俄国本身就并非十分富有的国家，战事的频繁很快令俄国陷入了财政危机，而要简单又迅速地解决这一困难，对世界上哪个政府来说都驾轻就熟：加强对劳动人民的压榨。需要当局动脑筋的只是采取什么样的具体形式和以什么名目。

当时，俄国旧的税收政策已经无法有效解决俄国当时所面对的难题，不能保证给国库按时提供急缺的资金。当时实行的是按户征税制，农民在贵族地主的帮助下，采用几户连成一户，共用一个大门的办法，竭力逃避纳税。税收制度的改革已经势在必行，否则政府将无法实现增收的目标；从另一层面讲，纳税形式和国家预算结构的变化，也是商品货币关系发展的必然结果。

事实上，早在17世纪，俄国国家财政方面已显现出某些变化，当时古老的“田赋制”，即土地征税制，已被按农户和商业户征税的按户征税制所代替。直接税增加了，税制被大大简化，五花八门的海关附加税被一种主要的“卢布”关税（即按国内商品流通价格的5%纳税）所代替，射击兵税取代了过去的大部分直接税。应当说，这些变化在某种程度上展现了即将发生的变革的趋势，从好的方面讲，在战争开始后，人们对政府革新税制的行为并不太陌生。

财务行政方面，虽然现金和税款的收入仍分散在众多衙门中，但是已经实现了一定程度的集中化。到17世纪末，最大的几项收入已经集中在少数几个机关里。关税和售酒税由刑部负责经管，射击兵税有一段时间由射击兵衙门负责，驿站税由驿务衙门负责经管。但是，由于当时预算工作的特点是把几项单独的开支同专门为它们设立的几项单独税收挂钩，即所谓国家收入专门化，这就决定了当时的俄国衙门林立、机构分散的状态。此外还出现了一种趋势，即在某种程度上取消地方军政长官对几种重要税收的管辖权，并将重要税收转交给选举出来的人管理。这些在17世纪涌现的改革“苗头”，在彼得一世统治时期得以充分展现并以新的形式表现出来。

一、改革币制

在17世纪，俄国国家预算中的主要开支项目是军费，其次是宫廷管理开支。当时的行政经费、教育经费和其他拨款都微乎其微。1680年的预算总额共约150万卢布，加上结余，大约有200万卢布。有巨额货币结余作为储备，是那个时期国家预算的一个特点。

到了彼得一世统治时期，由于连绵不断的战争，城市的兴建，运河的开凿，舰队和工厂的建设，管理制度的改革，国家预算大幅度增加。早在北方战争初期，国家预算与17世纪末的国家预算相比，就已增长了一倍。

彼得大帝发现自己总是缺钱，这种情况有时甚至到了令人绝望的地步。为了筹措资金，沙皇冥思苦想，可谓绞尽脑汁，而对于沙皇究竟采取了哪些办法来应急，甚至衍生出一些诸如前任老沙皇遗留金库的传说。这些传说有不同的版本，是否可靠无法证实。实际上，彼得一世倒是确实采取了另一项更为简单的、通行古今的措施：利用国家铸币特权，开动造币机，让造币机日夜不停地转动，让成色不足的钱币充斥市场。

北方战争初期，政府运用铸币特权使收入猛增。1698年便开启的货币改革正是从降低钱币含银量标准，改变钱币规格开始的。以100戈比计算的1卢布，在银子成色不变（纯度约为84%）的情况下，从前（1682年）1卢布约等价于9.9佐洛特尼克[1]银子，而货币改革后却只约等值于6.7佐洛特尼克银子。于是，这一改革的结果令1卢布的实际购买力还不到索菲娅长公主统治时期1卢布的3/4，仅相当于那一时期的70%，而却只相当于15世纪的1／3卢布。1698—1699年，在重新铸币的同时，还发行了新规格银戈比（15银戈比等值于1佐洛特尼克银子），并出现了10戈比规格的银币。1701年起又出现了5戈比银币（相当于10个铜币）、3戈比银币、半卢布银币和25戈比的银币。1704年俄国政府开始增铸卢布。这一币制体系与前一时期不同之处在于钱币具有新面值，包括大面值和小面值。小银币（1/2戈比）和铜币（1/4戈比）的冲制完全停止了。根据1700年3月11日诏令，旧银币和旧铜币被相同面值的新铜币所代替，俄国政府就靠新币替代旧币的做法增加了一大笔收入。

