20世纪20年代末之前，美国联邦政府基本上没有什么住房政策，直到20年代末出现的经济大萧条，致使都市中房屋建筑物的建设数量减少了约90%，将近200万户居民因无力偿还贷款而丧失住房权，约1600家银行因无法回收贷款而破产，这些接踵而至的住房问题严重影响了经济发展和社会稳定。从这时起，美国的历届政府都很重视住房问题，尤其关注中低收入家庭的住房问题，在这方面出台了很多的政策。

一、美国住房政策历史回顾

美国联邦法律规定，住房政策的着力点和住房管理部门的主要任务是帮助中低收入家庭解决住房问题，而对中上收入者采取灵活的政策。因此，美国政府管理的重点是中低收入者的住房，其他居民的住房靠市场自行解决。尽管前者比例较小，但历届政府却十分重视其住房问题。

罗斯福政府。1929～1932年的经济危机的出现导致了住房建设的困难。为应对这一局面，罗斯福政府设立了“联邦住宅贷款银行系统”（FHLB）开始介入住宅市场，并批准了《住宅抵押贷款法》（HOLC），改变以前由地方私人金融机构操作的短期的、一次性还本付息的抵押贷款方式，由联邦政府负责担保，形成长久性、分期还款方式运作的抵押市场。1934年，国会正式通过《国家住房法》（NHA），成立“联邦住宅管理局”（FHA）和“联邦储蓄贷款保险公司”（FSLIC），组建“互助抵押贷款保险基金”，负责对个人住房抵押贷款提供保险。为解决中低收入人群的住房难题，国会在1937年又通过《公共住宅法案》，设立“联邦平民房屋建设总处”（USHA），以建立永久性的中央补助。由地方政府执行的低租金平民新村方案（LPHP），最初在亚特兰大和得克萨斯的奥斯丁两地进行实施，但受二战的影响，实际在战后才开始操作。

杜鲁门政府。1949年，杜鲁门政府修订了《国家住房法》，提出住房的目标是“让每一个美国人拥有合适的住宅和居住环境”，并计划在其后六年内年均兴建135000个公共住宅单位。

肯尼迪政府。1961年，肯尼迪政府改变传统的帮助低收入人群的做法，提出由私人机构兴建并出租给低收入家庭住房的设想。制定第221（d）（3）条款的“低于市场水平利率”的贷款计划，既鼓励私营金融机构按照比市场水平低的利率向租赁型住宅项目提供贷款，又将此抵押权按照正常的市场行情出售给联邦全国抵押协会，其间差额由联邦政府补贴。从1961～1965年，约有90000个住宅单位实施了此项计划。但是，由于上述补贴数额庞大，政府财政收支很难平衡。

约翰逊政府。1965年，约翰逊政府提出了“租金增补”计划，将低收入家庭用于住房支出的比例限定在其收入的20%，其余租金部分的差额则由政府提供补助。1968年，出台第236条款的新住房贷款计划，政府鼓励私人发展商从私人金融机构那里按照市场利率贷款，但实际需付利率1%，其间差额由联邦政府贴息。同年，颁布《住房与城市发展法》，成立了“住房与城市发展部”（HUD），由此部门实施负责很多住房计划。

尼克松政府。从1969年开始，尼克松政府先后实施了第235条款的“自置居所计划”和第236条款的“租赁住宅计划”，但收效甚微，尤其是当时的公屋建设和公私合作的住房计划受到很大非议，加上经济不景气，尼克松暂时中断公屋建设。1970年，国会通过“紧急住宅融资法案”，批准成立隶属“联邦住宅贷款银行系统”（FHLB）的“联邦住宅贷款抵押公司”（GHLMC），协助FBLN下属的各储蓄与贷款协会开辟二级抵押市场。1974年8月，出台了“住房与社区发展”法案第8条款计划，替代原先的第235条款计划和第236条款计划，明确为低收入家庭的交付租金提供信用担保。

福特政府。福特政府提出了“社区发展补助计划”（CDBG），将住房建设、都市建设和其他住房资助计划合在一起，并将资金分配给各州和地方政府，旨在加强和促进社区的发展。

