英国政府通过提供公共住房和住房补贴两种途径来实施住房保障制度。英国住房，分为私人住房和公共住房。公共住房又称社会住房，是由地方政府和非营利机构——住房协会共同拥有和管理的，主要用于解决低收入者的住房困难。

20世纪80年代，经历了大规模的住房私有化浪潮后，英国政府开始削减新建住宅资金和旧房维修基金的投入，扶植住房协会，并由其提供低成本的公共住房。1988年修订颁布的《住房法》规定，允许租户通过自愿投票，将其居住的公房整体转让给住房协会。目前，英国共有公共住房520万套，其中地方政府拥有三分之二，住房协会拥有三分之一。

地方政府的公共住房建设资金来自于中央政府。在英格兰，地方政府每年编制解决住房问题的计划，上报中央政府。中央政府对计划下达指导原则，并通过这些原则来评估和筛选地方政府提交的项目。在政府公共住房建设资金紧缩的情况下，这些计划成为有效控制住房资金膨胀的工具。住房协会则更多地利用房屋抵押，从私人资本市场上借得资金。这在一定程度上缓解了政府投入的不足，但也提高了借入成本。

住房补贴是以低收入家庭为主要对象的社会保障。住房建设资金和住房补贴来自两个不同的政府部门。劳动和社会保障部制定住房补贴政策，地方政府的相关部门负责审核和执行。住房补贴支出完全取决于低收入家庭的住房需求，没有预算限额。任何人，只要其收入低于政府设定的标准，都可申请住房补贴。

英国是世界上最早实行政府干预住房市场的国家。有趣的是，这个以自由市场经济的鼻祖亚当·斯密而闻名的国家，在中低收入阶层住房保障问题上，政府用的却是类似于计划管理的行政模式。英国的经验表明，政府需要直接介入居民住房问题，并作为公共住房的供应商。它保障的目标面向低收入阶层，值得借鉴。

一、英国住房政策的特点

二战以前，英国城市老区的住房，大多是通过半慈善性的住房社团或私人企业提供的，政府只在19世纪80年代批准建造了一批公房，在二战以后，这些住房均已陈旧失修，不堪使用。另外，农村人口大量移居城市，大城市自身人口也在不断增长。这些本已经很严重的问题再加上二战的破坏，使英国出现住宅严重不足的局面，住房问题曾一度发生危机。针对这些情况，英国政府在二战后采取了以出租公房为主，实行福利住房补贴，鼓励私人买卖、建房等一系列住宅政策，使英国的住房状况有了相当大的改善，住房水平在西欧位于前列。

二战后英国住房政策有一个重要的特点，即轮流执政的工党和保守党的党派观点，交替地支配着英国的住房政策及其实施。工党和保守党的党派观点的差异，主要源于这两个党派的经济理论信条不同。保守党的信条是：自由市场是创造和分配财富最有效的办法。在住房政策选择中，自由市场最符合公众意愿，它最能有效地向绝大多数家庭提供高质量的住房。而工党的信条正好与此相反，它强调政府的干预和控制作用，认为不论个人的支付能力如何，每一个市民都有权得到像样的住房。但要想实现这个目标，政府政策的干预和控制是必需的，政府的作用就是要取得足够的资源来满足全国住房的需求。这两种相反的观点，鲜明地体现在工党和保守党交替执政期间所推行的住房政策上。

1.工党的主要政策

工党在1946年一上台时就面临着二战造成的严重住房短缺。为了解决住房短缺的问题，工党推行的政府干预和控制措施是：继续执行战时建房许可证制度，以控制私人建房；通过1946年的《住宅法》，向地方政府提供补贴，鼓励地方政府多提供住宅。