当时1普特铜的市场价格为6～8卢布，最初俄国政府是用1普特铜铸造出12卢布80戈比的铜币，不久变为15卢布40戈比铜币；到了1704—1717年，1普特铜被冲制出了20卢布铜币。1699—1711年期间铸造的钱币达1970万卢布，而且大部分是在前6年铸造的，这6年铸造了1380万卢布。于是俄国政府仅在1701—1709年靠制币所获利润就高达440万卢布。到1711年实行降低钱币含银量的造币新工艺后，钱币含银纯度从84%被其降低至70%，因此新造的120卢布仅相当于1711年前铸造的100卢布。1711—1717年新币推行的工作进行得很缓慢，因为人们不愿用旧币兑换新币，他们认为兑换时即使获补差额仍要亏损。政府虽在使用造币特权方面有利可图，但也担心在国内惹出麻烦，所以在作出降低银子成色的决定时，态度越来越谨慎。1718年，政府终于下决心，正式确定了金币和银币的成色。1718年2月14日颁发的诏令规定：“1卢布、半卢布、10戈比用70%纯度的银制造，3戈比和1戈比用38%纯度的铜制造，2卢布用75%纯度的金制造……”从此，银币和金币开始同时在俄国流通，不过范围仍有限。但过去采用38%纯度的小银币，从1718年起已停止铸造，而代之以各种小额铜币。于是，钱币改革的结果是，国家制造了新面值的银币和铜币，钱币的成色、规格都被降低，小银币不复流通，俄国古老的货币制度被终结。这场币制改革后的7年里（1718—1724），俄国政府发行的银币达到了490万卢布。

可以想象，这些举措必然导致俄国钱币的贬值。虽然这些措施在最初确实曾使国库增加了相当多的收入，但政府在收入总额上其实是在不断下降的，有数据显示，国库从1703—1708年一直入不敷出。1701—1709年的各年收支情况见下表（以百万卢布为单位）。

1701—1709年国库收支情况（以百万卢布为单位）

应当指出，在上述各年预算中军费开支占到很大比重，1702年和1703年分别占76.5%和76.9%，在1705年竟达95.9%，在最后几年也占到80%～83%。由于之前有年复一年积累起来的大量结余储备，才令俄国摆脱了财政预算的困境。例如，1703年年初，结余曾达390万卢布，然而这些储备在不断减少，到1709年结余已降至96万卢布，1710年的预算表明，预计当年收入为333万卢布，而支出却是383万卢布。这一赤字用征收非常税的紧急措施才得以弥补。

据统计，在彼得一世时期，铸造银币总数为3840万卢布（纯度改为70%），制造铜币总数为430万卢布。特别是在战争初期，货币的发行量最大。币制改革令俄国获得了财力支持，为打赢北方战争创造了必要条件。而货币贬值也给国民经济遗留下严重后果，物价急剧上涨。按照购买力计算，17世纪俄国1卢布大约相当于19世纪末的17卢布，而在彼得一世时期1卢布便已贬至相当于9卢布，这极大地影响了民众的生活。

