“冲、繁、疲、难”：清代道、府、厅、州、县等级初探
一、前言
自汉以下，历代政府多以户口或田粮数评定各州、郡、县等级的高低，以作为订定地方官员额配置、品级、俸禄，以及铨选官员的标准。例如，汉代就曾以十二万户为大郡，县则万户以上置令，以下置长。[1]唐于安史之乱以前，一度以四万户以上为上州，二万户以上为中州，以下为下州；以六千户以上为上县，二千户以上为中县，一千户以上为中下县，不满一千户为下县。[2]宋初情形相似，只是户口数目稍减，四千户以上为望县，三千户以上为紧县，二千户以上为上县，一千户以上为中县，不满一千户为中下县，五百户以下为下县。[3]元代的数据较为完整。至元二十年（1283），定十万户以上为上路，以下为下路；五万户以上为上州，三万户以上为中州，以下为下州；三万户以上为上县，一万户以上为中县，以下为下县。[4]明代则改以田粮数为准，曾定粮二十万石以上为上府，以下为中府，十万石以下为下府；县则以粮十万石以下为上县，六万石以下为中县，三万石以下为下县。[5]顺治十二年（1655），顺治皇帝（1638—1661）也遵此精神，谕令吏部将州、县等地方官员缺分为三等；应选各官则考其身、言、书、判，也分三等，上等者列名引见，授上等之缺，二、三等者分别授二、三等地方，不必引见。可是两年后，也就是顺治十四年（1657），吏部奏准停止举行这项考试，州、县也不再分为三等。[6]根据《清史稿》，取而代之的办法是“以冲、繁、疲、难四者定员缺紧要与否。四项兼者为最要，三项次之，二项、一项又次之。于是知府、同、通、州、县等缺，有请旨调补、部选之不同”[7]。《清史稿》的这段叙述语焉不详，不但没有指出“冲”“繁”“疲”“难”的意义，也不见说明这“三项次之，二项、一项又次之”又各为何指。所幸清朝人方菊人（1821—1886）的《平平言》为我们提供了有用的线索。据方氏指出，“地当孔道曰冲；政务纷纭曰繁；赋多逋欠者曰疲；民刁俗悍，命盗案多曰难。冲、繁、疲、难四字兼全曰最要缺；兼三字曰要缺；两字曰中缺；一字曰简缺；四字俱无，曰无字简缺。要与最要皆曰繁缺，中与简皆曰简缺”[8]。通过《平平言》的这段文字，我们了解到清代对于州、县等地方行政长官员缺等级的订定是以该地位置冲或僻、政务繁或简、赋税完或欠、命盗多或寡四项为考虑因素。这与历代以人户或田粮分州、县大小的做法很不相同。为什么到了清代会有这样的转变？这种改变何时发生的？它的背景以及具体实行方法又如何呢？对于这些问题，不仅前述《清史稿·选举志》语焉不详，而且即使在这个制度的原始提案人金鉷（1678—1740）的传中，《清史稿》也只是有寥寥数语提到：“及为广西布政使，奏请州县分冲、繁、疲、难四项，许督抚量才奏补，上嘉纳之。州县分四项自此始。”[9]除了日本学者近藤秀树早年曾从铨选的角度，来谈这个制度所涉及的所谓“外补制”的问题外，近年来讨论清代地方行政制度的论著都不见提及。[10]美国著名的人类学家施坚雅（G. William Skinner）虽然曾以“冲繁疲难”职缺制度来验证他所建构的城市在传统中国空间结构中所占地位的模型，但他对这整个制度也未曾深入了解，以致有误解之处。[11]因此，本文尝试从这个政策的提出与吏部的定案两方面来探讨这个制度制定的时间、背景、具体内容，以及这两个方案之间的差异所反映出的意义，并从这个制度实际运作的例子中，厘清施坚雅对它的误解；至于这个制度在各时期的演变，及其对清代地方行政可能的影响，则将另有专文探讨，不在本文讨论范围之内。
二、“冲、繁、疲、难”新制的提出