根据1946年的《住宅法》，扩大对没有家具的住房出租的租金控制范围，以保护承租户的利益。此外，根据1946年的《新城镇法》，指令城乡规划部和苏格兰建造新城镇，接受都市的过剩人口；通过1947年的《城乡规划法》，授予地方政府制定“绿带”（指围绕都市外缘的森林、树木、园林或田野等）地界的权力，这就意味着授予地方政府扩张城市规模的权力。1965年，工党再次提出要靠补贴来解决住房的要求，以保证每年建房50万套。1967年提出以建筑成本和利息率为成本标准来决定住房补贴额，以克服建筑费用不断上涨造成的无限度补贴的困难。另外，工党政府根据许多承租户受高额租金剥削的情况，再度实行租金控制，从而减少了私人出租户的数量。在工党三度执政时期，为了控制通货膨胀，工党政府禁止地方政府所建的住宅租金上涨，并根据1975年制定的住房租金和补贴法，废除有关地方政府建房的“公平租金”的原则。

规定中央政府对地方政府土地、建筑物等基本要素的补贴，要参照1974～1975年金融年度的同一货币利率等资本借款条件。1976年，工党政府通过了一个《公有土地法》，该法赋予地方政府以购买土地的权力。购买的土地作为公有地，用于地方政府建房和自有住房建设，但也可以根据地方政府的方案把土地转租或出租给私营建筑部门去开发。这个《公有土地法》加强了地方政府在其所在地区实施全面住房战略。为了加强中央控制，工党政府于1977年提出了住宅战略方案和投资政策，规定由中央政府负责制定全国计划。在地方政府建房投资上，中央政府也进行了控制：地方政府可以以总体战略为基础，在方案逐步展开的界限内，每年向中央政府报价，中央政府则在国内开支总体结构内进行分配。

总之，这一时期地方政府之所以有较大的自主性，与这一时期住宅短缺问题已获解决是不无关系的。

2.保守党的政策

1953年，保守党一上台就放松了政府对住房的干预和控制。同年，保守党政府在其题为《下一步住房政策》的白皮书中，把市场作为住房供给的主要机制和制定建房原则的核心。在一些主要问题上，保守党都采取了与工党相反的政策措施，措施如下：

第一，废除了建房许可证制度，允许自由市场。

第二，通过了1956年的《住房补贴法》，减少给予地方政府的建房补贴，造成地方政府建房数量下降。

第三，保守党认为实行住房租金制度不利于刺激出租住宅的投资。因此，先在1954年通过了《住房维修和租金法》，实行租金的非控制；以后又在1957年通过《租金法》，旨在最终废除控制，允许私人确定租金水平，取消所有住宅的高额财产税，使承租户按产权所有者规定的租金交纳房租。

第四，废除1947年工党执政时制定的《城乡规划法》中的一项条款。这个条款规定，所有与土地交易有关的利润要交给国家。

1972年，保守党制定《住宅资金法》，积极鼓励私人建房，并大幅度减少政府补贴。他们还提出了公平租金的口号，要求地方政府建房的房租提高26英镑，直至达到公平租金，使地方政府的住房收支达到平衡，以实现取消中央政府提供补贴的目的。如果由此造成地方政府建房收支平衡有余，那么余额部分就支付给环境保护部门，或资助给有严重亏损的地方政府的有关部门。保守党的这种做法，造成了地方政府建房率的下降。

1979年保守党政府提出一项紧急预算，把前工党政府分配给住宅建设的28.62亿英镑，削减到25.54亿英镑。后来又在1980年的预算内，把住宅开支从53.72亿英镑削减到27.90亿英镑，减少了48%。保守党政府为了鼓励私人建房，提出要保证有足够的土地供给私人。为此，于1980年根据《地方政府规划》和《土地法》废除了工党的公有土地法令，指令地方政府要保证足以满足5年使用的土地供给和私人开发。

英国工党与保守党的住房政策虽有较大的差异，但不论工党和保守党的观点和党派观点或党派利益如何不同，在重视住宅建设数量和质量方面，它们却是一致的，这可以用他们在轮流执政期间大规模拆除贫民窑，为原贫民窑居民提供新住宅来说明。早在1956年，执政的保守党就在住房补贴法中提出要减少给地方政府建房的补贴，把集中建房转向拆除贫民窑，为住在贫民窑的人提供住房。