二、增加税种

为了开辟财源，政府当然也没有忘记自己的老行当——敛税。早在1699年1月23日，政府就颁发了关于发行阿·亚·库尔巴托夫设计的印花纸的诏令。该诏令指出，这一新办法的主要目的是“补充自己的，即皇帝陛下的金库”。它规定，财产契约及合同、借据、禀帖等都应用印花纸书写：50卢布及50卢布以上的契约用价值10戈比，印有大鹰徽的印花纸，少于50卢布的契约应当用价值为1戈比的印花纸，其他禀帖和契文用半戈比的印花纸。1702年印花税大为提高，“鹰徽”印花纸的价格分别被定为2卢布、1卢布40戈比、4戈比和2戈比。于是仅印花税一项，国库每年就能增收30万卢布。而库尔巴托夫也成为所谓“聚敛官”的鼻祖，这些聚敛官的职责就是寻找并发明新的可征税的项目。虽然印花税并非是库尔巴托夫自己的发明，而是借鉴自国外，但是这种举一反三的事情做起来并不困难。于是，在彼得一世时期，名目众多、令人瞠目结舌的税收便成了其执政时期的一大奇景——胡须税、澡堂税、婚礼税、帽靴税、大车税、冰窟窿税、破冰税、饮马税、养蜂税、烟囱税、割草税、渔业税、渡口税、河运船舶税、俄罗斯服装税、马车夫套轭税等。为了征收这些赋税，俄国又设立了专门的管理处，如澡堂管理处、渔业管理处、磨坊管理处、客店管理处、蜂蜜管理处、马匹管理处、毛皮实物税管理处等。国家直接管理渔业，就对从事渔业者征收高额的代役租；对店铺、营业性澡堂要提高收税，家庭澡堂的税也不能免：大贵族和客商缴3卢布，一般贵族和商人缴1卢布，农民的澡堂征收15戈比。信仰其他教派要纳税，想要蓄留古俄罗斯式的大胡子，也要纳税：贵族要缴60卢布，一等商人缴纳100卢布，一般商贩缴60卢布，其他市民缴纳30卢布，农民也要付2个铜币（即1戈比）的税款。一切合法交易都必须有官方的印戳，这自然也成为国家收入的另一个来源。这些赋税五花八门，而且摊派往往并不合理，完全就是为了敛财，比如大车店户和租房户都要缴纳养蜂税、澡堂税和磨坊税。就连发明增加政府收入的各种方法在彼得一世时期也居然成了一个正经的职业，即“聚敛官”。

胡须税缴纳凭据

“聚敛官”们还被派到巴什基尔征收毛皮实物税等72种新赋税。据巴什基尔人后嗣提出的指控，说新税中居然还包含眼睛税：黑眼睛的每人缴6戈比，灰眼睛的每人缴4戈比。但是政府并不接受这样的指控，称之为谎言。以上苛捐杂税被人们称为办公厅税，因为它们由亚·丹·缅希科夫领导的伊若尔办公厅管理。即使在彼得一世统治末期，仍有40种办公厅税被列入1724年预算。当时的俄国著名经济学家伊·吉·波索什科夫也曾提到这些“聚敛官”们的活动，并指出了苛捐杂税名目繁多的乱象：“当今有众多臆造家想增加税收，竟然臆造出土地税、人头税、车轭税、船舶（系船桩）税、栽种税、过桥税、养蜂税、澡堂税、毛皮税……以及征收赶大车的人的什一税，并称此征税为零星小税。”有数据表明，同1680年相比，政府收入在1702年已经翻了一番，到1724年已经增加了4.5倍。但波索什科夫认为：“此零星的税款并不能增补国库，却只能在百姓中引发惊恐和骚乱。”

此外，国家还提高了国内贸易税，办法是设立新中间税，对商人同县里农民的交易及以转售为目的的买卖每笔收税5戈比。政府还实行了售酒税，即每卖1维德罗[2]或半维德罗收税1戈比，每卖1/4或1/8维德罗收税半戈比。新中间税和售酒税的收入在1706年为14.34万卢布，但是后来这项收入降至2.8万卢布。