顺治十四年（1657），清政府停止了州、县分三等的办法后，并没有即刻实施新的分级制度，“冲繁疲难”的实行其实要等到雍正九年（1731）以后。不过，在这个新制度建立以前，清代各府、州、县员缺也不是完全没有等级区分。早在顺治十二年（1655）谕令州、县分三等的同时，顺治皇帝以直隶的真定、保定、河间，江南的江宁、淮安、扬州、苏州、松江、常州、镇江，浙江的杭州、嘉兴、湖州、绍兴，山东的济南、青州、兖州，山西的太原、平阳，河南的开封、彰德，陕西的西安、延安，江西的南昌、吉安，湖广的武昌、荆州、襄阳，福建的福州、泉州共三十府，“或政事殷繁，或地方扼要”，为全国一百多个府缺中的“最要者”，要求京外大臣，“各举才行兼优者，以备三十处知府之用”。[12]康熙十五年（1676），江宁巡抚慕天颜（1624—1696）曾以“嘉定政繁多逋赋，陇其操守称绝一尘，才干乃非肆应”为由，奏请行州县更调法，将当时江南省嘉定县知县陆陇其（1630—1692）改调“简县”。[13]由这两个例子可以看出，当时的知府员缺已经有所谓最要与次要之分，而州、县缺中也有繁缺与简缺之别。知府缺中最要与否的认定，是以政务多寡以及地理位置扼要与否为准。至于在州、县缺中，什么是“繁缺”，什么是“简缺”，什么又是“州县更调法”，目前还没有找到任何相关的文字记录。不过，这很可能是沿袭了明代的调繁、调简之例。根据《明史》记载，明洪武十四年（1381）定考核之法，“以事之繁、简，与历官之殿最，相参互核，为等第之升降”。经过考核之后，凡是郡县之繁、简不相当的，则互换官职。[14]这也就是顾炎武（1613—1682）所谓“才优者调繁，不及者调简”[15]。那又如何划分繁、简呢？依据《明史》，一般是以田粮为准。“在外，府以田粮十五万石以上，州以七万石以上，县以三万石以上，或亲临王府都、布政、按察三司，并有军马守御，路当驿道，边方冲要供给处，俱为事繁。府粮不及十五万石，州不及七万石，县不及三万石，及僻静处，俱为事简。在京诸司，俱从繁例。”[16]清代府、州、县缺的繁、简划分是否承袭了明代的标准，或是另创新法，不得而知。然而，可以确定的是，雍正朝“冲、繁、疲、难”办法的制定是由当时通行的调繁、调简之法演变而来的。
不过，诚如近藤所指出，促成这项演变的原动力并非来自雍正皇帝（1678—1735）或吏部大员，而是当时的广西布政使金鉷。[17]金鉷首先提出这项革新用人之法，得到雍正皇帝的赏识，继而发交吏部研议，经过一番修订，始告确定。金鉷字震方，汉军镶白旗人，世居山东登州。最初以监生授江西广昌县知县，历任山西太原知府、广西按察使，雍正六年正月初八日（1728-02-17）转任同府布政使之职。[18]同年三月十九日金鉷上奏，提出了这项设新制的建议：
伏念州县地方，本有大小之异，而居官才具，实有长短之分。臣由知县历任在外，所见州县官员最多，其间人地相宜者，虽不乏人，而员缺不称者，甚为不少。以长才而处之小邑，固为未尽其能；以要地而畀之短才，必致有亏厥职。总缘州县官员大半系初登仕籍，其平日未尝经练，故人与地相当之处，未能悬定。一旦凭签掣缺，纵有才能出众者，无由区别。或以庸员而得要地，竟将皇上之人民财赋令其试尝，及至地方废坠不修，始行罢斥，则其贻误已多。臣愚以为未能悬定之中，而预为地方安全之计，无如斟酌人地，一用调繁之法。在国家调繁、调简，原有成例，然各省督抚不过间有题请，而未尝广为推行，遍察通省之中，条分缕析，尽求人缺之相宜也。伏查州县要缺之必需贤员者，共有四等：一地当孔道者为冲，一政务纷纭者为繁，一赋多逋欠者为疲，一民刁俗悍，命盗案多者为难。就此四等之中，有专者，有兼者，有四等俱全者。臣愚请除云南、广西题定烟瘴调补者仍照旧例外，凡直隶各省俱请敕令各督抚先将各属州县一一查核，的确委系冲、繁、疲、难四等之地，或专或兼或四者俱全，分别注明造册显达。其简僻易治，一概着为常缺，则凡天下之州县，固已较若列眉矣。再请饬令吏部，凡初任铨选州县，悉于常缺签掣。所有四等要缺，令该督抚于现任州县内酌量人员，与四等中何地相宜，题明调补试用。俟试看一二年内，如克胜任，再行题准实授。如试看后，人地仍有不相宜处，不妨许该督抚频请改调，则督抚不至有瞻顾畏葸、苟且包容之弊矣。倘督抚中敢有偏徇营私者，一经发觉，从重加倍治罪。至于实授人员，果其操守才猷始终不懈，方准循例卓异荐举，以备擢用。如此则才长者，任要缺，才短者，任常缺，地方必不致废坠不修。任要缺者，固有上进之基，任常缺者，亦思调补有渐。令牧自无不鼓舞尽力，上而广植人才，既足以备皇上简拔，即下而于吏治民生似亦稍有裨益也。[19]