里根政府。在里根执政之前，卡特曾设想帮助租客以合作社员的身份购买所租住的私人住宅，但由于难以承受还款的压力而失败。为减少政府的财政压力，里根在第一任期内修订《住房与社区发展》法案第8条款计划，提高租客承担租金的能力（由家庭收入的25%增至30%），并且降低政府确定的“公平市场租金”之标准。里根在1987年的税制改革中，为加快低收入家庭住房问题的解决，推行了“低收入阶层住房税金信用计划”，为低收入人群提供税收减免之优惠。

布什政府。1990年布什政府出台“国民可承担住宅”法案，一方面通过担保和信用证明方式为租客提供帮助，有效利用现存的住宅；另一方面，加强地方政府和地方非营利的社区开发机构在地方住宅建设中的作用。此外，布什政府还将住宅自有化作为主要战略，实施“人人拥有居住机会”计划（HOPE），把公屋出售，并将一些社会服务与住房问题相结合。

克林顿政府。克林顿政府对住房与城市发展部（HUD）的职能进行了改革，在削减联邦政府对住房有关预算的同时，将执行住房计划的职能逐步转交到州和地方政府，修改了《住房与社区发展》法案第8条款计划中租金资助计划的部分条款，提高各州所得税金信用的人均标准（从1.25美元增至1.75美元）；并在1997年正式出台“多员家庭资助性住房改革及承受能力”法案，新增45亿美元的资金用于支持在1998年到期的第8条款合约的更新。这将涉及180万个住宅单位和440万人的利益。同时也为1999年以后逐步改革由联邦住宅管理局提供保险的抵押贷款体制创造条件。

二、美国住房政策的具体内容

美国政府的住房政策，概括起来有以下四个方面：

住房的分类化管理政策。美国政府把住房分为两种：（1）中等收入以上的居民的住房。有些人有钱自己去建房，买房，或按市场价租房，不需要政府去管，对这些人的住房应利用市场来调节，政府只管依法收税等事宜，除了在价格猛涨猛跌时政府可能要适当调控外，一般不予干预。（2）中等收入以下居民的住房建设，美国称之为“社会住宅”，是由政府给以贴息贷款支持。这种贴息贷款是随着政府经济条件的改善而改善的。最初，这类优惠性的住房抵押贷款，年限较短，多为五年期；利息也高一点，一般为6至8厘。但后来逐步延长贷款年限，从15年到35年，利息逐步降低到3厘。享受这种优惠贷款的住房建设资金比例，则以居民收入的增加而变化，开始之时比重大，后来逐渐降低。到20世纪80年代，约占全国住宅投资总额的40%左右。也就是说，80年代以后，美国已有60%左右的居民有钱购买商品房。

从住房金融入手解决资金问题。广泛深入地利用发达的金融机制，运用抵押贷款的方式促进住房建设和提高居民购买自有住房的能力。有关住房金融机构，一般可以给买房的居民提供相当于房价70%至80%的住房信贷，美国很多低收入工人家庭依靠这种信贷购买了住房。

实行购房信贷保证制度。在美国买房，一般都是向房地产开发公司或房屋建筑公司进行一次性付款，以保证这些公司能够连续不断地进行扩大再生产。购房者如无闲置资金一次性付清买房款者，多是向银行贷款付买房款，然后向银行分期付款。在购买住房的方式上，这种向银行“分期付款”的居多。当然也有房地产公司向银行贷款分期偿还，同时直接收取买房者的“分期付款”，但为此这个公司要增加一定数量管理分期收款的人员。向银行贷款必须要有与住房价值相当的抵押品。由于住房价值高，广大中等收入以下的居民很难拿出与之相当的抵押品。而这些人如果拿不到贷款去买房，房屋卖不出去，住房建设仍然无法维持。因此美国政府采取了由国家对购买住房者进行保证、保险的政策。具体办法是，凡居民要买房而无力提供相应的抵押品时，可以向当地政府房管局提出申请，经房管局审查无误，即签发保证书，由买房人持保证书去银行办理手续，然后由购房者向银行分期付款。如果出现问题，由政府负责偿还，以保证银行不受损失，政府做贷款的保证要收取0.5%的管理费。