从彼得一世统治时期农户和工商户的纳税登记册中也可以清楚地看出来，政府的间接税、直接税都有所增长。在这些税目当中，第一类是新增加的税种：龙骑兵税、船舶税、新兵税、大车税。第二类是数量被大大缩减的旧税种：射击兵税、驿站税、赎俘税。第三类则是按需要征收的“追加”税或附加税，如为圣彼得堡提供粮食和为官差大车提供饲料的实物税，被派往圣彼得堡的工匠和工人的薪饷税，还有马鞍税、皮带税，以及为弥补预算赤字的一次性征税等。

有数据显示，1710年阿尔汉格尔斯克县工商户平均缴纳上述税收8卢布55戈比，耕种国家土地的农民每户缴5卢布98戈比，耕种教会土地的农民每户缴7卢布15戈比。但是这些数字要比实际负担的税收数额小得多，事实上每户平均的纳税额要达到10～16卢布。由于赋税沉重，政府越来越难以收缴到足额税款，人民已经不堪重负，政府也不得不对自己的过分要求有所节制。到彼得一世统治后期，一些捐税开始被取消。

三、扩大专营

彼得一世在战争期间极力扩大国家对一系列商品在国内外市场的专营权。在激烈争夺波罗的海沿岸时期，许多商品被禁止自由销售，转归国家专营以增加政府收入。1705年1月开始，盐收归国营，此后国家以双倍价格出售：牌价24戈比，国库至少得到12戈比；而盐卖得更贵一些的地方，同样也是售价的一半归国库。盐的国家专卖总收入可达30万～66万卢布，其中纯利润约为22万卢布。当时的人指出，盐价昂贵导致其需求量锐减，加之企业主经营盐场无利可图而使盐场被荒废，造成市场上盐的紧缺。波索什科夫对此写道：“当前农村对盐的需要很迫切，因为许多人吃饭都没有盐，显然，他们濒临死亡。在许多地方由于运输拖延，买1普特盐竟要1卢布以上，且不常有货。由于缺盐，百姓无辜死去。”

俄国人自古嗜酒，酒馆税是政府极大的一项收入来源。卖酒制度曾不止一次变更：1705年卖酒税改为包税制，但不是所有地方都如此，个别地区在酒商的协助下由国家出售酒类，这被称为“信任”收入税；1716年又增设私人酿酒蒸锅税，每维德罗征税半卢布。波索什科夫指出，贵族缴税后一年酿酒100～400维德罗，每一蒸锅却只缴1卢布的税，因此他认为这种税对国家而言无利可图。而这一举措，却令酿酒成为贵族的一种特权。

1698年，俄国把烟草贸易交给英国公司经营，由他们承担进口3000～5000桶美国烟草，每俄磅付关税4戈比。但是从1705年开始，烟草变为由国家专卖。1707年，焦油、白垩、鱼脂、海产动物脂和发酵油脂被列为国营商品，1709年又加上了猪鬃。被列入“违禁”品的还有树脂、碳酸钾、大黄、胶以及其他一些商品。就连当时人们的一些嗜好，如纸牌、骰子、象棋也成了国家专卖。于是在彼得一世的统治时期，国家的垄断范围不可避免地扩大了。虽然在战争末期大部分商品又准许私人经营，但也附加了更高的税额作为条件。同时为了把国家专营的这些商品销售到国外，在阿尔汉格尔斯克和阿姆斯特丹还设立了专门办事处。

同东方的贸易也为官方专营，这一领域的贸易对国库收入而言具有重大意义。彼得一世时期，俄国与东方的贸易得到了突破性的发展。俄国经常向中国派出商队，返回时能带回价值达30万～40万卢布的中国货物。

1706年，官营专卖商品盈利达到21.7万卢布，但是在后来，政府的这种对贸易有破坏性的专营收入不可避免地大为减少，如1708年只盈利5.8万卢布。于是在彼得一世统治末期，政府不得不取消了对大部分商品的国家专营。