金鉷这份奏书的主要论点是州县地方有大小之分，而地方官员也有贤庸之别。在吏部月分铨选，凭签掣缺的既定政策下，往往会有“以庸员而得要地”的结果。因此，为了裨益吏治民生，应尽求“人缺之相宜也”；而要求人缺相宜，各尽其才，则必须做到以下两点：一是以“冲”“繁”“疲”“难”四项定州、县员缺的紧要与否；二是沿用通行的调繁、调简之例，授权督抚对员缺紧要之“要缺”，可于所属州县各员内拣选才干之士调补，其余简僻之地的“常缺”才归吏部铨选初登仕籍之士担任。金鉷的办法的确令人耳目一新。第一，他以一地的交通、政务、赋税、治安情形核定该地缺分的高下，摆脱了历代以户口或田粮定州县品秩的旧有模式。第二，他建议将重要州县员缺划归督抚调补，这使得督抚对地方人事有较大的建议权。然而，这两个办法似乎不是金鉷凭空想出来的，而是脱胎于当时已有的想法与做法上。例如，顾炎武在他的《肇域志》中，就曾将“地冲事烦民疲多盗”“地僻事烦粮多有水灾”“冲烦粮多差重刁讼”“僻烦民饶”等词标注于一县之下，用以扼要说明一地的地理地位及政经情势，只是顾氏未曾把它们制度化。[20]康熙三十九年（1700），掌山东道事的福建道监察御史刘珩提出以“粮之最多，地之最冲者，立为上县”的建议。[21]显然，在金鉷提出新制以前，类似用来说明地方发展状况的用语已在社会上流行。金鉷应该是将当时的流行用语加以整理，定出“冲、繁、疲、难”的一套制度。至于督抚的调补权，情形就更明显。清初地方督抚对所属员缺就有调补权，但往往限于动乱之地或边远地方。例如，康熙十四年（1675）云南道监察御史陆胤藩奏称：“因滇闽告变，地方需人甚殷，故督抚俱得酌量人地相宜，题请补授。”[22]这“滇闽告变”当指的是康熙十二、十三年（1673、1674）间的吴三桂、耿精忠之乱，题请补授的对象则为州县正佐等官职。这也许就是清代地方督抚有调补权的滥觞。康熙二十八年（1689）、三十七年（1698）又分别议准湖北、广东、贵州、四川等省中界连苗地或云南、广西烟瘴之地的守令员缺，该省督抚也可于其所属中拣员调补。[23]不过，这些只是一时权宜之计，题补的办法也一再更改。康熙六十一年（1722），康熙皇帝（1654—1722）就曾以边省题补太多，下令停止题补，雍正初年才又恢复。[24]因此，各省督抚调补权的制度化也是要等到金鉷“冲、繁、疲、难”新法的提出才告确定。
金鉷将行之多年的督抚调补加以制度化，这对一直苦于人才难求的雍正皇帝来说不啻是一大佳音。雍正皇帝施政最重得人。他曾说：“为政之道，务在得人。”[25]他还说过：“国家政务必得其人而后理。”[26]对雍正皇帝而言，得人的重要性甚至远在理财之上。他说：“朕思用人之关系，更在理财之上，果任用得人，又何患财之不理，事之不办乎。”[27]然而，雍正皇帝认为，用人办事也有轻重缓急之分，州县等亲民之官的重要性更在其他职官之上。他在即位后不久，也就是雍正二年八月十九日（1724-10-05）即颁发谕旨，指出：“国家分理庶绩，务在得人，道府州县等官尤属要职，其有才干素着，廉洁自持者，不得以时上闻，何以示劝？”他因而要求各省地方官，包括总督、巡抚、布政使、按察使、将军、提督等，于各省道员、知府、同知、通判、知州、知县等官内各保奏一人至三人。[28]雍正五年十二月初六日（1728-01-16）再度下旨，要求“京官自翰林、科道、郎中以上，外官自知府、道员、学政以上，武官自副将以上，旗员自参领以上，皆令每人各举一人”[29]。