1956年到1960年，保守党政府大约拆除了36万套旧住宅；60年代初格拉斯哥拆除了10万套贫民窑住房。1971年又建成208个高层建筑住宅区，包括20836套公寓，提供给贫民窑的拆迁户。1964～1970年，工党上台后，加快了拆除贫民窑的速度。1968年工党政府的白皮书《旧房变新屋》认为，不适宜居住的住宅有1800万套，条件差的有450万套，拆除的规模很大。为了鼓励人口留在格拉斯哥，1976年工党政府把住宅政策的重点转向改善现有住房质量和居住环境。1974～1979年，由于要拆除的旧住宅已经不多，因此，这时的住房政策是要求地方政府把住宅建设与就业、卫生、社会劳动结合起来，少建造高层建筑，满足孤寡家庭、单身、流动工人和少数民族住房需要。

二、英国住房政策的具体内容

1.充分发挥中央政府和地方政府的作用

中央政府的作用主要是制定和监督执行有关的住房政策、法规、确定和监督用于住房的公共投资和补助等。

（1）制定有关住宅问题的政策法规。在目前仍然有效的法律中，1925年的《房地产法》和《土地注册法》是英国最早的有关住房的法律，它们是根据19世纪末的《土地转让法》和1922年的《房产法》等修订颁布的。此后，政府在住房方面颁布了大量的法规：1954年的《房主与房客法》、1967年的《租借改革法》、1971年的《城乡规划法》、1977年的《租房法》、1985年的《住房协会法》《住房法》、1986、1988年的《土地注册法》等。在这些总共1600多页的法律条文中，大到中央政府与地方政府在执行住房政策方面的关系，小至居民房屋、租房、修房应经过的程序，都有详尽而具体的规定。为了避免出现地方政府在一些重大问题上各行其是、拖延执行的现象，法律中亦作了相应的规定。

（2）确定住房投资在公共开支中的比例，并进行宏观控制。住房资金作为公共支出的一部分，究竟应该在公共支出中占多大的比例，一直是执政党和反对党争论的一个问题。从1976年以来的数字看，每年国家和私人对住房的固定资产投资额约占GDP的4%左右，平均每人投资额为160英镑左右。在工党执政期间（如1975～1978年），政府的住房投资一般占固定资产投资的35%以上，1979年保守党上台以后，大力推行住房私有化，政府投资在全部住房投资中的比例逐年下降。1986年，全国住房固定资产投资92.88亿英镑（以1980年不变价格计）占当年国内生产总值GDP（以生产要素费用计）的4.16%，其中，政府投资只占22%。

（3）通过地方政府支持住房改造。除了住房福利金外，环境部每年拨出专款，通过四种补助形式，对居民的旧房进行改造。居民可向地方政府提出申请。住房改造补助是从1949年开始实行的。经过几次修改后，目前补助标准分为三等：优先补助，对缺少基本卫生条件、有严重缺陷的房屋及为满足残障人特殊需要的住房改造项目，除个人支付部分外，政府给予所需费用75%的资助（由地方政府决定，最高可达90%）；普修地区补助，如果所要改造的房屋正好位于政府正在进行房屋普修的地区，则可以申请所需费用65%的资助；一般资助，对于一般维修，可以给予50%的资助（由地方政府房管部门决定，最高可达65%）。

在英国，具体的住房管理工作是全国460个地方政府的房管部门负责的。平均每个地方政府负责2500～15000套住房。地方政府的基本任务是：

第一，满足基本需要。根据《住宅法》的规定，对确认为无家可归和居住条件低标准者（如住房拥挤），地方政府有义务为其提供住房。近年来，由于房价上涨，部分地区人口密度过大（如伦敦地区），造成房屋供不应求的现象。据1986年统计，全英共有约10.9万需要安排的无家可归者（其中40%为父母、亲朋不再为其提供住房，20%由于离婚等原因；30%则为经济原因，如失业等）。地方政府为其中2.2万人安排了住房。