四、启用人头税

利用造币特权获得的收入在1718年前就已经耗费殆尽。尽管“聚敛官”们用尽招数，间接税仍不能支付不断增加的开支。不过政府还支配着另一笔收入，那就是直接税。如果说追缴新的五花八门的间接税和使用制币特权的办法，是剥削生产者的某种隐蔽形式的话，那么扩大直接税的范围则是公开损害劳动者的利益。出新招的“聚敛官”和空头计划制订者还夸口说，用这类新招可获得“又一笔收入”“人民一点负担也不会增加”。当然，这是不可能做到的。

在18世纪头10年屡兴战事的紧张时期，加上阿斯特拉罕和顿河流域爆发了人民起义，政府宁可征收各种非常税来满足战争需要，也不敢贸然增加直接税。

1710年人口调查统计表明，纳税户数没有增加而是减少了。政府认为造成空额是地方政权隐瞒人口和纵容姑息的结果，故而仍按旧的调查统计数字收税。但旧的统计数字也不可靠，不得不重新进行调查。这次调查即所谓的省政委员会调查，始于1715年，它表明尽管有的地方人口在增加，但纳税户数还是在继续减少，而每户人口的增加并不能给国库带来好处。同时也有一些证据表明，由于疾病和战争，减少的人口数大体上与新出生人口数相当。根据米·弗·克洛奇科夫的统计，1710年的俄国人口仍停留在1678年的水平上。也就是说，俄国人口并没有增加。

但是，政府铁了心坚决不再放弃直接税这块“肥肉”。既然以户为纳税单位，收不到更多的税，那么把所有居民全部包括到征税范围中来，肯定能收到更多的税。事实上早在1714年就有俄国监察官专门论述过消除纳税不均，按人头征税的好处。但从彼得一世的角度讲，他其实并不太关心人头税所具有的什么纳税平等的意义，他更关心的是军队的给养，国库不能在按户征税的事情上吃亏。于是政府着手改革整个征税制度，按人头收税，以人头税制代替按户征税制，彻底改变直接税的征收制。

事实上，早在1710年就已在亚速省实行按男女人头（10～60岁）征税，而不是按户征税。实行按人头收税，即人头税的税制改革，马上吸引了那些好向政府打报告、呈递空头计划的人的注意力。结果，1718年11月26日，政府颁布了关于调查所有男性纳税居民总数的诏令。彼得一世催促地方行政长官迅速完成人口登记工作，如有延误，就“用链条和铁镣铐”把他们锁在办公厅内，直到把事情办完为止。如有贵族地主隐瞒农民人数，则没收比所隐瞒的人数多一倍的农奴。诏令还威胁要对谎报情况的总管和村长处以死刑，绝不留情。正教院则宣称要剥夺隐瞒农民的神职人员的教职，处以无情的“肉刑”，还把他们遣送去服苦役。

然而，无论何种威胁都无济于事。资料呈报的过程异常拖沓，而且报上去的还是包括大量隐瞒人口的材料。到1722年，政府只得把“男性人口普查”的登记工作委托给一批军官去执行。新的人口普查员还未结束全部调查工作就已发现，截至1724年，全国已经隐瞒了几乎200万男性农奴。

1718—1724年，为了征收人头税而进行的这次男性居民统计调查工作，习惯上被称作“第一次人口普查”，这项工作于1724年结束。男性人口普查进行得极其严格，原来不必纳税的农奴和流浪汉也被包括进去。凡列入纳税花名册的男性“人头”，便成为一个新征税单位，新税目都必须要现金支付。经统计，纳税总人数是5472516名男性农民（其中农奴约占78%，国家农民约占19%）和183437名男性工商业者，总共为5655953人（不包括乌克兰和其他几个地区）。

