“环境保护”的术语，最早出现在20世纪70年代初，经济学家巴巴拉·沃德、科学家雷内·杜博斯，根据联合国提供的40多个国家的资料，为联合国1972年6月斯德哥尔摩人类环境会议执笔提供的《只有一个地球》一书中。书中认为，环境问题不仅是工程技术问题，更主要的是社会经济问题；不是局部问题，而是全球性问题。从此以后，环境保护便成为科学技术与社会经济相结合的问题被广泛采用。

重申一下环境保护的概念，很有必要。从中不难看出，环境保护并不是像人们想象中的那样，只是对大气污染、水污染等进行治理，对固体废弃物进行处理和利用，目的是消除公害，使人体健康不受损害；而是应该从发展、环境的对立统一关系中来加以认识——环境保护不仅仅是控制污染，更重要的是合理开发、利用资源，使得经济发展不超过环境允许的极限。

对照上述要求，实事求是地说，我国目前的环境保护不但在“合理开发、利用资源”方面没做好，就连“对大气污染、水污染等进行治理”这一基本要求还没有做到。

我国的环境保护现状，主要表现在以下4方面：

不尴不尬，点上治理面上破坏

没有人否认环境保护的重要性，可更常见的情形是，环境保护只是少数企业、地区、领导人的行为，并且还没有成为自觉行为。从整体上看，颇有一些“点上治理、面上破坏”的味道。这种力量与力量的抵消，使得环境保护现状不尽如人意。

环境保护总体目标完成得不理想

“十一五”期间是我国全面实现小康社会的关键期，而要做到这一点，就必须对我国生态、环境变化态势以及目前完成“十五”规划目标的现状，有一个清醒、全面的认识。

国务院发展研究中心社会发展部专门从事资源、环境宏观政策研究的苏杨博士认为，在整个“十五”期间，我国在环境保护和生态建设领域的总体目标完成得相对较差，尤其是面上的目标基本上都没有完成。

例如，与计划目标相比，存在显著差距的有：“三河三湖”水污染治理、“两控区”二氧化硫排放量控制，都没有达到预定目标，工业污染排放总量控制和生活污染治理设施建设，都没有达到计划目标；荒漠化、水土流失控制没能达到计划目标，目前全国荒漠化土地面积超过267.4万平方公里，并且仍然呈现加速扩展趋势，90%以上的天然草原在退化；沙尘暴灾害高发，水土流失面积居高不下；水土流失和荒漠化“局部治理、整体恶化”的态势，没能像“十五”计划所设想的那样得到有效遏制；生态功能区包括自然保护区、自然小区、生态示范区等，建设数量目标虽然超额完成，但质量问题凸显。总之，“十五”期间我国的环境和生态变化“点上治理、面上破坏”，变化没有计划快。面上目标的完成情况和完成能力都不尽人意，而且与“九五”期间相比，环境恢复的势头出现了停滞现象　2。

少数完成较好的项目主要有：环境管理能力建设目标多数已经完成，如对建设项目（包括生态建设和环境保护项目）的规划进行环境影响评价、新排污费制度均已形成法规；发达地区尤其是发达地区的重点城市，在污染物排放总量控制上完成较好；东部发达地区的重点城市如北京、上海、大连等，在工业污染治理、城市环境综合整治上进步明显，太湖流域的水污染治理也基本达到预定目标。

环保指标面临落空的危险

2006年8月26日，全国人大常委会出台的一份环境执法检查报告，以大量引人注目的数字和触目惊心的事实，描绘了一幅我国生态环境的“警世图”，并且发出告诫：“确保完成‘十一五’环境保护目标，体现人民的愿望和国家的要求，是不能动摇的。”　3

2006年上半年，我国单位国内生产总值能耗、主要污染物排放量不降反升。由此，人们普遍感到担心：“十一五”规划中的约束性指标会不会落空，科学发展观究竟能否得到全面贯彻落实？

正是在这样的背景下，全国人大常委会从2006年5月起兵分5路，分别赴四川、湖北等5个省市进行检查，同时委托天津、辽宁等10个省市人大常委会在当地进行检查，在我国环境保护法律方面进行一次综合性、全面性的执法检查。

在这份全国人大常委会副委员长盛华仁描绘的“警世图”中，“有水皆污”、“逢雨必酸”、“污染之重，触目惊心”、“不能再拖下去了”、“水环境恶化的趋势并未得到有效遏制”、“企业偷排废水、弄虚作假的现象仍然十分严重”等词汇、语句，令人震惊，让人警醒。

为此，盛华仁一口气以“狠抓思想认识的落实、狠抓主要污染物减排指标的落实、狠抓资金投入和有关政策的落实”等6个“狠抓”，代表全国人大常委会执法检查组提出建议。报告认为，只有认真抓好以上几个方面的落实，“十一五”环境保护目标才能落实。

缺乏战略，环保产业规模过小

发展市场经济，政府应当有明确的发展战略，才能引导市场、行业发展。环境保护要搞好，一定要有一个强大的环保产业作支撑。可是在我国目前，由于缺乏这方面的长期发展战略，环保产业规模过小，对环境保护工作造成了不利影响。