雍正六年（1728）十月间因“各处需员甚多，而赴部铨选之人，不敷拣用”[30]，又放宽保举人的资格，谕令“京官大学士以下，主事以上之汉军、汉人，外官督抚以下，知县以上之满洲、汉军、汉人，每人各举一人”[31]。由于受保之人中有不少“庸劣幼稚之辈，不当举而举者”，这项各保一人的措施于雍正八年（1730）二月间奉命停止。[32]保举例的废止应该与雍正皇帝接受金鉷的提议无关，不过，这件案例的发展过程却显现出雍正皇帝虽然加意旁求，多方遴选，广求人才，但是却苦无良法的窘境。这无怪乎他看到金鉷这份强调“人地相宜”的奏折后，直赞“可嘉之至”，并批道：“向来调繁、简总为督抚利薮；如不令更调，实误地方吏治，所以只暂开权宜之道，酌量督抚，令且行看。为此事，朕时常系念，未得主见，而亦未有人言及此。今览所奏，深恰朕意，如此方得至中之理。已交部议。”[33]虽然在这一段批文中，雍正皇帝并未明言调繁、调简之法如何成为督抚射利之薮，但是在雍正十二年十月初九日（1734-11-04）的一件上谕中，他明白宣示了采用金鉷办法的理由。他说：“朕思各省要缺，交与该督抚题补者，盖以紧要地方，必得才能熟练、人地相宜之员，而就近拣选，又不至旷延时日，于公事有益。”[34]显然，雍正皇帝相信，通过督抚题补权的制度化，可以使员缺紧要的地方，获得人地相宜之员。而慎选人才，务得人地相宜之员正是雍正皇帝施政的最高指导原则，也是他即位以后，“夙夜孜孜，广为咨访”，却久久不可得的目标。因此，就雍正皇帝而言，金鉷的办法正好解决了他心中的难题；他可以好好利用这个新制度，将流弊滋生的调繁、调简法去芜存菁，借以导地方吏制于正轨。
三、“冲、繁、疲、难”新制的订定
然而，吏部主事诸公显然有不同的看法，他们经过了几乎四年的研议，一直到雍正九年十二月十九日（1732-01-16）才提出覆奏：
吏部遵旨议覆。直省道、府、州、县等缺，地方之要简不同，人才之优绌各异，必人地相宜，方于吏治、民生均有裨益。嗣后除道、府员缺系请旨补授，并沿海、沿河、苗疆一切应行题补之缺，仍照旧例遵行外，其同知、通判、知州、知县内，经督抚册报，系冲、繁、疲、难四者俱全，或兼有三项之缺，最为紧要，请令各该督抚于见任属员内，拣选熟谙吏治，品级相当之员，具题调补；所遗之缺，归部铨选。至冲、繁、疲、难四项内，兼有二项，以及专有一项之缺，据各省册报，十居八九。若概归在外题补，恐外省调缺太多，见任属员不敷拣选调补之用，应照例归于月分升迁。如初选之员到任后，或人缺不称，仍令该督抚酌量具题对调。再，各省丁忧病故，在外所开之缺，向来扣留，知照督抚，将试用人员委署。今冲、繁、疲、难既经分别，则在外所开缺内，如系四项俱全，或系三项相兼者，请照旧例扣留，令该督抚将见任属员选择调补，所出之缺，将试用人员署理，其不兼四项、三项之缺，归部铨选。至嗣后有应设、应改之缺，令该督抚即于改设本内，将四项或全或兼或专等因，分别声明，直隶各省一体遵行。[35]
虽然目前无法得知吏部针对此案的研议过程，但是由以上的引文看来，吏部所研议的办法其实仍维持金鉷所提议案的精神，也就是“许督抚量才奏补”，只是在具体实施的方法上有所更张。首先，吏部接受他以“冲”“繁”“疲”“难”四项定州县员缺的紧要与否的建议，但在他所要求的督抚的调补权限上打了一个折扣。金鉷要求凡是“冲”“繁”“疲”“难”四等之地，无论是或专或兼或四者俱全，都由督抚于所属州县官员内拣选调补。然而，根据吏部的方案，只有四项俱全或三项兼全之缺，才由督抚调补，其他兼有二项以及专有一项之缺，仍归吏部月分铨选。吏部所持的理由是这一类的缺名额太多，恐怕现任属员不敷拣选调补之用。这种说辞固然有理，但恐怕也只是托词。最根本的症结应该是中央与地方权限分配的问题。如果完全依照金鉷的办法，凡是“冲”“繁”“疲”“难”四等之地，无论是或专或兼或四者俱全，各缺都由督抚拣选调补，则吏部对州县地方的人事任免权只剩下那些“冲”“繁”“疲”“难”四字俱无的简僻地方了。