早在1717年，彼得一世就要求呈报军队和各兵种士兵薪俸的资料（步兵年薪为28卢布40戈比，龙骑兵为40卢布17戈比），而且做了统计，以便得知供养一个士兵需要多少个纳税人。统计的结果是35.5个男性人口负担1个步兵的薪俸，50.3个男性人口负担1个龙骑兵的薪俸。军费按当时计算为300万卢布，于是这一数目也就是全部人头税的总和。人头税的税额是把军队给养金额总数除以农民人口总数（540万人），得出的数额即是每一男丁的纳税数额：74戈比。国有农民，连同附加代役租税，应缴纳1卢布14戈比，而工商业者的人头税为每人1卢布20戈比。彼得一世去世后，从1725年起人头税有所降低，各土地所有者管辖下的农民每一男丁交70戈比，国有农民交1卢布10戈比。人头税代替了从前各种形式的直接税。

然而，新的人头税纳税单位按道理应该是具有劳动能力的男丁，但人口统计时的粗疏混乱造成后来的计税单位实际上是所有的男性，不仅包括新出生的婴儿，也包括年迈体衰的老人，这就与居民的支付能力不适应，造成了新的问题。不止如此，第一次人口登记的“人头”还包括了不用纳税的私人庄园中的农奴和奴隶，接下来就连家仆和农村里所有不直接依靠土地生活的人们，包括流浪汉也统计在内了。按照新的税法，这些人都必须缴纳相同数额的人头税，由庄园主人直接负责保障税收的及时缴纳。许多学者指出，彼得一世新的整齐划一的缴税立法直接导致农民和家仆之间在法律上的差异消失，以及向地主缴纳租金的农民和无人身自由的农奴的地位走向趋同。一直以来，是否纳税是他们之间最重要的区别，而1723年的一纸命令彻底改变了家仆为非纳税等级的传统。但在实际操作中，由于沿用了旧的方法，实行新税收政策的结果是，几乎只在税收总数上产生了一些差别，因为政府只关心每个村的人丁总数及应缴纳税款的总数。这些税款由农村公社和地主按从前的办法，“按家产和副业”分摊给每个农户，也就是说，数额仍是各不相同的。政府不介入农户税收的分摊工作。1724年，阿·彼·沃伦斯基在给管家涅姆奇诺夫的指示中，命令管家和农民在他的各个村庄“按课税单位分摊，而不按人头收税”。农奴制经济的课税单位，与我们现今的理解有所不同，比如在沃伦斯基领地内是由两名20岁以上的男性劳动者和两名女性劳动者组成。

实行财政改革和人头税制后，俄国的财政状况发生了一些重要变化。1724年，俄国国家直接税的收入直线上升，相比开战头一年翻了8倍多，间接税也翻了接近一倍，手工业营业税、代役租和包税收入也大为增加。同时，国家预算的构成也发生了很大变化，直接税的比例增加了，间接税（关税和酒馆税）的比例则相应减少了，国家预算总额在24年里增长了几乎2倍。但如果将彼得一世执政末期货币贬值，物价上涨一倍的情况计算在内，这24年里预算的实际增长量则要砍掉一半，即是原来的一倍多。但是如果考虑到大北方战争已经结束的情况，这种预算大幅增长、赋税增加的情况显然是不符合国情的。

总体说来，彼得大帝统治时期所实施的财政改革可以分为两个阶段。第一阶段从17世纪末延续到1718年。这一阶段的特点就是增加五花八门的税目或提高税额，并利用铸币特权获利这些相对简单的方法增加财政收入；第二阶段从1718年下令实行人口普查开始，1724年普查工作结束后，以男性人口税即所谓的“人头税”来替代农户税。

