对策。嘉道之际，王凤生（1776—1834）曾以嘉兴府知府［嘉庆二十五年（1820）至道光元年（1821）］的身份署理平湖县知县。他在平湖县编查保甲，依照他发布的规条，十家为一牌，十牌为一甲，十甲立一里长，而不是保长。不过，在正式发给的执照上，他把长字都改为耆字。他的说法是：“里甲长名目已古，本系尊称，第近人每谓地保为保长，遂以此名为卑贱。今本署县酌改长字为耆字，每一乡之中用印，启请公正绅士一人为乡耆，总司其事。其里耆、甲耆则书名红单帖，并用印执照，交乡耆转给，以昭慎重。”[138]依照王凤生的规划，“里长、甲长专查本甲、本里容留奸匪，其一切催征钱粮、命盗、词讼等事，仍归地保办理，与甲里长概不责成。如果查办认真，地方官仍优加礼貌，不令与地保下役为伍，除四季赴县倒册之外，亦不许传唤当差。永远注明立案，以免日后骚扰”[139]。他甚至表示，“此次保甲办竣，本署县当即详明各宪，永远禁止书役按户科派，扰累民间，勒石立案，尔绅耆居民人等须知此事有利无害，决不贻尔后患，切勿畏难观望，致负本署县戢暴安民之至意”[140]。他也每十户人家发一告示，随同规条交地保发贴，上书：“牌甲里长专查各户学习邪教及藏匿行踪诡秘、面目可疑之人。如敢容隐，该牌甲邻佑与本家同坐，至一切命盗、钱粮、词讼、差使，概无干涉。”[141]嘉庆十八年（1813），林清率八卦教教徒攻入紫禁城，震动京师。平湖县编查保甲，专查邪教徒，显然是针对八卦教等白莲教教徒而来。为了鼓励地方公正人士出任保甲长，王凤生不惜一方面限定保甲任务，不再派累差役，另一方面又另立名目，以与地保区分。姑且不论他的办法是否有效，但明白反映了两件事：一是保甲应差的情形嘉庆朝仍然存在；二是乾隆二十二年（1757）另立地方，以分保长之责的谕旨并未落实，否则保长不会被称作地保这样一个不清不楚的名称。

王凤生另给平湖县保甲长名号，希望他们能专责缉拿匪徒。显然，他从乾隆二十二年（1757）的规条中得到了灵感，即保甲长必须给予专职始能有成。广西思恩府知府李彦章（？—1836）似乎也有同感。道光初年[142]，李彦章在为当地新编保甲所拟的“保甲十家牌简易法”中也表示保长应“专司保甲之事……其地方钱粮、命盗、词讼、差徭等事概不佥遣”[143]。然而，江苏川沙厅同知何士祁却另有看法。他根据在当地办保甲的经验，说明行保甲的功效：“保甲不但可弭盗也，稽田赋则钱粮不能欠，田土之案无虚假矣；稽人口则男女不能淆，婚姻之案无支饰矣，推之命案之邻佑，有确凭不致择肥拖累，服制之案有支派，不致凭空捏造；而于办灾一事，稽查户口，尤有把持。此余行之有实效者。”[144]显然，对何士祁而言，保甲长不需委以专责，不仅可以责之以命盗、户婚、田土、赈灾等事，乃至催办钱粮，一样有绩效，无须另寻地方来分担工作。

由上述三例可见，地方首长对于如何行保甲有其个人观点，每人做法未必相同；有人为了情势需要而要求保长专办某事，但也有人不做任何区分，甚至催办钱粮也是保长之责。

其实，在有些州县地方，地方与保长甚至被交付分派到配流犯的工作。《钦定大清会典事例》载：“（乾隆）十年……又议准，地方无能有司，遇有流犯到配，不思设法安顿，又恐免脱，致罹参罚，遂发给地保，按照里甲都图分派，挨户轮养。”[145]因此，清代州县地方保长与地方之责并没有一定的范围，往往因时因地因人而异。

五、乡约应差

在内阁大库档案中地方与保长一起出现的案例固然不少，但地方分别与乡约、保长、甲长、牌头一起出现，甚或几人一同出现的情形，更是随处可见。例如，乾隆四年十月二十四日（1739-11-24），陕西省长安县马牙王治国因为卖马纠纷被人殴伤，三十日伤重不治身死。十一月初一日，长安县城京兆三坊乡约、保正、甲长、地方同赴县衙门禀报，第二年亦再同赴刑部堂上受审。[146]其实，前面提到，早在顺治三年（1646），山西、河南等地的乡约即因不行举报未剃头者，与保长、地方一起受罚。虽然清廷在顺治九年（1652）才于各省颁行六谕卧碑文，顺治十六年（1659）才议准设立乡约，令其于每月朔望日聚集公所，宣讲圣谕，但可以确定早在顺治初，乡约就与保甲、地方一起承担公务。