第二，改善住房条件。地方政府除了根据规定向进行住房改造的住房发放补助外，还直接负责本区内公房的外部维修。同时还直接负责清除破旧房屋，予以重建。1976～986年10年间，全英地方政府共拆除了35.8万处破旧房屋，并对68.3万处房屋进行了修缮。

第三，提供住房服务。《住房法》在“地方政府的义务”中明确规定：必须使所在区公民了解自己在住房方面的权利与义务。因此，地方政府利用图书馆、社区中心等积极提供住房信息服务，有的地区还建立了住房咨询中心，为居民提供买房、租房服务。

2.推行住房自有化政策

1979年以撒切尔夫人为首的保守党执政后，英国大力推行住房自有化政策，到1986年，全英共有自有房1400万套，占全国住房总数的63%，在世界发达国家中名列前茅。1980年，英国颁布的《住房法》规定：凡租公房的住户有权优惠购买其所住的住房。此即有名的“购买权”政策。从1979年以来，大约有100万户通过“购买权”买下了自己的住房。这被认为是撒切尔夫人当政后，政府在住房自有化方面一项成功的改革措施。英国在出售公房中的具体政策和措施如下：

（1）优惠出售公房。英国《住房法》中关于“购买权”条款规定：租住公房的住户，住满两年后即有权以优惠折扣价格购买所住的公房。优惠折扣起点为房价的30%。居住两年后，每超过一年再减房价的1%，住30年公房的房客则可以60%的优惠折扣价购房，但优惠折扣最大不超过房价的60%，居住条件差的公寓式套房，买房优惠折扣更大。居住两年后可以优惠房价44%，以后每超过一年再减房价2%，但是最大优惠折扣不超过房价的70%。此项“购买权”政策，吸引了大量租户购买公房。据英格兰地区当时统计，从1980年到1986年6月，通过“购买权”出售公房共88.9万套，平均优惠折扣为房价的50%，每套实际售价平均为2万英镑。这对于平均年收入约8000英镑的大多数家庭来说，房价是不贵的。长期以来，英国实行低租金办法，一些公房的租金还不够维修费用。在推行住房自有化的同时，英国政府逐步提高了公房租金。

目前英国公房租金，约占一半职工收入的15%～20%，并且还在继续提高。从而造成了租房不如买房的状况，促进了公房出售。

（2）由金融机构向购房者提供抵押贷款。买房必须一次付清房款。大多数居民买房都要向银行、保险公司、地方当局及其他金融单位申请贷款，并以所购住房作为抵押。也有些公司为本公司职工买房提供贷款。首次买房者在保险公司担保下，通常可贷到房价的90%的购房款，有的还能贷到100%的购房款，还款期限一般为20～25年，特殊情况下可为30～35年，按月还本付息，按银行商业贷款利息，年利率为13%。如买一套3.5万英镑中等水平住房，25年还清，则每月还本付息约140英镑。在还本付息期间，如申请抵押贷款的购房者发生失业等特殊情况而不能按时付款的，国家允许一定的宽期限。在此期间内可只付息不还本，如付利息也是有困难的，则可向社会福利单位求援，经批准后，福利单位在一定期限内代付利息，等购房者有偿还能力后再还清。

（3）公房的售后维修。居民购买住房后，其住房的维修和改善费用由住户自行负责。公寓房的公共部位维修由住户分摊。住宅区内的道路、路灯、及其他公共设施的维修，仍由地方当局负担。一些低收入房主无力支付全部住房大修和修缮费用，可提出申请，政府对其经济收入情况考察后，将给予一定的资助，特别对一些没有单独浴室、厕所的老的社区公房，政府为了避免住户迁出，给住房的修缮补贴往往高达90%。