在彼得一世的财政措施中，具有决定意义的是实行人头税制。这一税制不仅加剧了对劳动人民的剥削，而且还扩大了农奴制关系。作为计划制定者之一的阿·涅斯杰罗夫在1714年就曾向沙皇呈递报告论述人头税的诸多优点，特别是实行人头税后，逃亡者的数量应会大为减少，因为在这种情况下无论逃到哪里，逃亡者都不可能逃避纳税。奴隶要与农民一样地纳税，于是农奴在法律上与农民的地位区别不大了，这实际上降低了广大农民的地位。况且就绝对数额来讲，人头税比以往时期的税都要重。其中一方面原因在于，人头税没有按照1718年10月26日诏令所说明的那样完全顶替过去的所有税收和赋役。磨坊、捕鱼、桥梁、澡堂等的“办公厅税”还在继续征收。

在进行税制改革时，由于彼得一世建立起了一套新的驻军方案，又大大加重了老百姓的负担。俄国政府规定，各军团应有“永久性”驻扎地，分别驻扎在各省的农村和城市；每个连队在有一定数量人口的地区，连与连之间相距不得超过5俄里；士兵分别住在各农民家中或农民建的房屋中，军马与农民的马一起放牧；等等。就连在征收人头税方面，军队在地方也能拥有某些警察职权和财政职权。

这些沉重、不断增长的赋税超过了老百姓的负担能力，因此出现了大量拖欠税款的现象。1724年预算执行结果是短缺税款26.7%，也就是说拖欠的税款超过了预算总额的1/4。如果从预算中把人头税单独划分出来，那么这方面拖欠款的比例还会更大一些。按常理讲，随着北方战事的结束人们的税赋负担应该会减轻，而从亏欠税款的情况看，事实却恰恰相反，很显然，俄国人民已经不堪重负了。

税制改革后，国家支出的结构也发生了变化。早在1701年，国家预算中军费开支占最大比例，达到78%；宫廷管理费依旧如在17世纪预算中那样，占第二位，尽管只有4.4%。根据1724年预算，军费开支与开战头几年相比已经减少，占62.8%。与此同时，工业建设经费，外交经费、行政经费增加，另外还增加了学校和医疗经费，尽管数额尚不大。从这些方面看，1724年的预算就像是对彼得大帝的改革成果做了一个总结，它体现出了改革后国家职能的丰富。

五、改组财政管理

对财政措施而言，国家机构作用的强化是财政改革顺利实施的一个重要前提，而首要的就是财政机构自身的强化。彼得一世进行财政改革的前后两个阶段也都同时实行了与税制改革相应的财政机构改组，目的就是试图使征税集中化，以便对税款收入实行严格的监督和核算。1699年市政厅的成立是彼得一世政府强化财政机构机能的第一项重要措施，这一部门的成立直接加强了政府在整顿税款收入方面的职能。市政厅不仅是工商业区居民的自治机关，而且也是国家的中央金库。过去由13个衙门所经手的税收，包括刑部衙门和各地方衙门的税收，如诺夫哥罗德、喀山宫等衙门的税收，均交由这一新机关经管。这样一来，不再需要经过各衙门和地方军政长官，国家预算收入的大部分税款都由市政厅那些中央和地方选出的商人市政委员们来负责征收。于是，当年转交给市政厅的税收就有130.2万卢布。而按照集中的办法制定年度国家收支一览表的工作交给了1699年建立的近臣办公厅，这个近臣办公厅实际上就是大贵族杜马举行会议的机构。

然而这种集中化的财政管理并未能长久维持，随着莫斯科市政厅成为管理市政和相应财税方面的最高中央机构，贪腐现象日趋严重，地方上缴的税款大部分都被莫斯科的各个衙门消耗了，回流到地方的只剩下一小部分，这令地方再也无力响应中央的一些改革举措。这不仅迫使彼得一世在地方搞工业或工程建设时绕开莫斯科的衙门直接获取地方税款，而且引发了边疆的骚乱，如1705年阿斯特拉罕爆发的叛乱。为了安顿边疆，彼得决定放弃财政管理的集中化，将地方收入从中央管理转为地方当局支配，这就为彼得开启地方自治改革提供了缘由。于是，1708—1709年彼得所实行的省制改革就不可避免地引起了财政管理的巨大变化。省的设立和省的新机关的建立，最终达到了将财政工作由中央即市政厅转归地方各省的目的。市政厅不再是中央财政机关，仅作为商人自治的机关而存在。税收区市政厅总督察官阿·亚·库尔巴托夫则接受另一任命，即担任阿尔汉格尔斯克省的副省长。市政厅的收入也被分给八个省。各军团也被分别派驻负责给养的各个省，由各省供养驻军。但是，这种过于西化或者说早熟的地方自治改革在国土广阔又普遍处于落后状态的俄国注定无法取得什么好的结果，很快彼得便领悟到巩固专制统治仍需要走中央化和集中化的路线。