这与以前吏部掌握了绝大部分州县缺的铨选权，而督抚仅能对少数特定的员缺具题拣补的情形有很大的不同。根据光绪朝编定之《钦定大清会典事例》，雍正九年（1731）以前，督抚对所属员缺有调补、题补权的地方行政单位包括：（1）沿河州县，计有河南之祥符等十二县、山东之德州等十三州县、江南之山阳等十二县调缺[36]；（2）沿海州县，计有江南之太仓等十县、浙江之仁和等十七县、山东之诸城等七县、广东之东莞等十三县调缺[37]；（3）苗疆，计有云南之元江府知府等十六题缺[38]；（4）烟瘴，计有广西之太平府知府等十七调缺[39]、广东之崖州等四州县调缺[40]；（5）陕甘边缺，计有甘肃之安西、靖逆、柳沟三直隶厅调缺[41]。以上五项合计，共一百二十四个府、州、厅、县员缺。这在全国一千六七百个府、州、县缺中，占很小的比例，由此可见这两个方案之间的差异。而吏部之所以会做这样的变动，也就不难理解了，因为没有任何一个机构愿意将既有的权力拱手让人。
吏部的这番用心也反映在它的另一项变动措施上。在金鉷提出的建议案中，各省冲、繁、疲、难缺分的订定仅限于知州、知县等缺；但是，吏部可能为了整体的考虑，或是其他未知的因素，将这项办法扩及道员、知府以及同知、通判等缺。乾隆元年（1736）更进一步明白规定：“道、府员缺，冲繁疲难四项、三项者，开列缺单，请旨简用；二项、一项者，归于月分铨选……”[42]这项修正更明确地规范了有关道、府员缺的铨选问题。在道员、知府缺中，固然可能大多数属于“冲繁疲难”四字或三字的“请旨缺”，但应该仍有一部分是二字、一字，甚或四字俱无的“选缺”。可惜我们目前无法得知当时这两个缺的确切比例。不过，根据稍晚的资料，我们发现虽然在道员、知府缺中“选缺”不是多数，但是仍占相当的比例。清代每年按季出版的《爵秩全览》与《大清搢绅全书》一类的书籍，大概是目前所能找到比较完整的有关“冲、繁、疲、难”缺分与“最要缺”“要缺”“中缺”“简缺”等信息的数据。表1（见附录）是依据可能是现存最早的，也就是乾隆二十九年（1764）夏季出版的《大清职官迁除全书》制作而成的有关知府员缺的“冲、繁、疲、难”缺分与“最要缺”“要缺”“中缺”“简缺”等第的关系表（关于后者，详见下文说明）。[43]如表1所示，在总计191个知府缺中，“请旨缺”（即“最要缺”与“要缺”的和）是120个，如果扣除云南元江府等18个由督抚拣选题补或调补的“题缺”与“调缺”，则“选缺”与“请旨缺”约为四与六之比（即 71∶102），不可谓不高。在雍正九年（1731）的办法中，显然遗漏了这一方面的规定。这是否因而造成吏部与各省督抚之间的权益之争，以致有这次修正案的提出，目前由于材料所限，不得而知。不过，从这项修正可以很清楚地看出，虽然吏部扩大了“冲、繁、疲、难”办法的适用范围，但是督抚的调补权并未随之扩张。
金鉷所提的督抚之调补权虽然受到吏部的裁抑，但是在他所提方案中的另一个关键问题，也就是各省道、府、州、厅、县之“冲、繁、疲、难”缺分的评定与题报，并未受到影响，仍由各省督抚“注明造册显达”。这当然是由实际情势所造成，吏部远在中央，无法有效掌握各地方的吏治民情，不得不仰赖地方督抚；而事实上，根据我们从档案中得到的零碎资料判断，督抚也是汇整各府、厅、州、县的报告，再与藩臬两司复核无异后，一并汇造总册报部。[44]而由上面所引吏部的议覆可知，这项工作早在吏部完成研议工作以前已经完成了，所以吏部才有“至冲、繁、疲、难四项内，兼有二项，以及专有一项之缺，据各省册报，十居八九 ……”的说辞。遗憾的是，目前还没有见到任何有关督抚这方面奏报的文字记载，无从了解这项奏报工作开始的时间、奏报的内容以及详细的经过情形。