事实上，清朝人普遍认为乡约与保甲互为表里，相辅相成。[147]福建巡抚佟国器在论“清为盗之源”时提到：“劝善莫如乡约，弭盗莫如保甲；第实行则事理民安，虚行则事烦民扰。”[148]而广平府志书的编辑者说得更为明白：“乡约、保甲非二事也；无事，则保甲为乡约宣谕劝民；有事，则乡约为保甲御灾防盗。心志、耳目联属有素，本相为表里者。”[149]立乡约申明诫谕，开导愚民，掌心志，而保甲缉盗安民，充耳目；两相合作，可以事半功倍。或许就基于这样的考虑，乡约也就与保甲、地方一样，被纳进应承地方差役的一环。在四川的巴县档案中就有不少乡约派收城坊大街铺户夫差银钱的禀状。[150]嘉庆元年（1796）三月间，知县大人在储奇坊乡约的禀状上批道：“渝城夫差向系行站铺户支应，乡约收资承办。……”[151]

不过，将乡约承役角色说得最完整的要数于成龙（1617—1684）的《重选乡约示》。康熙八年（1669），于成龙被擢升为湖广黄州府（今湖北黄冈市）同知。根据他治黄州府四年的经验，当地乡约不仅朔望日要宣讲六训，劝人为善去恶，而且还要与保甲一样，查奸戢暴，出入守望。凡差役要勾摄人犯，乡约还得管待酒饭，稍不如意，诟詈立至。倘若未抓到人犯，差役即带乡约回话。因此，于成龙认为，“是差役之吓诈乡约，倍甚于原被二犯”，甚至词讼小事，乡约也必须前去衙门佐证，投到听审，可以说“与犯人无异”。朔望点卯之日，乡约更备受凌虐；而他们往往为了应付点卯，奔走于途，离县城近者，固然可以朝来暮去，一日来回，而在县城百里以外的，则需两日到县，一日点卯，再花两日归家，所以半月内，在家不到十日。再加上“协拿人犯，清理区保，手忙足乱，无一宁晷”，甚至于还需典卖婢女来应付。于成龙问：“民间那有许多婢女，以供因公赔累乎。”他因而感叹：“凡为乡约者，所宜痛哭流涕也，言之可为太息。当日给冠带待礼貌之优典何在？宣讲解六训，查奸戢暴之良法何在？一旦责成作保甲，彼乡约曾未家居，何由而劝人为善去恶？何由而谕人出入守望？”他也进一步指出，乡约除了应付差役外，还得面对巡检与书办的需索。所以出任乡约是极苦之事，众人纷纷逃避，“于是有半月之乡约，一月之乡约，有朋应帮贴之乡约，真如问徒拟军，求脱离而不可得”。为了能奉行保甲，除了选立乡约，宣讲圣训外，于成龙还举出了十不许：

一不许票仰协拘人犯。二不许差役到家饭食。三不许原被告指为证佐。四不许朔望点卯。五不许请立印簿。六不许差督编查烟甲。七不许买办军需。八不许人命盗案牵连姓名。九不许投递报呈。十不许绅衿把持。[152]

于成龙提出这十不许，固然是表明他“痛革前弊”的决心，其实也具体反映出乡约已沦为官役的惨状。显然，为了导乡约的工作于正轨，他最后总结：“凡人命盗案勾摄人犯，惟保甲、保长、地方是问；惟尔乡约，无事则劝化愚民；有事则密禀自封，用图记牢钉，星夜飞递。一年更换。”于成龙企图将乡约的工作与保甲长和地方区分开来。

于成龙的改革或可在黄州府地方收一时之效，但乡约与保甲长和地方一起被纳入地方官役的角色已是不可逆转之势。到了乾隆七年（1742），江西巡抚陈宏谋（1696—1771）依然表示，“至于地方承缉逃盗，拘拿案犯，承应官府，原系乡地保甲之事，概不责之族长”[153]。此处的“乡地保甲”指的就是乡约、地方、保长、甲长。同样是行保甲，陈宏谋的做法明显不同，他是想借设立族约，赋予族长族正纠举族内子弟的权利，以补“异姓之乡约保甲”之不足。不过，他们有一相同之处。他们俩和大多数地方官一样，一旦新上任或境内有棘手难题，几乎都要强调“申严保甲”“力行保甲”。行保甲在有清一代似乎已变成理政的乾坤袋；有人就说，“是故一行保甲，而政具举矣”[154]。其实，这也反映了清代行保甲的情况，由于乡约与保甲并未达到朝廷预立的目标，所以有心的地方官才需要一再强调，甚至标榜个人行保甲的决心。

道光十年（1830）间，御史程焕采（1787—？）上奏表明：“各州县设立乡约，原为约束乡里，稽察牌保。如有盗窃及不法匪徒，即应送官究治，岂得擅行处断。”[155]程焕采之所以上奏，主要是因为吉安府知府“出示严禁匪徒贼盗，责成乡约留心察访”，乡约们就借此禁，“武断乡曲，欺吓愚民，聚众敛钱，私立公所……用刑审讯”。显然，在有些官员心中，乡约宣讲圣谕的角色已然淡化，不再是官方意识形态的倡导者，而是必须约束乡里，稽查保甲的执行者。到了同治朝，同治皇帝（1856—1875）更直接点出：“各直省州县向有保长乡约等名目，原为稽查保甲，承办差徭而设。”[156]这是他对御史佛尔国春“请禁地棍需索，假公济私”一折所做的直接反应。在皇帝心目中，“承办差徭”已经是乡约保长等人的工作任务，不再有私派的问题了。