在彼得一世建立委员会制度后，财政管理进一步规范化。1719年，俄国政府批准了两个财政委员会的章程，即税务委员会章程和度支委员会章程。税务委员会经管收入，即经管各种税收，包括直接税和间接税。度支委员会经管所有开支，制定“国家总编制”，即总预算的支出部分。除国家的总预算外，度支委员会还制定某些州，即地方州政改革后国家按行政区域划分的若干州的支出预算。另外还成立了专门的检查委员会来逐年查收各委员会的决算报表和账目。后来检查委员会的地位下降，成为附属于参政院的一个办事处。

但是，改革中的一些恣意妄为的乱象无处不在，这也成为彼得一世改革的一种个人风格。这便可以解释一些与财政集中化背道而驰的现象也在同时发生的原因了。有一些新的收入项目也交给了新成立的机关，这些新机关却不用向负责对所有衙门进行核算和监督的近臣办公厅报告，这就破坏了正在形成的财政集中化。这主要是因为在财政管理方面仍沿用老办法，专款专供。供养军队的开支靠征收人头税来抵偿，负责海军和近卫军给养的是酒税、关税和其他税收，外交经费则来源于各造币厂的利润。这样一来，某些收入项目就脱离了税务委员会的控制，如铸币和开矿特权属于矿务委员会，销售印花纸的收入则由工场手工业委员会收取。

在彼得一世的财政改革过程中，实行人头税、建立新财务机关和进行正规人口登记等各项改革措施的实施，标志着俄国财政制度发展到了新阶段。从国库来看，彼得一世政府的改革取得了成果，到1725年，新的征税制度令国家收入与前几年相比增加了50%，无论如何，改革的主要目的达到了。这些措施保障了俄国在军事上和外交上的胜利，保证了政府新措施的实行，军队的改革、海军的建设、工场手工业的创立，以及教育文化事业的发展得以相继在俄国铺展开来。但是，不能忽视的是，这样的财政改革能够实行是以国家前一段整个经济的发展为基础的。虽然人们曾预计，由于人头税的实施从形式上取消了实物杂税和劳役，国家赋税在理论上得以减少，因此农民的赋税压迫将会减轻，地主收入也会提高，但实际上实物杂税和劳役仍被保留了下来。加之彼得一世当政后期，各省屯驻军队，驻军也向地方收取人头税，这些都加重了农民的实际负担。更何况彼得一世执政期间的物价波动高于以往的时期，物价普遍上涨，民众深受其害。上层社会又将各种负担千方百计地向贫苦大众转移，这一切都使得这场财政改革成为对老百姓的一场掠夺。贫苦的民众疲于奔命，纷纷破产，与此同时，贵族和新兴资产阶级的收入却增加了。

现代学者已经指出，选择何种军事组织和战略对国家性质有着决定性影响。统治者建立军队，一般短期的策略是靠贷款，中期策略是攫取那些容易到手的财产，长期策略是征税。为了从根本上提升俄国军事实力，彼得一世毫不犹豫地采取了中期和长期策略来发展俄国的军队。这种策略也从某种程度上决定了俄国必然走向极权专制。总之，国家通过财政政策的改革，大大加强了专制国家的力量和控制能力。