不过，从现存的档案资料中我们发现，在各督抚的奏报中，除了将各道及所属府、厅、州、县各缺注明沿海、沿河、苗疆、烟瘴，以及分析“冲”“繁”“疲”“难”或专或兼或全或冲、繁、疲、难四字无可拟议等缺分外，还包括了“最要缺”“要缺”“中缺”“简缺”四项等第。[45]这不但与金鉷原来提议中的“要缺”“常缺”之分不同，而且也不见于上面所引吏部的指示中。因此要了解这二者之间的关系必须由其他线索着手。如果依循上文所引《平平言》的说法，这“最要缺”等四项等第似乎应该与“冲繁疲难”等缺分成一单纯的对应关系，也就是说，“冲”“繁”“疲”“难”四项兼全的是“最要缺”，占三项的是“要缺”，占二项的是“中缺”，占一项的则是“简缺”。可是翻检时间稍晚的数据，我们不难发现，其实未必尽然。如同表1，表2（见附录）也是依据乾隆二十九年（1764）夏季出版的《大清职官迁除全书》制作而成的有关清代各厅、州、县缺的“冲、繁、疲、难”缺分与“最要缺”“要缺”“中缺”“简缺”等第的关系表。从表1与表2可以清楚看出，这两组之间的关系并不是像《平平言》所指的那么单纯一致。就最要缺而言，无论在表1或表2中，虽然“冲”“繁”“疲”“难”四项兼全的占绝大多数，但是也有一些是兼三项以及二项的，甚至有不少还是四项俱无的“最要缺”。就“要缺”来说，情形也相当类似。虽然以“冲”“繁”“疲”“难”中兼三项的占大多数，但是在两个表中，依然可以看见四字俱全、二字、一字，甚至四字俱无的“要缺”。同样的情形也见于“中缺”与“简缺”。这不禁使我们要问：清代订立这“最要、要、中、简”四缺的意义何在？可是，如果换个角度，从“冲、繁、疲、难”等项目来看，情况似乎有了转机。如表1与表2所示，四项俱全以及兼三项的都属于“最要缺”与“要缺”，无一例外。其他各项虽然有例外的情况比较多，但也不是毫无规则可循。以兼二项的情况而言，仍然以“中缺”居大多数，“要缺”较少，“最要缺”更少。至于专有一项以及四项俱无的，则以“简缺”占绝大多数，其他各缺数目不大。对于这些二项、一项相兼或四项俱无，却贵为“要缺”与“最要缺”的例外，我们找到两种可能的情形。一是有些乃属于原本就归督抚题补或调补的苗疆或烟瘴边缺。例如，上文所提的康熙二十五年（1686）议准的广西的太平府知府、左州知州、养利州知州、崇善县知县等十七个烟瘴边缺，以及雍正五年（1727）题准的云南元江府知府、他郎通判、镇远府威远同知等十六个苗疆缺都属于这种情形。二是督抚有意的拟定。例如，乾隆元年（1736）四月间，署理湖广总督史贻直（1682—1763）奏请将湖北省黄州府属之黄冈县知县丁涟与郧阳府属之保康县知县吴瑛对调时就指出：“黄冈一邑，虽非肆项、参项相兼之缺，但地当江楚上游，盗案多有，地广民稠治理不易，故前次送部缺册注以繁难最要。”[46]表2中“繁难”相兼的“最要缺”与“要缺”之所以特别多，大概多属于这种情形。因此，我们可以肯定，吏部将金鉷所提的“常缺”与“要缺”的分法，再加细分为“最要缺”“要缺”“中缺”“简缺”四种等级；而这四种等级与“冲”“繁”“疲”“难”各项的关系应该是：“冲、繁、难、疲”四项兼全的为“最要缺”，兼三项的为“要缺”，兼二项的为“中缺”，专一项或四项俱无的为“简缺”。如有缺出，前两者由各省督抚于所属人员中拣选调补，而后两者则归吏部铨选。
吏部为何要将金鉷的“要缺”与“常缺”再细分为“最要”“要”“中”“简”四个缺等，不得而知。不过，雍正七年二月二十六日（1729-03-25）四川按察使吕耀曾（1679—1743）上奏指出，“直省地方有要缺、中缺、简缺”的差异，要求“请敕各省督抚，将该管地方，分作要、中、简三等，预为奏明。如遇要缺，则于中、简之中，择才守兼优者，一面题达，即一面调补；所调之缺，或归部选，或以部发人员补用。一转移间，可为地方收得人之效”。[47]吕耀曾的办法与金鉷的方案实为异曲而同工。然而，对于这一点，雍正皇帝仅表示，“近一二年，凡遇要缺，多皆如此用也”[48]，并未做任何进一步的指示。虽然如此，吏部诸公当然仍有可能是从这里得到灵感，可是实情如何，当有待进一步的探究。[49]