行政管理上相互分隔

当前，我国的环境污染治理技术和产品研究开发生产、清洁生产工艺和节能技术、“三废”资源的循环再生和综合利用、环境污染治理工程和生态保护工程建设，等等，都已成为国计民生当务之急，毫无疑问，它们也应该成为环保产业发展战略。遗憾的是，目前这方面的工作还做得很不够。

最典型的是，从企业数量看，我国环保企业虽然有10000多家，可是其整体规模小、发展速度慢，最主要的原因是缺乏必要的发展战略、缺乏统一的行业管理。按理说，供水、排水、烟气净化处理都属于环保产业，可奇怪的是，它们在行政管理上却是相互分割的，分属不同主管部门，从而导致产业特征模糊、对产业发展缺乏研究。这些，当然就不利于环保产业的健康和长远发展了。

2005年11月，在清华大学环境科学与工程系、南京大学环境学院、中国宜兴环保科技工业园管理委员会、中国21世纪议程管理中心联合举办的“中国宜兴环保产业及循环经济发展研讨会”上，中外专家一致认为，主要原因在于我国缺乏必要的环保产业发展战略　4。

与发达国家相比差距明显

我国环保产业从20世纪80年代起步，发展到现在，产业规模仍然不大，与发达国家相比差距十分明显。究其原因就在于，环保产业发展战略与其资金投入是否有保障关系密切。在发达国家，每年环保投入要占GNP的1.5%以上，而我国却只有0.7%左右。

在20世纪80年代以前，我国的环保产业基本上处于自发状态。既没有市场引导，也没有政策扶持，污染处理设备基本上是从前苏联与主体设备一起引进的，单独环保技术引进的主要是电除尘及袋除尘设备，以“三废”治理为重点。

直到1990年11月我国发布《关于积极发展环境保护产业的若干规定》、1992年4月召开全国第一次环保产业会议后，环保产业发展才有了政策基础、指导思想和基本方向。再加上这时候环保市场也有了潜在需求，产业发展速度才明显加快。

可是国际上又是怎样的情形呢？在环保设备和服务市场发达的国家如美国、日本、欧洲，20世纪70年代就已经形成以污染控制设备为主体的环保市场，并且一直在稳定发展。近年来，由于绿色经济的发展，环保市场更是出现了持续增长的势头，电子及计算机技术、新材料技术、生物工程技术等，已经广泛应用于环保产业的各个领域。

三河三湖，尚未形成环保机制

“三河三湖”是指淮河、海河、辽河，太湖、巢湖、滇池。它和“一库”（三峡水库）“一江”（松花江）一起，属于我国自然资源生态保护的重点流域。然而，由于这些地区的环保机制尚未完全形成，环保成绩的取得并不理想。

环保机制没有最终形成的表现

国务院1998年批复“十五”期间重点流域水污染防治计划，2003年“十五”计划时间过半时，国家环境保护总局对这一计划的执行情况进行了一个中期评估，评估结果是，只有太湖做到了“时间过半、任务过半”：到2003年末，太湖治理效益较好，工程完工50.3%，投资到位率达60%，污染总量削减达到近60%。为此，曾培炎副总理指示要在太湖召开一个现场会，向全国推广太湖治理的经验　5。

什么叫“只有太湖做到了时间过半、任务过半”，反过来就是说，其他重点流域水污染防治计划进展速度都太慢。太湖以外的其他几个流域，“十五”计划中安排的项目居然有一半没有开工，没有开工的项目即使在2年内开工和建成，也很难在“十五”期末发挥作用　6。

环保机制没有最终形成的原因

环保机制没有形成的原因虽然很多，但主观原因在于地方政府没能很好地履行领导职责，没有把水污染治理放到执政为民的高度来认识，离科学发展观的要求还相去甚远。客观原因在于，缺乏一个水污染治理的多元化资金筹措机制。太湖治理的经验，正在于此。

太湖水要变清，污水处理厂等治污工程必不可少，这种动辄几千万甚至几个亿的资金投入，建成后还要运行、维护，资金从哪里来？无锡市的做法是3点：一是把环境作为资源，参与市场运作。污染治理前，蠡湖周边地区的土地每亩只有30万元，治理后马上涨到245万元。二是运用价格杠杆，鼓励社会资本进入市政公用领域。三是实行污水高收费。太湖流域周围的苏州、无锡、常州、镇江4市，污水处理费从原来的每吨0.5元提高到1.1～1.15元的全国最高水平，马上就让污水排放企业感到经济压力，同时，也为社会各界和外商投资兴建城镇污水处理厂，注入了极大的积极性　7。

三河三湖治理已经上升为国务院职责

在“三河三湖”、“一库”“一江”等流域，周边均有大型石油化工企业，有的已经形成重要的石化基地产业群。这些企业在当年立项建设时，主要考虑的是靠近资源、便于运输，而对周边水环境保护却长期忽视，有的企业早已成为当地水源污染的源头。