经由以上的讨论，不难发现，《清朝文献通考》的编者其实对于清代差役的运作体认深刻，才会有以下如此精要的描述：

其以乡人治其乡之事者，乡约、地方等役类由本乡、本里之民保送佥充，而地方一役最重；凡一州县分地若干，一地方管村庄若干；其管内税粮完欠，田宅争辨，词讼曲直，盗贼生发，命案审理，一切皆与有责；遇有差役所需器物，责令催办；所用人夫，责令摄管；稍有违误，扑责立加，终岁奔走，少有暇时；乡约、里长、甲长、保长各省责成，轻重不同，凡在民之役，大略若此。[157]

乡里保甲长与地方不仅对税粮完欠、田宅争辨、词讼曲直、盗贼生发、命案审理等事负有责任，而且差役所需器物与所用人夫都由他们责令催办及摄管。不过，各省责任轻重不同。换言之，乡约、里长、甲长、保长与地方都担负地方基层管理的任务，只是因为各省地方官认知不同，做法不一，工作也就自然轻重有别。

然而，必须指出，在地方上，除了乡保里甲长与地方必须负担州县官的科派外，各牙行与铺家也必须应承差务。例如，在江苏，江浦县知县刘豢龙将衙门采买之豆料强派牙行短价供应。[158]当时有人认为，这与朝廷持续严禁私派里甲有关。《清朝文献通考》的编者指出，前文也曾提及，从顺治十七年（1660）起，朝廷就有禁州县私派里甲的谕旨；康熙八年（1669）、三十九年（1700）两度重申禁令，严禁州县按里派取土产馈赠官员，以及因公济私，以一派十的陋规杂派。而在康熙八年（1669）的禁令中，还提及“州县加派里民近经禁革，乃以日用供应取办牙行铺家，并强索贱市，应勒石永禁，皆从之”[159]。但是，就像私派里甲的陋习不曾禁绝一样，牙行铺家应承差役的现象也不曾停歇；不仅乾隆、嘉庆，甚至道光年间一直都有牙行应差的例子，这部分我曾有短文讨论，此处不赘。[160]显然，牙行铺家应差不是因应州县加派被禁而产生的现象；二者应合而观之，其实都是一种或可称为“役民而治”的思维下的产物，相辅相成。在这种观念主导下，对地方官员而言，只要可以取之民，又何须自我设限呢？如果注意到这层关系，就不难理解何以吕覆简除了对保长索银两外，还借口禁止倾用潮银向各银铺索银一二钱不等；又借口修葺衙门，向各车户以银四钱买桐油二十斤，短给每车户银四钱；又以查禁灌水米为名，向各牙人索得米一石二斗，值银九钱六分；又借口修理衙门工匠缺米，向七位米牙票取米，每人三斗。既然知县可以强派牙行短价供应豆料，典史有样学样，要求短价供应米、油又何妨。

六、乡保受难与得利

虽然乡约、里长、甲长、保长与地方应承差役各地轻重有别，但不论差役轻重，仅就每月朔望二日的点卯而言，对他们就是很大的负担。诚如上文于成龙所指出，乡约为了应付点卯，奔走于途；家离县城近者，可以一日来回，而离县城远的，必须二日到县，一日点卯，二日回家；仅为了例行的点卯，半月之中，在家不到十日。更何况，有些官员可能会像本文起初提到的太平县典史一样，向应卯的保长收取一钱几分的银钱。如此一来，乡保点卯不仅有体力上的负担，而且还有金钱上的损失。然而，与其他差役的负担比起来，点卯的损失就微不足道了。像上文提到的山西荣河县知县要求每里按地丁一两，摊银六七八钱不等，该县地丁三万余两，必须摊银二万余两，这些都需里长张罗，他们的负担可以想见。而一旦某位知县被参，如果还得像荣河县的里长一样，配合演出，“倒填月日，补具交银，代办恳呈”[161]，帮忙长官脱罪，更是情何以堪。《清实录》中也提到，由于四川直隶独石厅理事同知双贵“赴乡相验勒索多赃”，以致当地乡约被迫自尽。[162]又如上文也提到，四川巴县的行站铺户的夫差一向由乡约收钱承办。嘉庆元年四月初五日（1796-05-11），朝天党乡约黄绍全等禀称，在总数二千零四十八个铺户中，他们收过铺户钱一千零四十九户，有铺户九百九十九户未收，共收钱九十三千二百五十七文。除去夫价钱、饭食费用与前账利钱外，不够钱四百一十三文。如果再加上前账不足之数，前后两次垫钱一十八千五百一十三文。由于河水泛滥，城内城外大半铺户未开，“夫钱实难办收，以致前项借垫无还”。黄绍全等人上禀诉苦，知县大人显然无动于衷，怀疑他们推诿卸责，批道：“照旧收支，毋许饰推，致干究处。”[163]