三、英国的福利住房制度

英国福利住房制度的主体是政府公房以低租金或折扣租金的方式提供给低收入家庭。从20世纪70年代开始，英国对租用私房的低收入者提供住房津贴，从而扩大住房福利的范围；对自有住房的居民，则通过抵押贷款方面的政策优惠提供支持；对于收入低于贫困线的家庭，还可以提供更多的住房福利，以保障他们的基本生活不受影响。

为租用公房居民提供的福利。英国政府公房的福利性质直接体现在其低廉的租金水平上。20世纪60年代公房年租金只相当于住房价值的1.1%。通常西方国家每年的市场房租价格相当于房价的5%，即用20年的房租可以买一套住房。而当时英国的公房房租需要90年才能与房价持平。房租的租金水平一般以“公平房租”为准，“公平房租”即租房市场供给与需求相平衡状态下的租金，也就是典型的市场租金。即使是政府公房租金也应当按照“公平房租”水平确定，这样就可以形成统一的租房市场。当“公平房租”价格高于以往公房的福利性房租时，为了保障低收入者的住房需要，还通过了为低收入者提供房租折扣形式的福利制度。地方政府通过审核申请人的经济情况，判断其支付能力，在“公平房租”基础上打一定的折扣。同时英国政府制定了“标准住房福利”标准。由国家划定一条收入线，收入水平恰好在这条线上的，享受一定数额的住房福利。收入高于这一条线的，住房福利随着收入增加而递减；收入低于这条线的，住房福利随收入减少而递增。

为租用私房居民提供的福利。二战以后公房制度建立后，私房的租用比例逐年下降。但仍然是住房供应体系中一个重要的组成部分，1995年租用私房的居民数量保持在10%左右。英国政府对租用私房的居民“标准住房福利”提供了类似的待遇，采取了现金津贴的方式。津贴数额的计算与公房租户一样，按照当地公房的“公平租金”以及家庭收入情况而定。在管理上，私房租户向地方政府提交详细的房租单据，进行审核后，地方政府用现金的方式提供住房津贴，并由地方政府支付给房东。

对自有住房家庭提供的政策支持。自1914年开始，英国自有住房者大大增加，除了继承外，自有住房主要是通过抵押贷款购买，其中主要的贷款来自住房协会。对于购房者来说，他能得到的利益首先是可以获得低于市场利率的贷款。住房协会实质上是建筑商协会，而不是消费者合作组织，但它不仅建房，还提供住房消费信贷。住房协会在资金市场上吸收的存款是住房抵押贷款的主要资金来源。政府对住房供给者提供的政策优惠，在整个住房信贷政策中起次要作用，其主要部分，是对住房消费者提供的财政补贴，这就是住房抵押贷款支付中的税收减免。个人利用抵押贷款购买住房，本来应当用完税后的收入去支付贷款本息，有税收优惠后，用以支付利息的部分，可以得到税收补贴。

对贫困家庭提供的福利。英国在住房福利的有关法规中规定，居民在享受了标准住房福利时，如果扣除自付房租后，其实际收入低于贫困线，则可进一步得到住房补贴。住房补贴与“标准住房福利”不同，不是由环境部补贴，而是由社会保障部提供资金，与贫困救助的资金渠道相同，以体现福利的性质。

住房补贴具体包括五个方面：第一，房产税全部免除，无论居住自己的住房还是租房，都不用纳房产税，第二，代交房租，按照地方政府确定的房租，减去折扣后，租户应当实缴的房租，都由该项福利代缴；第三，如果困难户正在使用抵押贷款买房，该项福利将支付抵押贷款的利息，但不涉及房子资产本身的支付，因为该项福利的目的是为了维持居住权，而不是帮助住户买房；第四，代缴全部水费；第五，对居住自有房的贫困户，每年提供固定数额的修缮费和保险费，以防止住房质量下降。