补贴私人开发建造低收入住房的政策。政府的财力总是有限的，在以市场经济为主体的美国，社会财富的80%掌握在私人手里。因此，政府也制定了鼓励私人投资建造低收入住房的政策，以减少政府财政的压力，同时也增加了住房资金的投入。具体做法是，对于提供低收入住房的开发商，政府提供一对一的免税优惠。建成后的房屋归开发商经营，但要求所提供的低收入住房不得少于开发面积的30%，同时租期不得少于15年。

三、美国针对中低收入家庭住房问题的若干对策

美国政府的住房政策主要是针对中低收入居民的。美国针对中低收入者的政策主要有以下几点：

抵押贷款保险和担保制度。住宅的私有化是美国住房政策一直在鼓励的发展方向。尽管低收入家庭实现自有居所尚不完全可行，但在这一政策倾向的影响下，到1995年，已经有65%以上的家庭拥有自己的住房。1934年成立的联邦住宅管理局（FHA）为中低收入家庭提供抵押贷款保险，80年代末，按规定购买四居室以下住宅的家庭可分别获得由FHA保险的抵押贷款额度达67500、76000、92000和107000美元，贷款期限最长为30年，对25000美元以内的房价只需支付3%的首期款，超过部分也只需付5%的首期款，提前还贷不进行处罚。此外，根据1944年的有关法案规定，退伍军人管理局（VA）对退伍军人提供抵押贷款的担保。由VA担保的贷款不需支付保险费，可免首期款，利率低、偿还期较长。

第8条款租金资助计划及其修订。对租客采取租金补助的做法，这个运作历史很长，在许多法案或计划中都有所涉及。它主要针对居住在20世纪70年代末80年代初依照“新建筑/旧建筑修缮计划”兴修住宅的租客，大约涉及160万户家庭。其核心思想是任何家庭用于住房的支出不应超过家庭总收入的30%，若在私人物业市场上租到的某一住宅单位“公平市场租金”超过这一限度，政府将为租客提供者以“差额”补贴。具体事宜由住房与城市发展部（HUD）负责。因此，HUD需要考核租客的资格，并向其提供证明书或担保函。

享受第8条款租金资助计划的租客包括：低收入家庭、62岁以上的孤寡老人、残障人士、无家可归者等，但对其收入有一定的限制，并需要由雇主或社会福利部门提供收入证明书，若在享受资助时发生收入变化，可以在年终予以重新证明，相应调整补助金额。由于申请人数较多，需要轮候，一般周期为4年，但在申请此项资助计划的同时，允许申请别的项目或计划。

实施第8条款租金资助计划使数以百万计的低收入家庭获益，但美国联邦政府也为此背上沉重的包袱。因此，1995年美国国会修订了该计划，其核心内容包括：一是将自动中止住房资助付租合同的时间从最后一次付款后一年提前到180天，二是取消租房保证押金的限制。以往，在证明书计划中，最高保证押金不得超过50美元或家庭所能自行支付的月租，而在担保函计划中，由住宅管理局（FHA）酌情定夺，一般不超过一个月的租金。这一改动要求业主和租客自行商定保证押金的金额，政府不再为这一部租约承担过多的责任风险；三是对租客违反有关规定或协议作了相应规定。

低收入阶层住房税金信用计划。1988年开始，作为一项鼓励私人开发商和非营利机构兴建供低收入家庭租用的住宅，美国联邦和州政府发放税金信用证，使相应人士或机构获得一定额度的收入税的减免。实施此计划，政府每年要提供巨额的财政补贴，这些财政补贴使得不少项目获得的税金减免达到可承担住宅项目成本的50%以上。

享受此优惠计划的对象涉及个人、企业、合伙人、企业联合或法人实体，前提是其具有可被信用额度所抵消的纳税收入，并且非营利的开发机构享有10%左右的信用配额。在申请税金信用证之时，有关人士或机构必须满足以下条件：

第一，税金信用仅针对供低收入阶层租住的住宅项目。也就是说，一个项目至少要将20%住宅单位租给收入不及所在地区水平一半的家庭，或者至少将40%单位租予收入水平低于所在地区平均水平60%的家庭。