四、“冲、繁、疲、难”缺分的分布
表3（见附录）是乾隆二十九年（1764）各知州、知县、同知、通判职缺在盛京以及关内十八省的分布情形，也就是表2数据以省为单位的进一步细分。如表3所示，各地职缺等第的分布颇不一致，有些省份甚至没有“最要缺”或“简缺”。以地区而言，清政府陪都所在的盛京表现得最为突出，不仅“最要缺”所占的比例最大，几达五分之二，而且也没有一个“简缺”。不过，就关内十八省而论，“最要缺”在各省所占的比例，以湖南省的16.9%居首，江苏省的15.5%居次，甘肃省的10.4%再居次；另外，山西、四川、贵州则是三个完全没有“最要缺”的省份；而在云南省的五个“最要缺”中，却有四个是无字“最要缺”，这四个缺分别是大关厅、镇雄州、思茅厅、威远厅，都是在雍正五年（1727）题准为苗疆题补缺。[50]同样的情形也见于贵州省的十六个无字“要缺”，也都在雍正十二年（1734）题准为苗疆题补缺。
如果就督抚的调补权，也就是“最要缺”与“要缺”所占的比例而言，仍然以江苏省的45.1%居十八省之冠，贵州省的42.4%居次，甘肃省的40.3%再居次，而陕西、四川、广东三省则分别以12.8%、13.5%、19.5%殿后。换言之，江苏省的督抚在所属七十一个知州、知县、同知、通判等员缺中，可以对三十二个，也就是接近半数的员缺有调补权；而陕西省的督抚在所属八十六个州、厅、县员缺中，只能对十一个员缺，也就是不到总数的15%的职缺进行调补。不过，从表3也可以看出，在十八省中，有十四省的督抚对所属五分之一以上的守令员缺有调补权，而其中八省督抚调补权的比例介于20%与30%之间，全部十八省督抚调补比例的平均数则是28%。
就金鉷提出“冲繁疲难”制度的用意来考虑，殿后的三省不是位于边区，就是属于烟瘴地方，似乎不难理解，但是同处边陲的贵州与甘肃，尤其是后者，却名列前茅，实在引人深思。贵州省的脱颖而出很明显是受到十六个无字苗疆题缺的影响，可是甘肃省的突出表现显然另有意义，不是单一边区的因素可以解释的。如表3所示，甘肃省有六个四字“最要缺”以及一个三字“最要缺”，但是仅有一个无字“要缺”。显然无论就地理位置或经济发展而言，核心与边缘的区分尚不足以完全说明是项政治的安排。因此，进一步比较分析各朝各省职缺的分布，当有助于我们对清代地方建制的了解。
五、“冲、繁、疲、难”缺分的更动
然而，上述缺分的分布并非一成不变。根据现存档案资料判断，雍正十三年（1735）前后可能就曾有过大规模的更动。这主要是源于雍正皇帝认为各省先前所定“冲繁疲难”等缺“多未确当”，而于十二年九月初五日（1734-10-01）下旨：“当着各该督抚再行详细查明，据实具题。如题定之后，将来接任督抚仍有题请更改者，将原草率办理之督抚，交部议处。其苗疆、烟瘴、边远等缺，亦着一体分晰确当具奏。如有疏忽，亦照此议处。”[51]署理湖南巡抚钟保就因为这份上谕，而于次年四月间题奏，请求更动湖南省两个道员、一个知府、一个通判、六个知州、二十二个知县共计三十二个员缺的“冲繁疲难”缺分，其中有由繁改简的，也有由简改繁的。[52]乾隆三年（1738）十月间苏州巡抚杨永斌（1670—1740）也疏请将江苏所属道、府、同知、通判、知州、知县等计二十九个缺，原定繁简字样不允当的，加以更改。[53]乾隆七年（1742）以及十二年（1747），吏部又二度行文各省督抚，要求“将从前所定各缺，悉心妥议，务期名实相称”[54]。然而，以后各朝还是有呈请更动的例子。