三河三湖等流域环境治理不力，直接导致职能升级。2006年3月5日，国务院总理温家宝在向全国人大代表汇报政府重点工作任务时再次明确，要把这些领域污染的防治作为当年政府工作重点来抓，具体措施包括大力推行清洁生产、加强工业废水治理工程建设，抓好大气污染防治和重点城市污水处理、生活垃圾无害化处理等　8。

实际上这表明，水污染治理已经由环保部门的职能上升到本届中央政府的重要职责。这样，更有利于把水污染防治作为产业结构调整的一个突破口，以此来促使各地政府下决心进行产业调整，尽快完成整治搬迁，促进周边企业加大环保投资、淘汰落后生产工艺。

司空见惯，事不关己高高挂起

环境保护虽然是全体人民乃至全人类的事，可是，由于经济利益的驱使，污染环境、破坏环境的事件仍然屡禁不止。即使在一些“环保意识较强”的人和地区，往往首先考虑的仍然是一己之利，“眼不见为净。”他们的荒唐逻辑是：“经济效益是自己的，环境保护是大家的。污染环境，只要没抓住，这治理污染的成本就可以省掉了。”

在领导眼里，环境保护不能影响“经济发展”

在发达国家以及一些有远见的发展中国家，环境保护是政府和公众高度关注的事。可是在我国一些地方、机构甚至“有一定级别”的领导那里，尤其是经济欠发达地区的基层政府，环保问题和环保部门简直在受“排挤”，一切都要给“经济发展”让道。

在没有利益冲突和实际责任的情况下，这些领导还会拿环保问题唱唱高调、贴贴金，以显示其“水平”。一旦环保工作和投资项目相冲突，尤其是跟引资项目相冲突，首当其冲受挤压的就是环保，美其名曰是“为了保护地方财政和税收”，甚至还会上升到“保持社会稳定和就业”的高度，强调一切“以经济大局为重”。

可想而知，在这样的宏观背景下，下级部门还会有多少人在真抓实干？这些领导并不是不知道环境保护的重要性，只是他们大约觉得，他们所在地区的环境污染还不至于会危及人们尤其是他生命的地步。只要没到这个份上，他就可以不用正眼来对待环保问题；因为他觉得，比环境污染和环境破坏更重要的事情还“多”着呢　9！

这就是一种利益驱动。说到底，利益驱动并不是什么坏事，关键是怎样驱动、向何处驱动。想当年，共产党号召农民闹革命，提出的口号就是“打土豪、分田地”，这也是一种利益驱动，没有人说不好。

而现在，利益驱动的着重点放在“经济发展”而没有真正兼顾到“环境保护”，就变成了跛脚走路。当引进外资与环境保护发生冲突，在领导眼里，引进外资能促进GDP增长，环境保护只能起“促退”作用，这才是利益驱动政策的不妥之处。

在群众眼里，环境保护不能影响“经济利益”

作为基层企业和群众，他们考虑的问题更简单，那就是不能因为环境保护影响“我”的利益；或者说，不能因为污染环境被罚单。

2004年5月12日，安徽省滁州市境内发生一起重大化学品废弃物污染事件，严重危及当地人畜安全及生态环境。

令人关注的是，这101桶危险化学品废弃物，是由邻省的江苏省某化工厂以每吨500元的价格，雇佣安徽人，倾倒在安徽境内的。

明知随意倾倒化学品废弃物会污染环境，必定要受到惩罚，可是却不敢在本地倒，宁肯花费用倾倒在外省；不敢在城里倒，就雇人倒在乡下　10。这种荒唐行径，最终演出的是一曲掩耳盗铃、损人害己！

任何一种经济行为背后，都有一种看上去“合理”的逻辑。就这家化工厂而言，花钱雇人倾倒废弃物，在经济上肯定是“算得来”的，否则他就不会这样舍近求远。

从这种计算环保治污成本的思路，不难看出我国环境保护治污工作的艰巨性。

这表明，环境保护还没有成为人们的自觉行动。在许多情况下，环境保护行为只是不得已的权宜之计。正因如此，也才有那么多企业千方百计钻环保监控空子，企图逃避破坏环境的惩罚，为此不惜顶风作案。

1　本案例参考了《江苏：让环境成为“资本”，倾力打造“绿色经济”》，2004年4月10日央视国际新闻联播。

2　苏杨：《“十一五”期间我国环境保护的思路、目标和对策》，2006年2月21日中国科技成果。下同。

3　李斌、杨维汉：《环保执法检查报告触目惊心：指标会否落空》，2006年8月26日新华网。下同。

4　过国忠等：《环保产业为何难成规模》，2005年11月7日科技日报。下同。

5　《太湖环保多元化机制是如何形成的》，2004年6月20日绿叶杂志。

6　《“三河三湖”治理太慢》，2004年6月25日经济日报。

7　《太湖环保多元化机制是如何形成的》，2004年6月20日绿叶杂志。

8　谢湘宁：《政府工作报告详细列出三河三湖一库一江等保护原则，水污染防治成为结构调整突破口》，2006年3月6日中国化工报。

9　杨林林：《环保工作靠谁保》，2001年11月25日经济日报。

10　田朗：《环境保护岂能只顾自己》，2004年5月18日市场报。