第二，低收入家庭所支付的租金，每年将由HUD根据不同地区的平均收入和住宅单位的户型予以审定。地区平均收入将因各州不同县而有差异，并结合家庭不同的人口规模予以分类。

第三，至少在18年内，享受该计划的项目要执行租金管制的要求，业主每年还需对低收入租客的收入予以审查。该项目计划提供了一个9%的减免税率，计算基数是不包含土地成本的建房开支，并只对为低收入阶层提供的住房部分予以减免。此外，各州也提供了不同的信用优惠，如夏威夷提供相当于联邦信用额度的30%，这些优惠将持续十年时间。以夏威夷的一项有60个单位的住宅项目为例，其中有30个单位向低收入租户提供。

四、法国住房政策

法国政府住房政策核心是鼓励中高收入家庭买房，帮助低收入家庭租房，使不同收入群体都能得到与其收入水平相适应的住房，主要是采取补贴、税收、金融、担保等措施实现政策目标。

补贴。20世纪80年代，法国把政府补贴重点从“砖头”转向“人头”，从低租金住房建设补贴转为低收入家庭住房补贴。凡是收入水平低于社会标准的家庭，都可以获得住房补贴。

税收。政府在住房税收方面主要有四种方式：一是住房储蓄存款利息收入免征所得税；二是住房贷款利息可以作为支出，从所得税税基中扣除；三是私人出租住房租金收入免征所得税；四是降低出租住房建设增值税，从20.6%降到5.5%。

金融。由于住房价格昂贵，在法国很少有人全部靠自己的钱买房，几乎全部依靠银行贷款。这就需要向买房者提供多品种贷款支持，以适应不同买房者的多种需求。目前法国住房贷款主要有三种，分别是市场利率贷款、住房储蓄贷款和零利率贷款。市场利率贷款是金融机构利用自有资金发放的贷款，贷款的利率、期限、首付款由金融机构自行确定，政府不加干预。住房储蓄贷款是利用住房储蓄发放的贷款。法国住房储蓄系统主要由两种储蓄子系统组成：一种是1965年推出的住房储蓄账户，一种是1969年推出的住房储蓄计划。这两种储蓄的基本方法是：专项储蓄、存贷挂钩、低存低贷、国家奖励。这两种储蓄的主要区别是住房储蓄账户是活期存款，个人可随时支取，而住房储蓄计划是定期存款，个人不能提前支取。国家对住房储蓄账户的奖励少于对住房储蓄计划的奖励。零利率贷款是政府为进一步刺激住房市场，于1995年开始实行的。零利率贷款根据申请人的收入情况、子女多少和购房地点确定，凡是月收入不超过2万法郎的家庭，都可申请零利率贷款。零利率贷款额一般不超过住房价格的20%，贷款期限与家庭收入成反比，收入越高，贷款期限越短，收入越低，贷款期限越长。最短期限为7年，最长期限为17年，利息由政府补贴。

担保。当借款人的收入水平过低，不能满足银行的住房贷款条件时，如果没有担保支持，就不大可能得到银行的贷款。为刺激住房消费，提高住房私有率水平，法国实行了住房贷款担保政策。法国于1993年建立住房贷款担保基金，由政府和发放零利率贷款的银行共同出资组成，所有发放零利率贷款的银行都须参加，并成为基金股东。政府不作为基金股东，但向基金提供反担保。当担保金破产时，政府负责偿还基金担保的债务。住房贷款担保基金主要是向使用零利率贷款的借款人提供担保。为鼓励银行加强风险管理，政府规定，基金承担风险的比率是固定的，在固定比率以外的风险由银行承担。

点评。法国的主要经验之一是“我住城堡，让穷人也有房住”。近日，法国政府要求开发商所建住宅必须含有一定比例的廉租房。这就意味着，法国今后新建楼盘不仅出现廉租房楼紧挨着普通商品楼的局面，甚至普通商品楼内就包含一定数量的廉租房。于是，穷人和富人将很自然地住到一起，廉租房的质量也有了保障。