例如，嘉庆十六年（1811）四月间两江总督勒保（1740—1819）奏请将原属“疲难”两字“中缺”的江苏松江府青浦县改为“繁疲难”兼三“要缺”，理由是青浦县自定为“疲难，中缺”后，“迄今六十年，生齿日繁，人烟稠密，昔之僻壤荒郊，都已联成村落，民情好讼，案件繁多，又地处极卑，产米未能干洁，征收漕粮尤须认真办理；且该县北接吴淞，南连浙江……”总之，勒保所要强调的是，今昔不同，青浦县已从往日僻简易治之地，变得甚为紧要。因此，“必得精明干练之员，方足以资治理，非初膺民社者所能胜任”[55]。而这种说辞几乎成为各督抚奏改所属员缺繁简的固定模式，因而迟至光绪三十一年（1905），我们还可看到云贵总督丁振铎（1846—1914）奏请将云南的阿迷、宁、路南三州，以及弥勒、宜良、呈贡、河阳、江川五县都改为“冲繁，要缺”的例子。[56]
这些缺分更改的数据不仅留下了各员缺发展的轨迹，而且也使得我们对于如何题定“冲、繁、疲、难”等缺分的实际运作，尤其是关于“疲”字的增与删，有比较清楚的认识。关于“疲”字，施坚雅在上文所提的论文中，提出了一个有趣的意见。他认为“疲”字除了代表“无利可图的职位”外，还是一个具有秘密战略成分，而且隐而不显的字，是清廷用来暗地里提升一个有战略性的职位的等级的标示。[57]首先，施坚雅指出，在“冲”“繁”“疲”“难”四项所形成的十六种组合中（如表1、表2所示），“冲”和“疲”应该是最不能相容的一对。因为一个运输枢纽加一个贸易中心（按：即指“冲”字），往往是一个高度发展的商业中心；一个处在这样一个经济中心的衙门，很难想象会是一个税收困难，或无利可图的机构。“冲疲”因而是六个兼两项缺中最不可能的一个。施坚雅更进一步指出，在四个兼三项的组合中，同时含“冲”和“疲”二字的组合（即“冲繁疲”与“冲难疲”）也较其他两个组合（即“冲繁难”与“繁难疲”）罕见。一个位居贸易中心，同时也是重要的税收中心（“冲”），但又处在不太安全之地，社会控制困难的城市（“难”），往往也是个政治敏感的地方（“繁”）。同样的，一个税收困难的城市，除了军事防务与维持地方治安的工作以外，还有什么事情会加重它政务上的负担呢？所以“繁疲”一项很少不与“难”字结合。[58]施坚雅的这番论断不仅有光绪二十年（1894）的数据佐证，而且表1与表2的数字也与其若合符节。然而，如果依据施坚雅的看法，“疲”字真是代表“一个税收困难，或无利可图的职位”，我们很难解释何以包括京县大兴、宛平在内的全国最重要的县城，都是既“冲”、又“繁”、又“疲”、又“难”的“冲繁疲难”四字“最要缺”。施坚雅没有直接处理这个问题，而尝试从解释部分职缺的“最要”“要”“中”“简”缺标示与其“冲繁疲难”字数所代表的缺分不相称的问题上入手。他发现在清光绪二十年（1894）的资料中，有一百七十个职位的“最要”“要”“中”“简”缺标示远高于其“冲繁疲难”字数所代表的缺分，也就是说当时有一百七十个上文所提的“二字”“一字”以及“无字”的“要缺”与“最要缺”。他认为，好像在每一个这种职缺中另外含有一个未曾提到的，或隐而不显的字，从而提高了它的重要性的等级。因为据他的了解，职缺的紧要与否是依“冲繁疲难”组合字数的多寡而定，因而在当时人中有所谓“四字缺”“三字缺”等口头禅。他把这个隐而不显的字定为“秘”（secret），也就是秘密的战略成分，因为这些如此标示的城市往往具有位居防卫核心地区及其首府的战略地位。他指出，清廷的做法就是在一些非战略性城市的职缺上，加上一个“疲”字，使得它的职缺等级与重要与否的标示相一致。这是因为“疲”字是最可变的，在有些情况下，它是其他字的衬托，可是当它和其他三字合用时，它却不具有任何意义，因为“冲繁疲难”就是赋予国度里最重要的首府的，如北京、苏州、南京、广州等。他还指出在一个深受儒家思想影响，而又重文轻武的官僚系统下，这样的安排是有必要的。因此，施坚雅总结他的讨论说：“每当在通过‘冲’、‘繁’、‘疲’、‘难’等字的适当订定后，若有必要提升一个非战略性城市的重要与否的等级时，‘疲’字总会被加上，从而保持了秘密成分的意义。”[59]